"现实生活中，很多行政争议不是因为行政行为是否合法引起，而是由于行政行为是否合理导致。……只有对行政行为是否合理、适当进行审查，才能搞清申请人申请行政复议真正要解决的问题，从而彻底化解行政争议，案结事了。"（1）我国行政救济法律中，仅行政复议法中规定了行政行为合理性审查原则，行政诉讼法中尚未规定合理性审查作为其基本原则。面对现实中行政救济出现的"大信访，中诉讼，小复议"格局，作为社会正义的最后一道防线，如能在行政诉讼中对行政相对人的上述司法需求进行有效的满足、救济，对于维护当事人的合法合理权益，减少上访、信访大军数量及当事人的诉累，缓解官民矛盾，提升行政机关公信力，树立司法权威，乃至推进建设法治国家进程等等都大有益处。

一、合理性司法审查相关概念及现状分析

行政合理性原则是行政法中对行政自由裁量行为的原则要求，行政合理性审查原则是行政复议中对行政自由裁量行为的审查原则之一，在行政诉讼中尚不是基本原则。在理论探讨之前有必要明确相关概念的具体定义。

（一）相关概念

1.行政合理性原则

行政合理性原则最早起源于普通法系的英国。在我国，学界公认行政合理性原则为行政法的基本原则之一，是20世纪80年代以后的事。（2）行政合理性原则（the Principle of Reasonableness）也称行政适当性原则，指的是行政法律关系当事人的行为，特别是行政机关的行为，既要合法又要合理，也就是说行政自由裁量行为要做到合情、合理、恰当和适度。（3）

2.合理性司法审查

司法审查来源于英美法的概念，对行政行为的审查在大陆法系称之为行政诉讼。在我国表现为人民法院通过当事人的请求，对具体行政行为是否合法、合理进行审查，保护当事人的合法权益。

因此，所谓的合理性司法审查，就是在行政诉讼审判中依据当事人的诉讼请求，对行政行为按照行政合理性原则的要求作出是否合理的司法审查判断。合理性审查原则，是拟完善的行政诉讼法的司法审查原则，是合法性审查原则的有益补充。

3.行政自由裁量

我国行政自由裁量的首次定义由1983年王珉灿先生在《行政法概要》提出，认为"凡是法律没有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的的判断采取适当方法的，自由裁量的行政措施"。（4）目前，在我国行政法学界，主流意见认为，"行政自由裁量是法律法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件、自行选择行为的方式和自由做出行政决定的权力。"（5）

（二）我国合理性司法审查的现状分析

1.相关法律规定

作为行政救济法律，我国《行政诉讼法》实行的是"以合法性审查为原则，以合理性审查为例外"（6） 的制度。对合理性司法审查在以下法律进行了规定：

（1）行政诉讼法第5条规定："人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。"因此，行政诉讼法只是明确了合法性审查原则并未确定合理性审查原则。

（2）《行政诉讼法》第54条规定"行政处罚显失公正，可以判决变更。"

（3）《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第56条规定："有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的"。

2.现状分析

（1）法律规定的特点分析。从上述规定看出我国合理性司法审查的现状表现为，第一，法律赋予了人民法院对具体行政行为的合理性审查权，但是并不是基本原则。第二，合理性审查的范围过窄，仅仅限定在行政处罚显失公平。第三，法律规定中缺乏合理性审查的明确标准。此外，行政诉讼只审查具体行政行为，不审查抽象行政行为。

（2）制度缺陷。司法救济是对公民权利进行救济的最公正也是最后的途径，若司法权被限制，则其结果只能是公民权利的虚假、空洞和被任意的践踏。一方面，不被司法审查的不合理性行政行为，既与限制权力的法治理念不符，又提供了执法队伍腐败的温床。另一方面，当事人的正当权益得不到维护，有权利而无救济，大量的官民纠纷得不到有效的解决，加剧我国特有的上访、信访成风现象，激化官民矛盾，造成社会隐患。同时，法院不能发挥社会正义最后一道防线的作用，影响司法权威的构建。

二、行政诉讼中构建合理性审查原则的必要性

行政合理性原则的确立，源于对行政自由裁量行为的控制。根据宪法规定的司法权与行政权的关系及司法权谦抑原则,司法权最好只对行政案件的合法性进行审查而不审查其合理性。但是,由于法律的滞后性、原则性及行政自由裁量权的扩张性，必然导致不合理的自由裁量行为的大量存在，进而侵害公民、法人或其他组织的合法权益。"只有设立适当的审查机制，妥善解决自由裁量行政行为是否合理的问题，才能保障行政机关不发生滥用权力，随意侵害公民、法人或者其他组织合法权益的现象。"（7）具体而言，构建和完善合理性司法审查有以下方面必要性：

（一）现有行政诉讼审查制度有缺陷

目前，如上所述，我国行政合理性司法审查制度存在只审查具体行政行为而不审查抽象行政行为、审查范围过窄，只存在于行政处罚"显失公正"，且标准过于抽象，在实践中很难操作等问题，使行政机关的执法在"合法"与"合理"之间游离，在合法的外壳下运用自由裁量权进行"不合理"的行为，导致态意妄行，造成了行政诉讼中行政自由裁量行为合法性审查的落空，又无可操作的合理性审查标准适用，变相剥夺了相对人的诉权，导致执法部门行使自由裁量权常常以合法为名，行不合理之事实，对公民、法人或其他组织的合法权益构成侵害，造成了严重的后果。

（二）权力制衡的现实需求

把权力关在笼子里，是现代法治的要求。行政权力有天然的扩张性，在改革开放的大潮中部门、地方乃至行政官员个人的利益驱动下，过于放纵行政机关的自由裁量权势必造成国家、社会、行政相对人权利损害。事实也证明，改革开放以来，对行政权力的规范和限制不是太大了，而是太小了。所以对行政权力的审查既要坚持合法性审查原则，同时又要坚持合法性原则基础上的合理性审查原则为补充。适当的合理性审查是制约行政权力、建设有限政府的法治需求。

（三）行政复议的合理性审查客观不足

我国行政复议法规定，可以对行政行为进行合法性和合理性审查，但是行政机关的内部监督，难免产生即当运动员，又当裁判员的角色冲突，加上个别复议机关执法水平的低下或者部门保护等原因，不可避免地就会出现复议决定的违法或者不当。现实情况看来，其结果往往违背中立及不被信任，且现实中的行政救济格局却出现了"大信访，中诉讼，小复议"的状态，行政复议的优势完全不能体现出来。法院运用合理性审查原则来审查行政行为，衔接行政复议和行政诉讼，可以弥补行政诉讼合法性审查的形式法治主义的不足，同时给予了行政相对人对行政复议后的行政行为合理性救济方式，且可对行政机关的肆意和滥用职权等行为加以调控和矫正。

（四）法院职责及人权保障的必然要求

从法院自身的性质、地位以及司法的性质来看，作为社会正义的最后一道防线，法院有必要给当事人一个公正的说法，适当地适用合理性司法审查原则会促进和保证公正的实现。正如习近平书记提出要让法院的每一件案件都让老百姓感觉到公平公正。对行政行为的合理性司法审查，同时使因行政机关滥用自由裁量权而受到侵害的行政相对人得到司法救济，而不是选择上访、信访乃至闹访、缠访等过激行为，既是法院的职责所在，符合司法最终裁判原则，也是保障人权的必然要求。

三、明确行政诉讼中合理性审查的标准

所谓合理性审查的标准，是指法院对行政行为进行司法审查时，确定其是否滥用自由裁量权的准则或尺度。以下，本文在借鉴前人学术成果的基础上，总结我国拟建立的审查标准。

我国的合理性司法审查标准立法上没有明确的规定，学术观点纷纭，主要有"违背法定目的说"、"显失公正说"等，其中江必新教授认为，违背行政合理性原则是个弹性极大的概念，在各个国家以及一国内不同时期有着不同的内涵，至今没有一个国家对它作出过精确的描述。结合各国惯例和法治原则，可将滥用自由裁量权的内容概括为十种情形（8）:不正当的目的，不善良的动机，不相关的考虑，不应有的疏忽，不正确的认定，不适当的迟延，不寻常的背离，不一致的解释，不合理的决定，不得体的方式。这是目前学界对行政合理性原则标准最详细的列举。

本文认为，行政合理性原则要求在自由裁量权行使中，准确体现法的精神和法的原则，其标准至少做到以下方面：

（一）行政行为符合立法目的

任何法律的制定都是基于一定的社会需要及社会目的，如违背正当的动机及正当的考虑因素，则不符合法律的目的。如行政行为中行政处罚重过轻罚、轻过免罚或协商处罚等；或者以权谋私、恶意报复等不符合法律目的的行政行为。虽然自由裁量权的运用在法律给予的幅度内表面上、形式上不构成违法，但因所实施的行为违反法定的目的，仍然构成了更深层次的"违法"、实质违法。

（二）行政行为符合比例原则

比例原则属于合理性原则的范畴，源于德国法相关规定（9），是指行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对相对人侵害最小的方式来进行。比例原则强调行政手段与目的之间的均衡关系，通常认为，比例原则中还包含有三个次级原则：第一，适当性原则。即行政机关采取的措施及方法应有助于行政目的之实现，否则即违反适当性原则。如某公司长期假冒他人专利产品，当地工商部门只定期收取罚款，而不禁止假冒专利产品的行为，工商部门采取的罚款方式实已沦为变相收费，无助于保护知识产权，维护市场秩序目的之实现。第二，必要性原则（亦称最小损害原则）。意指在有某种同样可达到行政目标之方法可供选择时，行政机关应当选择对相对人权益侵害最小者，不能超出必要的限度，否则即违反必要性原则。如税务部门有权扣押欠税者财产，若其在扣押产品与扣押生产设备之间选择，则一般应选择前者，因为这对欠税者的损害相对较小。第三，相当性原则。行政机关采取的方法对相对人权益造成的侵害不得与欲实现之目的显失均衡，两者之间应保持相对均衡的关系，否则即违反相当性原则。如警察鸣枪示警的目的在于制服犯人，若警察鸣枪示警后，犯人畏服，则行政目的已达到。此时，若警察仍向犯人射击致其伤亡，则该侵害与行政目的之间不存在均衡关系，从而违背相当性原则。（10）违反比例原则自由裁量行为，为不合理行政行为。

（三）行政行为符合公正原则

法律设定行政自由裁量权的目的就在于使行政主体、行政行为人根据具体情况、具体对象作出正确公正的选择和判断，从而更加准确地贯彻立法原委，而不是让行政机关在法律留给的空间内随心所欲。公正公平是在法律面前人人平等的体现，是社会生活的普遍要求，它要求公正地行使权力。行政机关无论在制定法中，还是在没有法律规定的情形下，行使权力都必须符合公正这一法的一般原则。自由裁量行为的"不公正"、"过分"、"反复"、"恣意"等等，都是不符合合理性原则的要求的。有关学者认为，公正的标准主要包括以下几方面：（11）（1）同等对等，即对于同样的情况平等地适用法律，对于同等的合法权益给予同等保护，对于需要给予处罚的同样行为应给予同等的处罚；（2）责罚相当，即行政机关所作的决定和相对人应受的对待应成比例，例如行政处罚要罚当其过等；（3）前后一致，即在同等情况下，先前所作的行政行为和以后所作的行政行为基本相等，情况未变化就不能朝令夕改；（4）遵守惯例，惯例是经过实践检验为正确的既定做法，通常情况下没有充分理由行政机关应当遵守。总之，行政自由裁量权的行使必须符合公正理性的要求，而不应发生"任何认真考虑此问题的正常人都不会同意"的情况。

四、合理界定合理性司法审查的范围

合理性审查的范围是指法院对哪些行政行为的合理性及可以在多大程度上进行审查，反映了司法权对行政权的制约及对行政相对人合法权益保护的范围、程度。合理性原则的确立并不意味着司法机关对自由裁量行为进行任意的、无限度的司法审查，合理性审查在一定限度内发挥其制约性作用。总的来说，对其审查应当限制在适度的范围内，既能给行政机关以行政自由裁量权力行使范围的校正、指引，又不至于取而代之，降低行政效能。具体来说：

（一）扩大具体行政行为的受案及审查范围

我国《行政诉讼法》的立法宗旨在于，监督行政机关依法行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益。《行政诉讼法》第2条规定:"公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法提起诉讼。"根据这一规定，只要公民、法人和其他组织"认为"具体行政行为侵犯了其合法权益，即可提起行政诉讼，而不问这种具体行政行为是羁束行为还是行政裁量行为。因此，在未来的立法中，应扩大行政诉讼的受案范围，须将所有侵犯行政相对人合法权益的行政行为，包括不正当行使行政自由裁量行为、违背行政合理性原则的具体行政行为纳入司法审查的范围，而不限于"行政处罚显失公平"。其次，根据法治理念中，有权利即有救济的原则，应将包括内部人事管理行为、部分行政终局行为纳入审查。再次，需将不适宜司法审查的行为，如外交行为，军事行为，政治问题等予以排除。

（二）抽象行政行为纳入受案范围，予以审查

将抽象行政行为作为司法审查的对象是两大法系主要国家的司法审查实践做法。我国抽象行政行为存在的各自为政、各谋其利，随意性，自由裁量权滥用等缺陷，需要司法审查对其进行监督，这也是学术界的共识。在中国现有制度框架下，人民法院在审查抽象行政行为的方式上，适宜于在对自由裁量行为审查的基础上，采用间接附带审查方式；在审查范围上，仅仅审查规范性文件，而将行政法规、行政规章排除在外；

（三）引入实质违法概念

很多行政诉讼行为形式上看来不违反法律规定，属于合法范畴，但是因为其明显违背合理性，造成行政相对人的利益不当受损，如行政处罚的中的显失公平，但不限于行政处罚行为，此时，应视为实质违法行为，行政行为不合法。因此，在树立合理性司法审查原则的同时，应该夸大对合法性审查中合法的范围界定，将严重不合理行政自由裁量行为视为不合法。

五、合理性审查原则具体应用

所谓合理性审查原则具体应用，是指在行政诉讼中对行政合理性审查后形成何种具有法律约束力的裁判处理结果，也即是行政诉讼裁判的表现形式。

（一）我国目前的法律规定

根据《行政诉讼法》第54条、和最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第56、58条的规定，我国行政诉讼判决类型主要有以下几种：维持判决、撤销判决、变更判决、履行判决、确认判决、驳回判决。

（二）应用上存在的问题

1.判决形式不丰富，无法提供全面有效的救济。现行行政诉讼法规定了四种行政诉讼判决形式，《若干解释》又增加了两种，但是六种判决形式仍然无法满足司法实践的需要，很多情况下，法院没有合适的判决形式可适用，而只能尽量才用协调方式，无法尽到维护行政相对人合法权益的职责。

2.适用范围不明确，操作性不强。"为保证司法公正，法律必须明确、具体，具备较强的操作性。"但现行行政诉讼判决形式的相关规定条文太少，过于简单。《行政诉讼法》规定的行政判决形式的条文只有一条，加上标点符号也仅215个字。且涉及概念多，概括、抽象、原则性较强，可操作性不强。

3.设置不科学，导致资源浪费。在变更判决中，只有行政处罚显失公正的，才可以判决变更，但是从司法实践来看，仅仅把变更判决局限于行政处罚案件中是不妥当的。因为这会使法院对行政处罚以外的案子，无法作出直接变更，只能作出撤销判决，而行政机关很大可能上会作出与原行政行为大同小异的行政行为，行政相对人不得不再次求助于司法，法院也只能再次作出撤销判决。这就造成了司法和行政等资源的浪费。

（三）合理性司法审查结果应用的完善建议

1.取消维持判决，代之以驳回诉讼请求判决。法院的判决应该针对原告的诉讼请求作出。如果原告的诉讼请求具有事实和法律依据，能够成立的，则判决支持其诉讼请求；反之，则判决驳回其诉讼请求。世界各国的行政立法和司法判例中，也少见维持判决的形式。另外，由于维持判决一旦作出，对于行政机关来说，即使发现被诉的具体行政行为有错误，也不能轻易变更。这显然不利于对相对人权利的救济，也不利于行政机关的自我纠正。

2.赋予法院适度的司法变更权。根据《行政诉讼法》规定，现行的变更判决只限于行政处罚显失公正一种情形，客观上严重限制了法院的司法审查权，影响了司法的权威性。因而，赋予法院适度的司法变更权：对凡是涉及公民基本人权的行政裁量结果显失公正的，包括行政处罚、行政许可、行政强制以及行政征收、行政确认、行政裁决等其他具体行政行为，均可适用变更判决；对行政行为因明显计算错误而导致失当的，人民法院基于当事人权利及时救济的需要以及诉讼效益的考虑，也可以直接予以变更，无须再作出撤销判决；对行政裁量适用法律、法规明显错误的，人民法院可以变更判决予以纠正；对行政自由裁量行为依据的抽象行政行为显示公平等不合理情形的，予以变更判决。

3.完善撤销判决。针对行政机关面对法院撤销判决作出相关或相类似行政行为的现象，人民法院判决撤销行政行为时，应在文书中明示行政机关是否应当重新作出行政行为、何时以及以何种方式作出怎样的行政行为提出原则性的意见。

4.建立督促纠错启动机制。建议构建因行政合理性问题而受到法院判决驳回诉讼请求的案件，必然启动行政机关的自我纠错程序，可由法院报送判决书及司法建议书交由做出行政行为或做出行政复议决定的上一级机关进行督促纠错，或由当事人直接凭判决书申请启动督促纠错，其上一级机关收到申请或建议书时启动纠错机制，督促纠错。

结语

现有的89年行政诉讼法没有将合理性审查原则纳入审查基本原则或许更多的是基于当时法治、社会环境下行政行为运作需求及司法谦抑性原则的考量。而随着改革开放的深入，市场经济的建立发展，大量的行政自由裁量行为滥用，迫切需要司法审查的制衡和指引。这既是当今世界法治发达国家的可借鉴做法，也是现实法治构建的需要。寻找行政权与司法权的制衡点不可能一蹴而就，就构建适度的合理性司法审查制度来说，需要结合我国特有的法治、社会环境逐步探索，同时需要一系列法治机制的保障，如阳光执法，司法独立，法官队伍的素质过硬等。