一、中韩行政复议制度的立法演变

　　（一）韩国行政复议制度的立法及其沿革

　　韩国行政复议制度起源于1951年出台的《诉愿法》。1980年10月17日制定颁布的《第五共和国宪法》为韩国行政复议制度的最终确立奠定了重要的基础。 1984年12月15日韩国废除了先前一直适用的《诉愿法》，制定了《行政审判法》，十几年来几经修改与完善，于1996年4月1日起正式施行。《韩国行政审判法》的主要特色表现为：第一，行政复议机构具有相当的独立化。第二，行政审判人员与职能的专业化。第三，行政复议程序的准司法化。

　　（二）中国行政复议法的立法进程

　　“随着行政权的膨胀和积极行政的日益兴起，行政纠纷日益增多，公民的基本权利受到诸多威胁”。1然而，行政权的这种发展趋势又为社会发展所必需，日益复杂的社会关系需要行政权的介入。为了保障公民权利、防止行政权的滥用，必须建立各种监督制度和救济途径，行政复议就是其中重要的一种。

　　国务院于1990年颁布了《行政复议条例》，并于1994年对该条例进行了修改。《行政复议条例》的颁布和实施，极大地促进了我国行政复议制度的发展和完善，标志着我国行政复议制度进入了一个全新的发展时期。1999年4月29日颁布的《中华人民共和国行政复议法》标志着我国独立的行政复议制度的正式诞生。

　　然而在行政复议法的实践过程中，复议制度并没有发挥其应有的作用，暴露出许多缺陷，行政复议机构缺乏独立性、行政复议范围过于狭窄、行政复议管辖体制不畅、复议程序缺乏公正性等等，没有实现其初衷的立法价值。因此我们有必要反思我国的行政复议制度，借鉴其他国家特别是与我国国情相似的韩国复议制度的成功经验，具有积极的意义。

　　二、中韩行政复议制度的比较分析

　　（一）行政复议范围

　　《韩国行政审判法》第3条第1款以一般概括主义的方式规定，除其他法律有特殊规定之外，对于行政机关作出的各种行为（包括不作为），当事人均可以依照本法申请行政复议。韩国的行政审判法从国民权利的救济出发，规定了当事人对于行政机关的大多数行为均可以申请行政复议。

　　我国行政复议法第六条只规定了11种可以进行行政复议的具体行政行为，另外复议法第七条规定了对抽象行政行为附带性审查的是：国务院部门的规定，县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定，乡、镇人民政府的规定。2行政复议范围采用列举和概括混合的模式。

　　（二）行政复议制度的管辖

　　韩国对行政复议的管辖因中央和地方的规定不同，原则上是由作出处分的行政机关的最近的上级机关为裁决机关。对于行政机关的处分与不作为，该行政机关最近的上级机关为裁决机关。

　　我国行政复议案件的管辖有三类：一是作出被申请具体行政行为的行政主体，二是作出被申请具体行政行为的行政主体的上一级行政机关，三是作出被申请具体行政行为的行政主体所属的人民政府。第一种类型实际上是自己审查自己的行为作出复议决定，明显有悖于“不作自己的法官” 的自然公正原则；后两种类型由于复议机关与作出被申请具体行政行为的行政主体之间存在着行政隶属关系，复议机关容易受到“地方利益” 或“部门利益” 的影响，很难站在中立者的立场进行居中裁断。

　　（三）行政复议机构的设置

　　韩国的行政复议机构是行政审判委员会，在每个复议机关内均设置有行政审判委员会具体承担行政复议的职能，该行政审判委员会具有较高的独立性，并且还吸收了相当数量的民间人士担任委员。这些委员具有相当的行政专业知识和丰富的经验，委员自身的高素质和任职资格的专业化保证了行政审判的公正性和客观性。

　　我国行政复议法没有设立相对独立的行政复议机构，而是由其内部的法制工作机构承担行政复议的工作。法制机构作为行政机关的内设机构，由于其依附于行政机关，难以有效发挥行政复议的监督功能。

　　（四）行政复议机构人员

　　韩国为了确保行政复议结果的客观性、公正性，保护当事人的合法权利，对参与案件审理的委员进行了严格的规定，无论是地方复议机关下设的行政审判委员会，还是国务总理审判委员会，其委员除了是复议机关的公务员或者是总统令规定的行政机关的公务员之外，还必须有一定比例的外部人士参与。

　　我国的行政复议制度没有规定专门的复议委员会，行政复议法对行政复议机构工作人员的任职资格、办案人数和基本保障等关键性内容均未做出任何具体规定，这导致了行政复议工作人员严重缺位，行政复议人员的素质普遍不高等许多问题。实践证明，没有高素质的行政复议人员，就不可能有高质量的复议裁决；行政复议人员的不独立，就不可能做到不偏不倚地进行辅以裁决。

　　（五）行政复议的程序

　　韩国对行政复议的程序作了精心的设计，引入了准司法的审理程序，更加注重保障复议当事人的程序性权利。贯彻当事人主义的审理方式，不是单纯要求复议机关依照职权审查原行政行为，而是仿照诉讼的模式，在复议案件的审理过程中给予行政机关与当事人充分的辩论权利，复议机关作为居中的裁判者，最终作出公正的裁决。具体表现为：

　　1、审理方式

　　行政复议案件审理的准司法化的首要一点就是如何确保当事人积极参与案件的审理。由于传统的书面审查原则不利于当事人通过口头辩论的方式提出对自己有利的主张并进行举证，因此韩国在1995年抛弃了以前书面审查的方法，采用口头形式。韩国行政审判法明确规定，当事人申请口头审理的，应当进行口头审理，委员会认为只能口头审理的除外。

　　我国行政复议定位为行政机关的内部监督，强调复议机关对行政首长的依附性和“便民”的原则，规定了书面审查的制度。显然，书面审查具有“便民”的优点，但它的弊端是：1，减少了复议当事人参与的机会，容易侵害当事人的知情权、申辩权；2，书面审查为暗箱操作提供了可能的机会；3，书面审查无法核对证据的真实性和合法性。由于行政复议法没有规定开庭审理的模式，对于复议机关查清案件事实也造成了相当的困难，特别是对于争议较大的案件，由于没有证据质证程序，其有效性就存在争议。

　　2、调查取证

　　韩国行政审判制度在证据调查方面也充分体现了国民权利的救济。规定行政审判委员会可以根据当事人的申请或者依职权进行证据调查，而且在特定的情况下，委员会可以委托其他行政机关进行调查。

　　我国行政复议法只在第24条规定：在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。除此以外，没有对相对人申请收集证据提供其他法律依据。

　　3、回避制度

　　为了保证各委员能够公正地审理案件，防止与相关案件或当事人存在特殊牵连而影响案件的审理，韩国行政审判法还规定了详细的回避制度。 我国由于行政复议定位为行政机关的内部监督，行政复议法没有规定行政复议人员的回避制度。

　　三 韩国行政复议制度的借鉴

　　毫无疑问，韩国的行政复议制度已经取得了很好的成效，其准确的立法定位是成功的关键，一系列具体的制度安排都贯穿了这一理念；其次是行政复议审理程序的准司法化，独立的复议机构从制度上保障了其功能的发挥，并在具体操作程序中体现了当事人主义，保障了复议申请人在行政复议程序中的权利。

　　我国的行政复议制度定位为行政机关的内部监督制度而刻意回避司法化是行政复议制度在实践中没有发挥其应然作用的症结所在。3由于我国是个权力高度统一集中、行政与司法不分的行政化色彩浓厚的国家，长期奉行“人治”的理念，在这一制度下形成了以“领导意志”的行政思维方式和依靠行政官员解决纠纷的惯例。行政复议法体现的立法精神就是非司法化，追求效率优先。在具体审理程序中，用办文的方式办案，办案缺乏程序和规范，举证责任不明确，更没有规定证据规则。因此，为了使我国的行政复议制度恢复生机，必须从司法化这一根本着手，真正实现行政复议制度的独立性和公正性。

　　但是如何结合我国的实际情况借鉴韩国的司法化模式呢？笔者认为行政复议制度的司法化并非照搬司法程序，亦非搞“一刀切”，而是在保持现有的行政方式解决行政争议的效率前提下，实现司法程序所具有的独立性与公正性。“司法化” 应该指行政复议组织、行政复议程序具有准司法化的性质，更重要的是行政复议决定应该具有准司法的效力，裁决一旦做出，不得以任何名义加以更改。如果复议组织、复议程序没有独立性和公正性，很难保证复议结果的公正性。同样，如果复议决定进入司法程序后得不到应有的尊重，行政复议组织与程序化就失去了意义。

　　需要指出的是，我国行政复议司法化改革并不是要否定我国现行的制度，而是应该综合行政复议的性质、特征、实施主体和运作方式等各方面考虑。具体改革方案中，我们可以试着进行以下的尝试：

　　（一）重新定位行政复议法的立法价值

　　由于当初“官本位”立法定位的偏差，现行的行政复议法没有把保障公民、法人和其他组织的合法权益摆到立法目的的首位。这一做法与法治社会所要求追求个人权利、自由，实现个人权利、平等、自由的理念相悖。任何行政权力的行使最终目的都是为了更好地实现公民权利，而不应该牺牲公民权利而达到行政权力的无限运用。因此，我们应该重新定位行政复议法的立法价值取向，明确将公民权利的救济作为立法首要追求的目标。

　　（二）建立相对独立的复议机构

　　要建立相对独立的复议机构，必须使复议机关脱离原先的行政机关行政隶属关系。我们可以借鉴韩国的做法，结合我国的具体国情，打破行政复议机构内设于政府机关内部的局面，撤销各行政机关办理行政复议的职权，按照省以下垂直管理的模式，从中央到地方设立专门的行政复议委员会，每个行政复议委员会内部按照行政管理的分工设立专门的税务管理委员会、工商管理委员会、特许管理委员会等等，各司其职，只对上级行政复议委员会负责。同时聘请社会公正人士、学者、专家、大学教授担任委员，在每次审理复议案件时，确保这些外部委员的比例不少于二分之一，以确保复议裁决的专业性和公正性。

　　（三）实现行政复议人员的专业化

　　我国可以借鉴韩国的做法，对行政复议人员实行职业资格制度。随着社会分工的越来越细化，各类行政纠纷涉及的问题日益专业性、技术性，对行政复议人员的要求越来越高。行政复议人员不仅应该熟悉法律，而且应该具有专业的行政管理知识。建立专业化的行政复议队伍，将复议人员的绩效考核、工资待遇、职务升迁等标准提升至一般公务员之上。只有高素质、专业化，具备相当行政管理经验的人员才能做出专业的裁决。

　　（四）实行准司法化的复议审理程序

　　程序公正是保证当事人受到公正待遇的最低保障,规范的程序制度能够实现案件审理的公正、公开、公平。借鉴韩国的做法，推行准司法的审理程序，增加复议程序的透明度和公正性。具体做法如，改革复议的审查方式，改变现行的侧重于“行政效率”的书面审查方式，而实行公开的审查方式；按照“准司法化” 的要求，建立复议案件材料公开制度以及告知诉讼权利制度，行政复议听证制度、回避制度、双方当事人质证和辩论制度等等。