【摘要】行政事实行为是指行政主体基于行政职权所实施的，非以意定的行政法上的效果为目的的行为。尽管行政事实行为不直接产生特定的行政法上的效果，但其实施过程与公民，法人或其他组织的权益有着密切的关系。本文着重探讨了行政事实行为的定义及其救济途径的完善。

【关键词】表意行为；民事事实行为；行政事实行为；救济

【前言】

2001年12月1日《药品管理法》实施以后，依据其第六十六条的规定 “国家和省级药品监督管理部门应当定期公告药品质量抽查检验的结果”，药监部门正式将公告纳入行政领域，通过该种方式实施广泛的行政管理。公告作为一种典型的行政事实行为，尽管发布公告的行政主体主观上并不具有产生法律效果的意图，但其实施过程与行政职权密切相关。并且，由于我国现行法律法规缺乏对公告程序的必要规制，往往存在大量的程序违法的公告，客观上侵害了公民、法人或其他组织的合法权益。随着”依法行政”理念深入人心，对于这类事前无法律规制，事后无充分救济的行政事实行为逐渐引起人们的普遍注意。同时，有关行政事实行为的概念界定及相关法律制度的构建等问题更是受到了行政法学界的高度重视。

本文首先以民事事实行为为引，在深刻认清民事事实行为概念的基础上，借鉴其理论的合理成分，找出法律行为与事实行为最显著的区分标志。在抓住这一核心问题的前提下，结合当前行政法学界关于行政事实行为之概念的几种代表性学说，试图对行政事实行为给出一个较科学较合理的定义。最后，结合我国现有法律法规，为完善行政事实行为的救济制度，提出几点具有建设性和操作性的意见。

一、民事事实行为

民法学上，依据民事主体的主观意图或观念是否以一定的方式表示出来，可以将民事行为分为表意行为和非表意行为。前者指行为人的主观意图或认识通过一定的方式表现出来，并能够为外界所识别的行为。那么具体又包括意思表示行为和观念表示行为。对于后者，则是指行为人未以一定的方式将其主观意图或认识表现出来，仅仅通过实际行动得以完成的行为。放眼大陆法系的典型代表--德国，法律行为一词源于德国民法典，萨维尼给出的定义是”行为人创设其意欲的法律关系而从事的意思表示行为”。这一定义强调了法律行为的意思表示要素与所产生的私法效果，同时也表明法律行为本身不含有”合法性的要求”。当代德国学者布罗克斯，将法律行为、事实行为与准法律行为置于一组。法律行为和准法律行为都通过一定的方式将其主观意图或观念表现出来，因而是表意行为。事实行为则不同，它是民事主体的非表意行为，即民事主体的主观意思并未以一定的方式表现出来，而客观上却成为一种事实的行为。实际上，任何一种行为只要涉及人这个主体因素，就不可避免地含有当事人的意思在内，而事实行为中的意思在行为的发生过程中并不重要，不作为行为的构成要件。民事事实行为的概念在民法学界已基本达成共识，而有关该行为的制度规定也已在法律法规中得到具体的体现。相比而言，在公法领域里，事实行为的说法见于行政事实行为这一概念。然而，有关行政事实行为的概念界定并非像民事事实行为那样清晰。我们不妨从行政事实行为的历史说起，借鉴法理学和民法学的研究成果对其概念进行一番探讨。

二、行政事实行为的历史及学说

（一）行政事实行为的历史来源

德国行政法学的开山鼻祖奥托.迈耶在他细致的构建行政处分理论体系时曾涉及到行政事实行为，但直到上世纪20年代，德国学者耶纳律克将”事实行为”（Realakt）一词引入行政法领域。他将行政分为公行政和国库行政，公行政再分为高权行政和单纯高权行政，而单纯高权行政，例如建设街道，铺设绿地，垃圾焚化炉的兴建或交通事故的排除等，也就是所谓的事实上的行为。［1］其实，耶纳律克仅仅是以事项列举的方式举出了行政事实行为的一些表现形式，而并未就该行为的定义作出实质的、综合性的概括。对我们在现实生活中，准确认定纷繁复杂的行政事实行为也是相当困难的。在我国，行政主体的”事实行为”概念首见于《行政法概要》。而后，在行政法学界，有关事实行为的定义可谓是众说纷纭。直至今日，尚未达成一种统一的观点。

（二）有关行政事实行为的学说

纵观国内外行政法学界有关行政事实行为概念的界定，典型的观点有法律效果非行为目的说、无法律效果说、客观物质活动说。

1、法律效果非行为目的说

该种学说将行政事实行为定义为，行政机关并非以发生行政法上的效果为目的而实施行为，即使该行为事实上产生了一定的效果，也非行为主体作出行为时所预期实现的效果。该说主要是从民事事实行为的概念中得到启发，行政行为的分类类似民事行为，分为法律行为和事实行为。法律行为是依据行为人的意思表示从而设立、变更或消灭一定的法律上的权利与义务的行为。而事实行为则不同，不以行为人意思表示为构成要件，即事实行为不强调行为人主观所具有的设立、变更或消灭法律上权利与义务的目的。

2、客观物质活动说

这种学说强调将行政事实行为当作一种客观的物质活动，而不涉及行政主体的主观意思，仅仅从客观上考量是否产生行政法上的效果来界定行政事实行为。此种观点认为行政主体的法律行为是一种依照行为人预先的主观意思表示而实现的相应的法律效果。而行政事实行为是行政主体不包含任何主观的精神要素而从事的单纯的客观物质活动，其行为是否具有法律效果完全取决于法律的规定。

3、无法律效果说

该学说在定义行政事实行为时综合考虑主客观两方面的因素。一方面，行政事实行为以行为人无追求特定的行政法上的效果为主观认定因素，另一方面，该行为又以不产生行政法上的效果，仅产生事实效果为其客观认定因素。法律效果即是指该行为对相对人而言，设定、变更或者消灭其在法律上的权利义务。事实效果则不同。如郑传坤教授认为”行政事实行为，是指具有行政权的机关和组织及其工作人员在实施行政管理和提供公共服务过程中，基于行政职权而作出的不以追求特定行政法律效果为目标而仅仅产生事实效果的行为。”［2］

4、小结

各位学者对行政事实行为的认知不同，有意无意以自己诠释的目的架构行政事实行为的概念导致学界对行政事实行为始终没有形成一种一致的表达。法律效果非行为目的说，单纯从主观因素来考量行政事实行为，实际上是借鉴民法上已经较为成熟，完善的民事法律行为，意思表示等概念，为行政法与民法上事实行为的概念找到了最佳平衡点。［3］但是，无论是民法领域还是行政法领域，对于如何准确认定行为主体有无引起法律效果的主观意图仍然存在着很大困惑。只有找出效果意思与法律效果有无内在关联，才是区别法律行为和事实行为的关键。客观物质活动说，它完全以行为结果引起的客观状态来认定行政事实行为，从这种全新的视角来界定事实行为与民法学、法理学对于事实行为的本质规定大相径庭，导致法学领域中各学科之间一些基本概念的不一致，彻底抛弃传统概念的定义，产生新的不协调。再者，行政事实行为作为行为人有意识的活动，总是含有行为人意思的属性在内。例如：行政主体针对某一产品可能存在质量问题并可能导致损害，向社会公众公告并提醒其注意防止损害发生的公共警告等行为。该说将告知、建设性等观念表示完全置于行政事实行为之外，忽视了现实存在的大量行政事实行为。无法律效果说，虽然看到行政事实行为的作出不是为了产生直接的法律效果，即行使行政职权并不是为了产生、变更、或消灭行政法律之权利义务关系，而仅是为了产生一定的事实效果。但是往往这种事实后果会对相对人的合法权益产生法律上的后果。例如警车在从事公务过程中将行人撞伤或撞死。如何判断法律效果本身就是一个不确定的问题。至于事实效果与法律效果区分的标准就更加模糊起来。

三、 行政事实行为的定义和特征

（一）行政事实行为的定义

借鉴传统民法学的理论，着重从意思表示这个主观因素来认定行政事实行为。我们不妨将行政事实行为定义为：行政主体依其行政职权所实施的，不以产生特定的行政法效果为目的的行为。［4］它与行政法律行为最大的区别是：前者产生法律效果无关乎行为人意欲与否，而后者法律效果之实现，乃行为人主观意欲所致。

（二）行政事实行为的特征

1.行政主体性。行政事实行为是行政主体所实施的行为，如果不是行政主体所为，连行政行为都不算，就更不可能纳入行政事实行为之列。

2.行政职权性。行政事实行为属于行使行政职权的行为或与行使行政职权有关的行为，这就把行政事实行为与民事事实行为区别开来；也把行政事实行为与行政机关及其工作人员非行使行政职权行为区别开来；以及与行使行政职权直接无关的行为区别开来，如公务员的个别行为。

3. 无追求行政法效果的主观意图性。行政主体作出行政事实行为时其主观上并没有设定、变更或者消灭相对人在行政法上的权利义务的主观意图，即使客观上发生一定的法律效果，也并非行政主体行为时所希望发生的。

4. 法效行为性。”法效行为”是与”意效行为”相对应的一个概念。法效行为性，是指行政事实行为根据法律规定产生效果，无关乎行政主体的意志因素。

四、行政事实行为的种类及与相关概念的比较

（一）行政事实行为的种类

行政事实行为种类纷繁复杂，表现形式多种多样，学者从不同的角度对行政事实行为进行了分类。这种分类未必是学理上的必然，而只是为了理解行政事实行为的概念的一种诠释方法而已。

第一，非强制的执行性事实行为。这类行政事实行为是指行政主体为了实现一个已经存在的行政行为的内容或在临时紧急状况下实施的一种不具有强制性特征的行为。例如根据公安机关的行政处罚决定对违反治安管理的人进行拘留关押的行为。这些事例表面上看似由执行性的行政事实行为所导致的法律后果，实际上是由其执行依据--之前的行政行为产生的，行政主体实施后一执行性的行政事实行为本身并无影响相对人权利义务的主观意图，完全是为了实现前一处罚决定所设定的内容。前述被行政拘留的人的关押状态是由公安机关的行政处罚决定造成的，被行政拘留的人对此不服只能对该处罚决定--而不是对执行该处罚决定的关押行为--提起行政诉讼。

第二，告知，建议性事实行为。这一类型的行政事实行为是指行政主体将其知晓的有关的信息公之于众，让行政相对人据其信息自主作出分析和判断，或者是为了避免行政相对人的合法权益受到不必要的影响或损失，通过对其掌握的信息进行科学合理的分析、预测，而主动向行政相对人提供的建议和指导。前者如天气预报、”禽流感”疫情通报、就业信息发布、某类产品质量不合格通告；后者如市场行情分析报告等。

第三，协商性事实行为。这类行为主要是指行政机关与行政相对人就某些存在的问题或观点进行沟通、交流和相互商量等行为。随着民主法治建设的开展，执政为民、民主执政的观念深入人心，行政相对人通过各种合法的形式广泛地参与行政管理活动之中。行政处罚决定前组织的听证会，相关部门在对某项工程的环境影响报告书做出之前举行的听证会。这些都属于一种协商性的行政事实行为。

第四，其他建设、维持性事实行为。这类行为涉及行政主体履行公共管理职能，基于服务公益事业所设立、经营及维护的公共基础设施、公共机构等行为。

（二）行政事实行为与相关概念的比较

4.2.1 与行政法律行为的区别：

（1）从与法律规范的关系来说， 行政法律行为从属于法律，一切行政权力的来源，权限以及行使的方式和程序都必须依据法律，即无法律则无行政，它是现代民主和法治国家的必然要求。当然行政法律行为的法律从属性特征并不标志着行政机关在实施该行为的过程中不享有自由裁量权，但是这里的自由裁量并不是随意的无所限制的裁量，它必须尊重合理性、比例性原则，必须在法律，法规规定的种类，幅度范围内进行裁量。而行政事实行为一般没有法律规范预先对其行为主体，权限，程序作出明确的规定。

（2）从行为的目的来说，行政事实行为并不以追求直接的法律效果为目的，这是与行政法律行为的一个主要区别。行政法律行为作出的目的就是要产生直接的法律效果，即为行政相对人设置，变更或消灭一定的行政法律上的权利与义务。

（3） 从法律救济来说，行政行为中的具体行政行为已有《行政诉讼法》《行政复议法》提供相对完善的救济，抽象行政行为也逐渐受到学者的关注，非立法性的抽象行政行为就成为《行政复议法》的复议审查对象，为相对人的权利救济提供保障。而对于事实行为，这两种救济方式均将其排除在外，唯有《国家赔偿法》给予部分救济。

4.2.2 与准行政行为的区别：

准行政行为是指行政主体在行使其职权时通过观念表示的方式作出的并不直接产生行政法律效果的行政行为，具有行政行为预备性、中间性及阶段性等特征;具体形态包括受理、登记、确认、证明等。［5］

在行政法律行为、行政事实行为与准行政行为这组概念中，准行政行为与行政法律行为同属于表意行为的范畴，因而比较而言，这两者在本质上是更为接近的概念。这样，准行政行为与行政事实行为关键的区别在于是否具有引起法律效果的意图。准行政行为主观上是以设定、变更或消灭相对人权利义务为目的而实施的行为。相反，行政事实行为在作出之时并不具有此意图。虽然准行政行为产生的效果是间接的，但并不妨碍行为的客观效果与行为人的主观追求的一致性。譬如，环境监督主管行政机关的受理排污许可申请的行为，并不与最后决定颁发许可证有必然联系，但受理行为已经表明环保部门将通过是否颁发许可证对相对人的权利义务产生现实影响。

五、行政事实行为在实践中存在的问题以及救济的必要性

（一）  存在的问题

首先，由于各种学说采用不同标准对行政事实行为进行定义，导致行政事实行为的概念在我国行政法学界没有一个确定的含义，进一步引起实践中对行政事实行为进行认定的困难性。

其次，因为行政事实行为认定的不确定性，导致行政主体借行政事实行为之名做出行政法律行为，实际上影响、损害行政相对人的人身权、财产权等其他合法权益。例如在市场经济高度发展的今天，政府不可能还照搬照套计划经济时期的高度垄断管理。为了使政府的政策、措施得以实施，比僵硬的法律规制更好影响经济，社会发展的行政指导应运而生。行政指导因其不具有强制性而不属于行政诉讼的受案范围。然而某些政府职能部门基于其权威地位以及广泛的管辖职权，借行政指导之名强迫行政相对人接受其指导行为及其产生的后果，却实实在在地影响到相对人的合法权益，使得行政权极度膨胀，被滥用的情形与日俱增。

最后，行政事实行为虽然并不旨在影响行政相对人在行政法上的权利和义务，但是其实施后往往造成相对人的合法权益受到损害的事实结果。受行政事实行为救济途径的不健全性的限制，使得”有权利必有救济”的理念架空，导致该类行为造成的侵害结果往往被当成民事侵权，采用民事手段进行救济。这样，就从根本上混淆了民事行为和行政行为之间的性质。虽然，随着行政管理的需要，出现了公权力行使方式私法化的趋势，但是，不可否认的是行政行为并不存在公权力与非公权力之分，而只存在强权力与弱权利之分这个的重大事实。行政救济途径的不健全，加剧了行政主体与行政相对人地位的不平等。

（二）  救济的必要性

随着社会发展，政府所具有的传统的分配公共产品的职能发生转变，其触角涉及政治、经济、文化、民生等各个领域，其职权种类日益多样化，表现形式日益复杂化。大量存在的行政事实行为虽不以追求特定行政法律效果为目的，但却给行政相对人的合法权益带来很大的影响，因而对行政事实行为所造成的后果提供完善健全的救济制度是十分必要，也是十分紧迫的。

第一，合法行政原则是近代社会民主法治的必然产物，是现在法治国家行政机关行使职权的内在要求。其基本内涵是指，行政主体实施行政活动必须具有法定的依据，符合法定的要求，没有法律法规规章的规定，不得作出影响公民法人其他组织的合法权益或者增加公民法人其他组织的义务的决定，否则必须承担相应的法律后果。［6］依法行政的基本目的则在于保障行政相对人的权益。凡是对行政相对人构成威胁或造成损害的情形，都应按照对行政机关不利的规则推论，视为行政机关未”依法行政” 。行政事实行为是行使行政职权或与行使职权相关的行为，其首要要求就是要良法行政，避免其恣意行使。因而对于其实施后给行政相对人的合法权益带来的损害，理所应当给予全面的救济。

第二，健全行政事实行为的救济制度也是保障受此行为结果影响的行政相对人的合法权益的重要举措。在行政管理活动这一大环境中，行政法律关系的双方处于不对等的地位，为了防止公权力的无限度膨胀对私权利带来的危害，制定《行政许可法》《行政处罚法》《行政程序法》等单行法律，对行政主体实施行政行为的权限、条件、程序等问题进行了明确的规定，这种对行政权力的事前规制无疑能起到很好的引导作用。同时《行政复议法》《行政诉讼法》作为两大救济性的法律，更是为那些受行政行为侵害的行政相对人提供了可靠的事后保障。然而，对于客观存在的大量行政事实行为，我国现在既没有专门的法律法规作为事前监督手段，引导其合法、合理地实施，又没有健全的救济性法律作为事后补救手段，对其造成的损害结果给予有效的救济。因而大量的行政事实行为仍处于法律规制的空白地带，对于行政相对人来说是相当不利的。

六、我国对行政事实行为的救济现状及建构

（一） 行政事实行为在我国的救济现状

目前，我国大多数学者仍把精力专注于行政事实行为的性质、归属这方面的研究，在没完全就其本质、内涵达成一致意见的情况下，将行政事实行为的救济置于研究的边缘地带。为此，我们应当借鉴英美法系国家注重从实用主义立场关注对个体权利的保护和救济，而不是过于关注对学理方面的理性建构的研究方法。因此，我们应当试图将研究的重心转移到行政事实行为的救济方面，也许这样，对于我们的司法实践方面和权利保障方面具有更大的现实意义。我们不妨先反观一下我国目前学术理论和司法实践方面对行政事实行为的救济的现状。

第一，我国《国家赔偿法》第九条第二款规定：”赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或提起行政诉讼时一并提出。”即以违法职权行为是否已经确认为依据，行政赔偿请求的提出有两种方式：第一，单独提出，即在违法职权行为已被有权机关确认的情况下，受害人单独就赔偿问题提出请求，而且只能先向赔偿义务机关提出，对赔偿义务机关的决定不服，再向法院提起赔偿诉讼。第二，一并提出，即受害人在申请行政复议或提起行政诉讼时一并提出国家赔偿请求，由复议机关或人民法院进行确认。但是我国《行政复议法》《行政诉讼法》都将行政事实行为排除在其受案范围之内，复议机关和法院更无权就其是否违法作出确认判决。我们知道，确认行政主体的职权行为违法是请求国家赔偿的前提条件，也是国家赔偿程序中的一个必经环节。这时，我们不难看出三部法律在立法阶段就存在着矛盾和冲突，以至在实际运用中造成几个部门相互推委。因而，我们不禁要思考这样一个问题：是将行政事实行为纳入行政复议或行政诉讼的受案范围，由复议机关或法院确认其违法性呢，还是将其直接交由赔偿义务机关审理？

第二，行政诉讼法的合法性审查原则以及国家赔偿法违法性归责原则，对于审查行政事实行为时会遇到一些问题。行政事实行为的主体权限，作用对象，实施条件及程序，并不像行政行为那样都有相应的法律予以规定。按照《行政诉讼法》第五十二条、第五十三条的规定，其审案的依据是法律、行政法规和地方性法规，对于规章也只是参照适用。所以，行政诉讼合法性审查原则将会导致无法可依的困境。同样地，我国《国家赔偿法》只列举了几种违法职权行为，对于大量存在的其它违法职权行为既不能穷尽，也不能给出系统的标准进行准确的判定。

第三，目前，我国《行政复议法》第六条、第七条明确规定了该法的受案范围包括具体行政行为和非立法性的抽象行政行为。同样，《行政诉讼法》第二条、第十一条、第十二条通过概括式、列举式、排除式三者结合的方式限定了行政相对人依法能够提起行政诉讼的案件的范围。显然，行政事实行为被明确地限定在不受案的范围内。如最高人民法院关于执行《中华人名你共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条第二款第四项”不具有强制力的行政指导行为”不属于该法的受案范围，就是一个最好的例子。

第四，《国家赔偿法》对侵权的行政事实行为来说，赔偿范围窄，赔偿数额低，赔偿方式单一。行政相对人与行政主体的权利义务显然具有不对等性。按照《国家赔偿法》第三条、第四条的规定，国家赔偿的范围仅限于人身权和财产权损害赔偿。人身权损害赔偿中仅限于人身自由权和生命健康权的损害赔偿，而不包括精神损害赔偿；财产权损害赔偿仅限于直接的物质损害赔偿而不包括间接的可得利益的损害赔偿。

（二）行政事实行为救济途径设想

针对以上问题， 结合国内外有关学者的学说后，笔者有针对地提出以下几点有关救济途径的设想。

第一，借鉴德国行政法理论,重新界定行政行为概念的内涵和外延，将行政行为分为行政法律行为、准行政法律行为和行政事实行为。为行政事实行为纳入行政诉讼的受案范围扫除理论上的障碍。同时，更要引导我们的思想实现”权力本位”到”权利本位”的转变。在这样的指导思想的引领下，我们才可以实现《行政复议法》《行政诉讼法》立法目的的转变，确立《行政复议法》和《行政诉讼法》定纷止争的功能，明确其维护行政相对人合法权益这一最高宗旨。具体措施包括：1 扩大《行政复议法》的受案范围，将行政事实行为纳入其受案范围之内，既避免了单纯依靠赔偿义务机关自我纠错的不健全性，又避免直接诉诸法院所带来的司法资源的浪费。2将最高人民法院关于执行《中华人名你共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条的”行政行为”作扩大解释，以区别于行政法律行为，作为一个大的概念，包括行政法律行为、准行政行为和行政事实行为三大子概念。这样通过司法解释使得行政事实行为合法地、低成本地受到《行政诉讼法》的监督。当然，与此同时将该司法解释第一条第二款第四项废除，以确保前后的一致性。另外，我们也不排除在条件和时机成熟的情况下，修改《行政诉讼法》的受案范围--具体行政行为，为行政职权行为，并且对该行政职权行为作扩大解释，不仅包括职权行为，还包括与行使职权相关的行为。

第二，在解决好《行政复议法》《行政诉讼法》也能审查行政事实行为的情况下，我们就可以坚持《国家赔偿法》对请求国家赔偿所作的程序规定，即”赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或提起行政诉讼时一并提出”。这样一方面有利于赔偿义务机关取得自我纠错自我补救的机会，促使其在日后的行政活动中能够做到依法行政。另一方面也可以避免不计成本不顾效率所带来的司法资源的浪费以及诉讼程序所造成的诉累。最后，实现了三部法律之间的相互协调，缓解了司法实践的冲突。

第三，就《国家赔偿法》现行规定而言，可以提出以下几点建议：首先，扩大《国家赔偿法》的赔偿范围，人身权损害赔偿不仅包括人身自由权和生命健康权的损害赔偿，还包括精神损害赔偿;财产权损害赔偿不仅包括直接的物质损害赔偿还包括间接的可得利益的损害赔偿。其次，明确”职务相关行为” 的解释，现实生活中大量的行政事实行为都是职务相关行为。例如，警察下班后擦式手枪，不慎开枪造成同事死亡。我国《国家赔偿法》现行条款所列举的职务相关行为毕竟是有限的。正因为”职务相关行为”概念的模糊性，导致对该行为所造成的损害结果无法得到正确的、及时的法律救济。最后，增加国家赔偿的赔偿方式。目前，我国《国家赔偿法》只规定了支付赔偿金、返还财产和恢复原状三种赔偿方式，为适应大量行政事实行为纳入《国家赔偿法》的赔偿范围，势必应当增加”赔礼道歉””排除妨害”等多种赔偿方式以适应国家赔偿的具体需要。

七、结论

长期以来，学者们将行政法律行为作为行政法的核心问题进行了全面、深入的研究，而置行政事实行为于研究的边缘地带，忽视大量存在的行政事实行为。随着1995年《国家赔偿法》的颁布和施行，行政事实行为问题的研究开始引起我国大陆学者的兴趣和重视。虽然有关该行为的含义至今没有一个明确的界定，但是通过研究国外一些国家的学说和著作，以及民法学、法理学的成熟理论，可以将行政事实行为作为一类独立的行为，与行政法律行为和准行政法律行为并列，三者共同构成完整的行政行为。在此基础上，全面贯彻依法行政的原则，结合我国实际，建立健全行政事实行为的法律救济，充分保障行政相对人的合法权益，实现法治国家的总目标。

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［5］皮宗泰，王彦，《准行政行为研究》，《行政法学研究》，2004年，第1期，第29页

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