一、《政府信息公开条例》概况

2007年4月5日，国务院公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》。《条列》将自2008年5月1日起实施。这是我国社会主义民主和法制的一件大事。《条列》是一部规范政府自身行为的行政法规，对于保障公民的民主权利，提高政府工作透明度，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，都具有重要的意义。我国是世界上推行政府信息公开较早的国家之一。自1979年实行改革开放政策以来，已有280多部法律、行政法规规定了公开制度，其中涉及政府信息公开的就有80多部。行政处罚法、行政复议法、行政许可法等一系列规范政府共同行为的法律，都把公开作为一项基本原则予以规定。近年来，许多由立法权的地方政府和国务院部门专门制定了有关政府信息公开的规章，初步建立了本地区、本部门的政府信息公开制度。与此同时为了从技术上为政务公开提供便利条件，国务院于1999年1月全面启动了政府上网工程，经过多年建设，各级政府及政府部门普遍建立了自己的网站，中央政府门户网站也已于2006年1月1日正式开通，这也使我国政府信息公开工作迈入一个更高的阶段。

这部《政府信息公开条例》全面总结了实践经验，充分借鉴其他国家成功做法，也广泛征求各方面的意见。把公正、公平、便民、及时、准确，不得危及国家安全、公共安全和社会稳定作为政府信息公开的基本原则，确立了一系列政府信息公开制度，从而使我国的政府信息公开工作全面迈入法制化轨道。。《条例》不仅规定了作为政府信息主要拥有者承担政府信息公开义务，还规定了如证监会、气象局等一些法律法规授权具有公共事务管理职能的组织，以及教育、供电等公共企事业单位公开一定信息的义务。对于信息公开的范围，《条例》规定了行政机关应当主动公开的政府信息，以及应当重点公开的政府信息的具体范围，另外，还规定了公民、法人或其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，以书面形式向行政机关申请获取相关政府信息。为了处理好公开与保密的关系，《条例》还确立了政府信息公开审查机制，明确了审查的程序和责任。另外，为了保障公民、法人和其他组织获得有关政府信息的合法权益，《条例》还规定了行政复议、行政诉讼的法律救济途径。

二、《政府信息公开条例》实施现状

古人云：“天下之事，不难于立法，而难于法治必行。”《条例》实施后的第一个工作日就发生了“黄由俭案”，当事人黄由俭等人向县政府递交了《政府信息公开书》，请求县政府公布有关原县自来水公司改制的调查报告，却依然遭遇了行政和司法的双重“玻璃门”，接到申请书的政府官员以“调查报告不属于信息公开范围”当场拒绝，黄由俭等人继而向法院提起诉讼，法院以本案“涉及企业改制问题，不属于行政诉讼范围”为由不予受理。

事实上，这个案例只是《条例》实施以来效果不为明显的冰山一角。在《中国行政透明度报告10—11年度》中显示，2010年—2011年国务院43个被评测机构平均得分51.7分，9个单位得及格分，仅占被测评机构的两成。2010—2011年在省红十字会中，未能依法履行《政府信息公开条例》赋予的公开职责的数量占绝大多数，加上电话答复的单位，依法答复的比例仅有六分之一。这些都说明了，尽管《条例》早已实施，但是我国政府公开的实践还存在着许多的问题，还面临着重重的困难。这不仅表现在行政机关在应当主动公开的信息上不公开或迟公开；在处理公民信息公开申请时，以搪塞的理由拒绝，甚至就连公民提交信息公开申请也还面临一系列限制；另外，依申请公开渠道不畅，电子政务发展水平不高也是一个重要的表现。

对此，一些专家学者也发表了自己的看法，有人认为，目前，在我国涉及限制信息公开的法律有《保密法》和《档案法》，而《政府信息条例》与这两个法律相比显得位阶太低，要有效实施政府信息公开，在形式上还有赖于提升信息公开法规的层级。也有学者认为，这是因为政府部门还未建立起信息公开透明价值观念。有关调查显示，一般申请公开遭到拒绝，通常是以“您所申请的信息不属于政府信息依申请公开的范围”或者“申请内容涉及国家机密”。虽然并不排除有上述两种可能性，但很多时候，这两点都成为政府部门拒绝公开申请的冠冕堂皇的理由。还有的学者认为，只是因为监督不够，包括行政内部救济缺位以及外部的司法救济的乏力。笔者认为这些看法都有一定的现实意义，但这些也只是深层原因的一些表象而已，政治统治类型才是影响政府信息公开进程的深层原因。

三、影响政府信息公开的深层原因——政治统治类型

如上文所表现的那样，政府信息公开的实践并不让人满意，专家学者们也纷纷提出自己的看法希望推进这项制度的发展。但从根本上来说，一个国家的政治统治类型才是决定这个国家相关制度走向的深层原因。一项与政治统治类型不相适应的制度是无法在一个国家发展起来的，即使出现发展的迹象，那也只不过是一种虚假繁荣。就像政府信息公开制度一样，尽管信息公开的口号在全国各地喊得很响亮，并且似乎各级政府也在努力运作这项制度，但这也很大程度上也是一种虚假繁荣。因为很大程度上，很多地方政府只是把政府信息公开制度作为政绩工程的一部分。也就说是组织驱动着信息公开，而不是法治。

这一切的原因都可以用政治统治的类型来彻底说明。特别是针对我国的实际情况，也更加有必要在我国的特定政治语境下来挖掘这个深层原因。近代以来，民族独立与生存的需要使全民动员的现代化模式取得高的的认同，在政治上就落实为一个全面控制并进而具全面动员能力的全权型统治模式。在我国的悠久集权统治传统以及强调伦理而非法理政治文化的持久影响下，改革开放以来留下的是一种至今为止的威权型治理模式的政治统治类型。而威权型治理模式在根本上是排斥公开的。按照马克斯.韦伯的分析，威权统治常常与神秘主义有着天然的亲合力。因为神秘决策、秘密行动将增强决策的权威性和可服从性，而行政公开无疑将破坏这种政府决策的权威性和神秘感。

在威权型统治模式下，对于治理者来说，其建立行政信息公开制度在于实现更有效的信息传递机制，使各级官员和民众能获取治理信息，从而达到顺利统治的目的；对于民众来说，其希望通过接近强大权威的行政信息以便合理安排自己的事务，达成合理的预期，也同时能够防止国家权力恣意带来的损害，甚至希望藉此获得对行政权力一定程度的控制。由此可以看出，治理者需要信息公开是基于统治的需要；民众需要信息公开是基于私人权利的保护。所以，以行政权力制定出制定出抑制其自身的规则将是多么奇怪而又困难的做法。

然而，这样的政治统治类型是历史实践发展、积淀的产物，要想彻底改变它在短时间内事不现实的。那么，在这样的政治统治环境中寻找出政府信息公开的出路还是不得不基于这种威权型统治模式之上，否则一切也将是假象或者徒劳。

那么，既然是这种排斥公开的威权型统治模式，那政府信息公开又得怎样运作呢？实践中，即使是在威权型统治模式之中，治理者也不能找到一种制度安排使得自身享受到真实通畅的信息，而又不使民众具有获取真实信息的机会。并且，在一些情况下，治理者的统治有时也不得不依赖民众对一定真实信息的掌握，尤其是在一个走向开放和实施市场经济的社会之中。也就是说，治理者与民众在一些情况下具有获取信息的相同目的，而这种目的的重合就会为信息公开提供可能了。但是，在提到治理者与民众对信息公开具有相同目的的同时，就一定会存在两者相异甚至是水火不容的情形，那么，此时，信息公开的可能就消失了。例如，对于一些治理者认为的会对政治统治或社会稳定造成威胁的信息，政府选择不公开也是可以理解的。事实上，无论是我国目前这种权威型的统治模式，还是西方最民主的国家，信息公开与保密都是一对矛盾，使它们长期和谐共处似乎只是一种空想。

因此，我们应当在认清现实情况的基础上理性做出认识。我们应当看到，尽管我国信息公开制度还存在着立法和实施上的许多弊端，但我们已经迈出了前进的脚步。2007年《政府信息公开条例》出台，尽管有人指出它以行政法规而非法律形式本身就是威权治理模式在信息公开方面的体现，但这也是我国行政机关在这种威权模式下自省而勇敢的进步了。政府信息公开在今后的道路上，笔者认为法律应当发挥重要的作用，比如司法救济制度的进一步完善。但最终，还有赖于威权型治理模式的政治统治类型的转变。而中国治理模式转型还处于艰难的启动之中，再加上传统文化中的保密倾向以及法治建设的缓慢进程都预示着这个过程是漫长而艰巨的。

但是，民众对政府信息公开重要意义的认识，行政机关对政府信息公开意识的逐步加强，《政府信息公开条例》的实施，以及一件又一件因政府信息公开引发的案例足以证明了我们国家和社会在政府信息公开道路上的一点一滴的进步。通往真理的门是狭窄的，但是一次又一次努力地前进，经过一段时间，那门便逐渐宽了起来。但我们绝不能因为门窄就不去尝试努力，也不能因为门窄就只会站在原地抱怨而不去前进。

四、结语

政府拥有强大的行政权力，有着严密的组织系统和国家财力支持的高科技手段，因而占有大量的真实有效信息，政府信息公开具有非常重要的意义。对于公民个人权利来讲，在行政过程中，作为行政相对人的国民个人在信息的占有上处于劣势地位，而信息的公开无疑是公民保护和实现自身权利的重要方面；对于经济发展来讲，在信息时代中，信息经济是经济的基础，政府信息的权威性和有效性，如果能够得到有效的开发和利用，将对推动信息经济的发展起到极大的促进作用。这也是西方许多发达国家很早就注意到的；对于防治腐败来讲，腐败问题成为我国现阶段的关注焦点，而如何控制行政权力的滥用、防治腐败更是令人反思。而阳光是最好的防腐剂，信息公开使政府处于公众的监督之下，是防止腐败的一个极其重要的方面。近年来，防止腐败成为有些国家建立政府信息公开制度的目的之一。政府信息公开的重要性和意义可见一斑，但是实践中，即使2008年《政府信息公开条例》实施以来，信息公开面临着很多难以克服的困境，并没有满足民众对于政府信息公开的需求。这除了具体制度设计以及行政机关意识淡薄的原因，更深层的是由于我国威权型的政治统治模式的体现。要解除政府信息公开的困境，真正实现政府信息公开还必须有赖于这种威权型统治模式的转型，即向民主法治的模式转变。但我们必须理性地认识到一个国家的政治统治模式是历史长期积淀发展的产物，它不可能在短时期内改变，再加上我国传统文化中的保密倾向以及法治建设的缓慢进程，这些都预示着这种转变过程是漫长而艰巨的。但笔者认为，通往真理的门是狭窄的，但是一次又一次努力地前进，经过一段时间，那门便逐渐宽了起来。但我们绝不能因为门窄就不去尝试努力，也不能因为门窄就只会站在原地抱怨而不去前进。随着我国市场经济的发展，民主进程的加快，通过一个又一个事件，一代又一代人的努力，政府信息公开制度会逐步发展，而且我们目前也正走在信息公开的路上。

参考文献：

《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》，张明杰，中国政法大学出版社，2003年10月第1版

《治理、信息与行政公开》，石红心，《中国行政法学精萃》，2004卷

《中华人民共和国政府信息公开条列读本》。曹康泰，人民出版社