在我国，送达是指人民法院依法定方式，将诉讼文书或法律文书送交当事人或其他诉讼参与人的一种诉讼行为。[1]诉讼活动始于送达，终于送达，送达在民事诉讼中有着十分重要的作用。然而在当前的民事诉讼中，诉讼文书不能及时送达的问题十分突出，“送达难”已成为严重制约民事审判效率的瓶颈。所以，深入研究民事诉讼“送达难”的现实表现、成因，探寻破解“送达难”的办法，具有重要的实践价值。

一、送达制度概述

目前，我国关于民事诉讼送达的规定，主要体现在《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称民事诉讼法），《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》、《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》、《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》中，共40个条文[2]。有关送达的规定，条文少而粗疏，规定比较原则。没有形成完整的送达制度体系。

从内容来看，现行民事诉讼送达制度存在以下几个特点：

1、送达主体窄。根据法律规定，民事诉讼送达系人民法院的职权行为，送达主体为人民法院和法院委托的邮政机构，完全排除诉讼当事人。

2、送达方式少。送达方式包括直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达和公告送达，对国外常用的寄存送达、指定代收、推定送达、送达放弃等方式没有做出规定。

3、缺乏程序刚性。对保障送达没有规定强制措施，如对当事人拒收、恶意躲避，甚至撕毁法律文书均没有规定处罚措施。

在立法的价值选择方面，我国民事送达制度过于强调当事人接受程序通知的权利，而忽略接受送达的义务，单方面强调人民法院送达的职责，而没有赋予人民法院保障送达的权力。

二、“送达难”的现实表现

1、邮寄送达难。一是找人难，因地址不准确、当事人恶意躲避，邮递员难于找到适格接受人。二是签收难，很多当事人或者代收人，一听说是法律文书，就拒收或者收件后拒签，导致送达不能。三是核实身份难，很多代收人在接受法律文书后，不愿透露其具体身份信息，致使法院无法判断接受人是否适格。加之，部分邮递员操作不规范，难以认定代收人身份等等，诸多因素造成邮寄送达成功率越来越低。

2、直接送达成本高。一方面因地理环境熟悉程度方面的限制，法官寻找受送达人并不比邮递员更有优势，特别是在当事人故意躲避情况下，直接送达也难以有效进行。另一方面，直接送达需3名以上法院工作人员的参与，不仅耗费较多的人力和交通成本，也加剧了人少案多的矛盾，特别是当事人在外地或者不能一次送达成功的情况，司法成本更高。

3、留置送达适用难。根据现行规定，留置送达仅限于法院工作人员可以采取，邮递员不能适用，这就大大限制了留置送达的适用。另外，留置送达需要邀请有关单位的代表见证，程序过于繁琐，实践中往往是见证人还没有找到，受送达人就已经溜走。更何况，基层组织工作人员与受送达人多是亲朋邻居关系，多数情况下，也难以找到愿意见证的人员，留置程序繁琐也直接导致留置送达难以进行。

4、送达回证签收难。根据现行规定，除公告送达、留置送达等情况外，送达必须由受送达人在送达回证上签名，这使得签收的送达回证成为证明送达完成的唯一证据。但是在实践中，很多当事人或者代收人虽然接受法律文书，但拒绝签名的情况十分普遍。

三、“送达难”的原因分析

根据经典政治经济学的理论，任何一种社会现象都与深层次的社会经济基础有关，“送达难”也不例外。在我国，随着市场经济的发展，人口流动加快，由血缘和地缘关系形成的熟人社会结构迅速瓦解，人与人的关系更多依靠经济纽带予以连接，交易主体对彼此的信息也知之甚少，使得当事人在很多情况下无法提供受送达人的确切住所，这成为诱发“送达难”的主因。

从社会心理和文化视角来看，由于我国文化建设的滞后，当前群众的诚信意识差，法治意识淡薄，很多人认为民事诉讼无关紧要，躲避送达或者拒收法律文书也不会带来任何负面影响，正是基于这种心理状态，很多法律文书因为受送达人、代收人的恶意躲避、拒收、拒签而难以送达。

从送达制度自身特点来看。我国的民事送达制度在价值取向上重当事人接受程序通知的权利，而忽视当事人接受送达的义务。所以，在具体制度设计上，送达程序繁琐而缺乏效率，送达措施柔弱而无刚性，送达证明片面追求签收的书面回证而忽略其他证明方式。总之，送达制度设计的不科学，捆绑了人民法院的手脚，使得“送达难”问题最终成为一个“先天不足，后天失调”的老大难问题。

四、国外民事送达制度概述

西方国家并没有像我国这样突出的“送达难”问题，这与其民族心理、法治传统、司法权威有着较大关系，也与其制度设计科学有很大的关系。

1、德国民事送达制度简介

在送达主体方面，德国民事诉讼法第270条规定：如果没有其他规定，送达依职权为之。[3]所以，一般认为德国采取的是法院依职权送达的原则。但是作为例外，德国民诉法在198条还规定，双方当事人都由律师代理时，书状可以由一方律师送达给另一方律师。因此在德国，送达人既包括法院方面的书记员、执达官、法警，也包括邮递员、律师。

关于送达方式及规则，有特色的是律师送达和留置送达。律师送达前已介绍，关于留置送达，根据《德国民事诉讼法》第186条和第182条的规定，分为两种情形：一是送达人无法律上的理由而拒绝收受送达的，将应交付的书状留置于送达地点即可；二是无法依直接送达和代替送达的规定实施送达的，可以把应交付的书状留置于管辖送达地的初级法院书记科，或留置于该地的邮局，或留交给该地的乡镇长或者警察局长，并将留置或者留交的情况做成书面通知，用平信按照受送达人的姓名地址寄给受送达人，如果无从寄发，可将书面通知贴于该住所的门上，或将通知交给其邻居，使其转交受送达人。

关于送达证明，德国也要求送达证明，但是对于邮寄送达，书记官只应记录交付的时间与邮寄的地址，不必作出送达证书，也就是说书状交邮就为送达，即使因投递不到而被退回，也应视为送达[4]。

2、法国民事送达制度概述

在送达主体方面，法国民事诉讼法并不认为送达是法院依职权的行为，其规定的送达主体包括执达员、书记官、当事人和律师。其中，执达员是最为重要的送达人。在法国执达员是一种实现手续费收入制的司法辅助人员，其工作分为垄断性和竞争性两种[5]，也就是说传唤状、诉讼案件的判决书必须由执达员送达，其他法律文书可以选择由执达员送达。

关于送达方式及规则，法国的送达方式包括交付送达、邮寄送达、留置送达和检察官送达。对于邮寄送达，法国民诉法规定当事人（律师）、书记官都可以邮寄送达，文书未能送交收件人退回时，则应提请执达员送达。对于执达员送达原则上要求其直接送达，严格限制邮寄送达。对于留置送达，法国民诉法规定只有执达员送达时才适用，具体包括两种情形：一是执达员无法向受送达人本人送达时，可以将文书副本交由自愿接收文书副本的看门人、邻居、在场人，并将文书留置于受送达人居所；二是如果没有人可以或者愿意接收法律文书副本的，执达员可以在经查询确定受送达人住所后，将文书留置于该住所，并将文书副本交由送达人住所地市政府登记、留存。

关于送达证明，法国民诉法规定，不论采取哪种送达方式，都应当由收件人出具收据等送达证明。 

3、美国民事送达制度概述

美国民事诉讼法认为送达主要是依当事人意思而为的行为，强调当事人在送达中的作用，限制法院和法警在送达中的作用。因此美国的送达主要是当事人。

美国送达方式包括交付送达、邮寄送达、留置送达、委托送达、公告送达，对于放弃送达请求书的传送则可以采用电邮等现代方式传送。

关于送达证明，如果当事人没有放弃送达，实施送达的人应当向法院提交送达的回执，并提交宣誓陈述书，之所以要有宣誓陈述书，是因为送达并不要受送达人签字，只要送达人宣誓保证确已送达即可。 

通过比较国外民事送达制度，我们发现国外的送达主体较我国更为宽泛，法律普遍强调社会人员如邮递员、专业送达员、律师、当事人在送达中的作用，送达事务从司法职权化向事务社会化方向转变。在送达方式方面，各国都突出重视邮寄送达的适用，且多规定交邮即视为送达。在送达证明方面，送达并不特别要求送达人签收，送达证明形式多样，不限于书面签收回证。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 

五、破解“送达难”的对策

民事诉讼“送达难”问题是当前错综复杂的社会问题在司法层面的投射，诸如造成“送达难”的诚信缺失、法治意识不强问题，都需要通过大力发展经济，推进社会公平、正义，加强法治宣传等措施予以解决，但是这并不意味着现行送达制度本身不存在问题，事实上送达制度本身的缺陷也是造成“送达难”的重要原因，所以我们要在批判的基础上完善我国的送达制度。

根据民事诉讼法第二条的规定，民事诉讼法的任务是保护当事人行使诉讼权利，保障及时审理案件，以达到准确界定民事权利义务关系，制裁违法行为的目的。所以，民事送达制度，在价值选择层面不仅要保护当事人接受程序通知的权利，也要保障对方当事人得到及时审判的权利，既要保障当事人受送达的正当权利，也要切实制裁滥用程序权利的行为。总而言之，民事送达制度要衡平好程序公正与程序效益这两种价值的冲突。

鉴于当前“送达难”的现状，借鉴国外经验，我国的送达制度要重点完善以下几个方面：

1、扩大送达人的范围。一是要改变法院单打独斗的现状，积极借鉴国外执达员制度，在现行法院专递的基础上，探索建立社会化的送达机构，以专业化促高效率。二是要探索法律文书分类送达制度，对起诉状副本、证据副本、应诉通知书等文书赋予当事人、律师予以送达的权利，法院则仅对传票、举证通知书予以送达，压缩人民法院的送达文书的范围，减轻法院的送达压力。

2、取消留置见证人制度。实践证明，留置见证人制度成为制约留置送达的瓶颈，应当取消留置送达见证人制度。送达人可以通过现场录像、拍照、录音等灵活方式证明留置送达符合法定条件。

3、改革和完善邮寄送达规则。一是对特定当事人作出交邮即送达认定。笔者认为，对于单位及已确认地址的当事人，法院按照工商登记的地址或者当事人确认的地址交邮的，交邮即送达。二是赋予邮递员留置送达的权利。对于邮递员已经找到当事人或者适格代收人的情况下，应赋予其留置送达的权利，但应要求邮递员提交符合留置送达条件的证据，如照片、录像等。三是细化法院专递操作规范。既要明确邮政机关及邮递员的权利和义务，以提高邮递员的责任意识，也要加强对法院专递邮递员的业务培训，提高其合法送达的能力，减少不规范送达出现比率。

4、完善送达证明制度。取消送达必须有书面签收送达回证的规定，不管通过何种方式送达，只要能够提供证据证明当事人已收到告知的，均应认定已送达。如法院通过电话告知当事人开庭事宜的，可以通过电话录音，证明送达情况。

5、建立规避送达的处罚措施。恶意规避、躲避送达、拒收法律文书的行为，不仅增加了法院的送达成本，也是一种滥用权利、妨碍司法的行为。因此，在将来的民事诉讼法修订时，建议增加对妨碍送达行为的强制措施和惩罚手段。当前，则可以通过司法解释准用民事诉讼法关于妨碍司法工作人员执行职务的规定予以处理。

[1]江伟主编：《民事诉讼法学》，复旦大学出版社2002年版，第208页。

[2]据笔者统计，关于国内送达的规定，民诉法有8个条文，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》有10个条文、《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》有10个条文、《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》有12个条文。

[3]《德意志联邦共和国民事诉讼法》，谢怀栻译，中国法制出版社2001年版，第65页，本文所引德国民事诉讼法文本均出自该书。

[4]谭秋桂：《德、日、法、美四国民事诉讼送达制度的比较分析》，载于《比较法研究》2011年第4期，第87页。

[5]金邦贵主编：《法国司法制度》，法律出版社2008年版，第33页。