调解作为一种纠纷解决方式，在中国已经被实践了数千年，它作为中国社会调整的一种基本标志，也在反复地被人们所解读。[1]所谓调解是指在中立第三方的主持下，双方当事人通过协商，依法自愿达成协议。现阶段的社会矛盾纠纷大调解机制是指除人民法院的诉讼调解之外，社会各界广泛参与民事纠纷协商处理的一种机制，是人民调解的扩大化、制度化和规范化。

一、建构大调解机制是人民调解工作改革发展的必然产物

调解是天然的社会救济方法和机制，也是社会救济的主要形式，它广泛存在于社会生活的各个领域。[2]调解在中国绝不仅仅是一种纠纷解决的技术或方式，而是社会治理的一种制度性或体制性存在。因此，研究调解，决不能仅仅着眼于程序的层面，而必须将其视为社会治理机制中的一环，结合社会转型的背景展开。

（一）目前中国国情急需建构大调解机制。

中国正处于社会转型期和高速发展期，随着社会主义市场经济体制的建立，出现了利益主体的多元化，各种矛盾突出、多发、复杂，而法律规则及程序处于高度不确定或不健全的状态，因此纠纷解决机制必须有所创新。2002年4月，胡锦涛同志强调指出：“要建立健全对人民内部矛盾经常化、制度化的调处机制，及时处理纠纷，尽可能把各种矛盾和隐患化解在基层。认真处理各种民间纠纷，做好各类调解工作。”而且目前，汹涌澎湃的上访潮与人民调解工作作用发挥不够也不无关系，近年来上访案件逐年增多。据分析，群众上访案年80%以上来自基层，80%以上有道理，80%以上是基层应该解决也可以解决的。群众上访和信访的问题绝大部分是民间纠纷，对此改革和发展过程中出现的大量人民内部矛盾，是可以通过建构社会矛盾纠纷大调解机制加以化解和处理的，也应当通过建构社会矛盾纠纷大调解机制加以化解和处理，因为及时化解人民内部矛盾，是保证中国特色社会主义事业全面协调、可持续发展的重要内容。[3]

(二)建构大调解机制，合乎国情，顺应民心。

调解一直是我国的优良历史传统，在我国几千年的历史文明长河中，调解作为一种纠纷解决方式，已经被实践了数千年。我国传统文化中的“息讼”、“和为贵”、“讼则凶”等观念，至今在人民群众中仍深入人心，通过调解方式解决一般民间纠纷，更容易为广大人民群众所接受。在继承和发扬我国民间调解历史传统的基础上形成的人民调解制度，在我国新民主主义革命和社会主义革命与建设的实践中，在维护社会稳定，实现群众自冶、加强社会民主法制建设中做出了突出贡献，在国际上享有“东方经验”、“东方一枝花”的美誉。改革开放以来，人民调解工作虽然一度有所弱化，但依然为解决大量新出现的各种民事纠纷发挥了重要作用。经过研究和实践，大家越来越认识到：人民调解工作既继承了中华民族的优秀文化传统，又与社会主义法律规范相协调，符合当前多元化、多途径解决民事纠纷的世界潮流，符合先进的诉讼理念和先进文化的前进方向。历史的经验告诉我们：人民调解工作符合中国国情，应当继续加强。[4]

(三)建构大调解机制，符合世界各国非诉讼解决方式蓬勃发展的时代潮流。

ADR概念源于美国，原来是指上世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，现已引申为对世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。当今世界，随着代替性纠纷解决方式在现代社会中被广泛大量地应用，其功能和地位也日益提高，并已逐步被纳入法制轨道，形成了与民事诉讼机制相互衔接的多元化纠纷解决机制。[5]美国是ADR最积极的推动者，1998年国家颁布了ADR法案。英国新颁布的《民事诉讼规则》，无论在基本原则上，还是在具体制度上，都为ADR的发展扫平了道路。欧盟目前正在制定一部适用于欧盟各国的《纠纷解决法》，联合国也在起草倡导适用调解手段解决社会矛盾纠纷的法律文件。由此可见，用调解的方式解决社会矛盾纠纷，已成为许多国家认同的较好方法之一，成为当今各国司法改革的一种趋势。[6]

二、大调解机制运行缺陷与完善

尽管大调解机制在新的历史条件下得到长足的发展，也起到了重大的积极作用，但是该机制仍然存在诸多问题。本着发挥其优势，弥补其缺陷的角度出发，有必要采取相应措施逐步完善大调解机制，使得大调解逐步走上规范化、专业化、法治化的道路。

（一）我国现行人民调解制度，缺乏从保护公民利益的视角进行研究的理论成果。传统的人民调解制度焦点都放在平息矛盾、预防犯罪、教育群众，很少在保护公民权益方面提出系统理论。随着我国市场经济体制改革的深入，市场主体的多元化，必然导致利益的多元化，各种矛盾纠纷复杂。如果要彻底地解决这些矛盾，我们就必须切实维护纠纷当事人的合法权益。

（二）人民调解程序性保障的缺失和重建。工作程序是人们从客观实践中总结出来的带有规律性而又普遍适用的工作步骤。只有坚持人民调解的工作程序，才能保证调解工作质量。人民调解历来是强调其灵活性，缺乏程序规范。《人民调解委员会组织条例》没有对人民调解的工作程序做出明确规定。随着最高院的司法解释赋予人民调解协议合同性质，人民调解制度的程序更加规范。结合《人民调解工作若干规定》的相关规定，人民调解工作应坚持以下工作程序：

1、受理纠纷。受理纠纷是调解纠纷的第一步，一般有两种途径，一是纠纷当事人找到调解委员会请求调解纠纷，即当事人主动申请调解。二是调解委员发现纠纷后，及时主动调解。受理纠纷后，如发现纠纷的性质或严重程度已超出调解委员会的职责范围，应动员纠纷当事人去人民法院或有关部门解决，也可移送有关部门处理。

2、调查纠纷情况。受理纠纷后，要深入现场向当事人、知情人和周围的群众、当事人所在单位进行调查，掌握纠纷情况、弄清纠纷性质。只有通过认真调查，掌握了第一手资料，才能顺利的调解纠纷，千万不能“和稀泥”。

3、对当事人进行说服劝导工作。对当事人进行说服劝导是人民调解工作中的重要步骤，调解方式要推陈出新，光靠思想觉悟不行。必须以事实为依据，以法律、法规、规章和政策为准则，对当事人阐明法律处理的结果会怎样，使得当事人在知晓“利害得失”的情况下，愿意接受调解。法律、法规、规章和政策没有明确规定的，才依据社会公德，绝不能无原则的“和稀泥”。要善于利用氛围效应，把握当事人的心理活动。当事人纠纷心理的发展变化，不是在封闭的条件下进行的，总是在与周围的人进行交往中，通过心理互动，使原有的纠纷心理发生变化。[7]因此，调解中，可结合当地风俗习惯，邀请周围群众代表、当事人单位的领导和亲戚朋友参与调解。

4、促成当事人和解并达成调解协议。如果当事人能互谅互让，调解人员应促使当事人达成调解协议。如果达不成一致意见，调解人员应当提出合情、合理、合法的建议性解决方案，使他们经过协商，在新的基础上，自愿达成调解协议。

5、做好回访工作，敦促有关当事人履行调解协议。做好回访工作，及时了解调解协议的执行情况。一方不履行调解协议的，应先进行劝解；拒不履行的，告知另一方当事人通过法院诉讼维护自己的合法权益，维护人民调解严肃性。

6、对调解和好的民间纠纷进行统计并存档保管。通过统计和存档保管工作，可以及时分析和发现一定时期当地民间纠纷发生的规律，并预测未来的走向；可以总结调解工作的经验教训，并就调解方法推陈出新。

（三）人民调解员素质偏低。人民调解委员会委员和调解员统称为人民调解员。《人民调解委员会组织条例》第四条规定：“为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民，可以当选为人民调解委员会委员。”该条例没有对人民调解员的文化程度提出要求。《人民调解工作若干规定》第十四条规定“担任人民调解员的条件是：为人公正，联系群众，热心人民调解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。乡镇、街道人员调解委员会委员应当具备高中以上文化程序。”该规定只是对乡镇、街道人民调解委员会委员要求具备高中以上学历。面对目前日益复杂、新颖的民间纠纷，如果人民调解员没有一定的文化素质，没有一定的政策、法律知识，难免会“和稀泥”。就算纠纷当时解决了，也难免日后复发。另外我国人民调解员年龄普遍偏大，如何吸引优秀的年轻人加入调解员行列，也是一个值得考虑的问题。在现阶段，应明确调解人员的职级、待遇，给其一定的社会地位和应有的尊荣，使其能安心工作，这也是国家重视大调解工作的应有之义。

（四）调解资金严重短缺，是制约人民调解发展的瓶颈。《人民调解工作若干规定》和《人民调解委员会组织条例》均规定人民调解委员会调解民间纠纷不收费。调解人员的工作经费和补贴经费，由村民委员会或者居民委员会、企业事业单位解决。司法行政机关通过争取同级人民政府的支持，解决人民调解的指导和表彰经费。实际上，这种规定在还比较落后的农村形同虚设，有些乡镇政府财政困难，根本没有钱来支持人民调解工作，更不要指望下面的村委会来落实人民调解的工作经费和补贴了。笔者认为，在社会转型时期，要确保人民调解发挥其应有的作用，大调解工作经费应该纳入同级政府财政预算，政府应拨出专项资金保证人民调解工作的顺利开展。

三、大调解与法院诉讼调解工作的实质、规范对接

（一）推动诉讼调解与人民调解有效衔接，完善参与大调解工作机制。

成立依托法庭指导组织机构的人民调解工作指导委员会，将指导人民调解工作纳入全年目标管理考核责任制，制定工作实施方案和计划，定期就大调解工作进行业务研讨和培训，以人民法庭为依托，促进诉讼调解与大调解机制形成良性互动格局。同时完善制度，形成规范、系统、经常的指导人民调解工作机制。

1、实行人民调解指导员制度。指定基层法院相关业务庭及人民法庭审判经验丰富的业务骨干担任各乡镇调处中心和人民调解委员会的人民调解指导员，实行定人、定岗、定点。人民调解指导员与调处中心和人民调解委员会建立正常的工作联系，以增长法律知识、强化调解技巧、提升调解艺术为主要内容对人民调解员进行业务培训，就人民调解工作具有指导性作用的案件，不定期邀请人民调解员旁听案件审理，同时聘请有一定实践经验的人民调解员作为人民陪审员审理简易案件，提高人民调解员的法律素养和业务技能。

2、建立联席会议制度。通过定期、不定期召开与司法行政机关、调处中心和人民调解委员会联席会议，基层人民调解员座谈会等形式，通报一个地区或阶段大调解工作的开展情况和较为突出的矛盾纠纷，共同分析探讨，总结经验教训，研究方案对策，超前制定调解措施和工作方案，增强工作的预见性；及时了解基层调解工作开展情况和典型案例，提出指导意见，提高指导工作的针对性和有效性。

3、建立社会矛盾纠纷排查和预警机制。通过院庭长走访基层联系点，人民调解指导员会同人民调解员、司法助理员定期到各乡镇、村组排查社会矛盾纠纷，研究民间矛盾纠纷产生的规律和特点，做到早排查、早发现、早报告、早处置，对一些苗头性、倾向性的问题，要及时排查原因，分析对策，制定预警和防控方案，充分发挥大调解机制的防控功能。

（二）对当事人就人民调解协议纠纷提起的民事诉讼，人民法院要优先、及时予以处理，在诉讼过程中，仍应做好调解工作。

1、对此类纠纷，人民法院要积极受理，及时进行审查，不得以任何理由、任何借口不予受理或拖延立案，应设立大调解纠纷立案绿色通道，以保证此类纠纷进入诉讼程序的畅通。同时积极探索实践立案先行调解制度，在此类纠纷立案时，召集当事人及原人民调解员到场，根据自愿原则，在查清事实，分清是非的基础上，与人民调解员相互配合，共同做好调解工作，最大限度的减少当事人的讼累，维护社会的和谐稳定。

2、在审理过程中，认真贯彻最高法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，对于人民调解协议内容是双方当事人自愿达成，不违反法律、行政法规的强制性规定，不损害国家、集体、第三人及社会公众利益，不存在重大调解或显失公平的情况的，依法确认和支持调解协议的效力。同时就反悔调解协议的一方，课以其相应的举证责任，以维护大调解的权威。

3、对于权利义务关系比较明确的调解协议，因其债权债务关系已经确定，可参照类似于支付令性质的督促程序，对符合支付令受理条件的调解协议，人民法院应及时、积极受理，并及时向债务人发出支付令，如债务人未提出实质异议，即可进入执行程序，否则则进入诉讼程序。这样，人民调解协议的效力和威信将大大增强，有利于人民调解工作的顺利开展。

（三）人民调解协议书与法院调解书的效力衔接。

人民调解委员会和社会矛盾纠纷调处中心主持下达成的调解协议书没有法律上的强制执行力，一方当事人违约，另一方当事人不能以此为依据申请法院强制执行。这对于社会资源来说是一种浪费，同时也不利于树立人民调解的威信，这样大量的标的小、社会影响不大的民间纠纷将会涌到法院去解决，势必增加人民法院的诉累。

在我国的民事诉讼法及仲裁法中都有调解制度的规定，而法院调解书与判决书具有同等法律效力，具有给付内容的法院调解书具有强制执行力。为赋予人民调解协议书以法律强制效力，我们设想，把人民调解协议书与法院调解书衔接起来，即人民法院可以应当事人的申请，按照一定的法律程序，根据人民调解协议书的内容制作调解书，该调解书即具有法律调解书的法律效力，当事人可以以此申请强制执行。实行这种衔接制度，不仅具有现实上的重大意义，而且具有法理上的可行性。

仲裁制度为我们进行调解衔接提供了参考蓝本。《中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则（2000年）》第48条规定，当事人在仲裁委员会之外通过调解达成和解协议，可以凭当事人达成的仲裁协议和他们的和解协议，请求仲裁委员会指定一名独任仲裁员，按照和解协议的内容作出仲裁裁决书。新仲裁规则的规定可有效保证和解书具有强制执行力。在我们设想的调解衔接制度中，人民调解委会员主持达成的人民调解协议书可视为此处的“和解协议”，法院可参照该条仲裁规定，作出法院调解书。

注释：

[1]范愉著：《调解的重构（一）》载中国民商法律网。

[2]汤维建著：《论解决民事纠纷的系统工程》，发表于《法律与社会》2004年夏季号，第98页。

[3]、[4]最高人民法院肖扬院长2004年2月24日在全国人民调解工作座谈会上的讲话。

[5]范愉著：《代替性纠纷解决方式（ADR）研究?兼论多元化纠纷解决机制》，载法大民商法律网。

[6]司法部长张福森2002年9月27日在全国人民调解工作会议上的讲话。

[7]柴建国著：《民商案件举证要点与调解技巧》，人民法院出版社2003年版，第78页。