一、调查的背景、对象及方法

近年来，随着农业结构的调整，农村二、三产业的发展和农村劳动力的转移，农村土地承包经营权的流转明显增多。农民非农收入的增加和对土地依赖性的减弱改变了农民基本依靠土地的种植或养殖收益来维系生活的状况，使土地承包经营权得到了充分的行使。但同时因此引发的纠纷也逐渐增多。人民法院所受理的涉土地类纠纷案件中，存在着大量的因土地承包经营权流转引起的矛盾纠纷。在这类纠纷案件的审理过程中的经常出现举证难、执行难的问题，很多法律层面没有问题的案件在社会效果上却达不到群众满意，造成部分案件当事人上访、申诉，不仅降低了法院的公信力，同时也影响了农村稳定。

本文选择农村土地承包经营权流转纠纷作为调查对象，形成初步成果，以期对农村土地承包经营权流转纠纷案件审理的理论和实务有所启迪。

土地承包经营纠纷，是指当事人之间因承包土地的使用、收益、流转、收回以及承包合同的履行等事项发生的争议。这种争议既包括侵权纠纷，也包括履行土地承包合同过程中的违约纠纷。本次调查研究着重对当前基层法院受案较多的关于因对家庭土地承包经营权流转方面的矛盾纠纷进行分析。家庭承包土地承包经营权流转，是指通过家庭承包取得的土地承包经营权依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式的流转。土地承包经营权的流转权是土地收益权的自然延伸。只有确保流转权的充分行使，才能使土地承包经营权人获得最大的收益。本文将结合大丰市人民法院所辖区域的相关数据，以问题类型化分析方法，对农村土地承包经营权流转纠纷进行调查分析。

二、问题的类型化分析

农村土地承包经营权流转纠纷,是流转当事人之间基于流转合同的履行或解除而产生的关于承包经营权的归属或相关费用等方面的纠纷,属于合同类纠纷。此类纠纷呈快速增长的趋势，以本院2007年至2009年6月该类案件的各项数据显示：大丰市人民法院2007年受立此类案件89起，结案75起，调解25起，撤诉31起，判决19起；2008年受案129起，结案134起，调解32起，撤诉47起，判决55起；2009年截至6月份，受案52起，结案49起，调解15起，撤诉8起，判决26起。各项数据均成逐年增长，居高不下。

1、从纠纷主体来看，当事人主要涉及流转户与受流转户之间，一部分涉及流转户与土地征用方（集体、企事业单位、政府等）之间。由于缺少具有管理实效的组织机构，作为直接管理层的村委会也只能在农户的流转中起到微小的作用。大多数流转纠纷存在于流转户与受流转户之间，约占总流转纠纷数的80%。如果在流转时村委会有参与行为的，就会形成三方纠纷。这类纠纷占总数的不到10%，并且大多数是由于村组干部存在直接过错而引发纠纷。

2、从纠纷的起因来看，纠纷的产生的原因复杂多样。大致可分为因双方的口头协定、无效合同等非正式流转引发的纠纷；从二轮承包起就未曾明确经营权的公用地、抛荒地的代种、转让所引发的纠纷；因女儿出嫁、离婚、法定继承和遗嘱继承等未及时变更引发的纠纷；以及近年来逐渐增多的因土地征用补偿、基础建设拆迁等引发的纠纷等等。

3、从纠纷的形式来看，由于农民所拥有的流转自主权比较大，随意性强，因此引发的矛盾纠纷呈现出复杂多样的特点。有转包纠纷、出租纠纷、互换纠纷、转让纠纷以及其他方式的流转纠纷。其中以转包和转让纠纷居多，约占总纠纷数的90%。并且这类纠纷多以口头协定为主，占到这类纠纷数的70%。

4、从纠纷内容看，主要表现为对流转方式的认识分歧和对承包经营权的主张。由于当事人对相关法律法规知之甚少，合同主要内容如履行期限、承包金交纳方式、承包面积计算方法、土地范围等重要事项均约定不明，导致合同纠纷。

5、从纠纷的解决方式来看,诉讼中调解和撤诉结案的占较大的比例。本类案件通过诉讼途径解决的纠纷约占流转纠纷总数的40%。纠纷当事人之间因争抢土地，抢种抢收，导致毁坏庄稼，甚至打架斗殴，因此产生的财产损害赔偿和人身损害赔偿纠纷诉讼约占该类纠纷案件受理总数的20%左右。同时，据统计数据表明，农村土地承包经营权纠纷案件调撤率较高，本院自2007年1月至2009年6月共审结256件，其中调解72件，撤诉86件，调撤率高达61.7%，高于法院受理的其他类型纠纷案件。

6、从纠纷解决的效果来看，无法达到司法效果的最优化。该类案件易发生撤诉后再次起诉的现象，很难真正做到案结事了，究其根源，是矛盾没能从源头处化解导致。以本院南部辖区为例，就曾出现当事人就同一纠纷两年内起诉达3次的案例，法院经过反复调解，花费了大量人力、精力，原告两次撤诉后，时隔仅半年，最终第三次递交了诉状。这大大增加了诉讼成本，降低了法院的公信力，以致无法实现司法效果和社会效果的统一。

三、问题的原因分析

1、土地承包法相关规定的不足。《中华人民共和国农村土地承包法》的第五节第三十二条至第四十三条，共十二个条文规定了农村土地承包经营权流转。对于各种流转方式应当履行的程序性要求，缺乏具体详细的规定，无可操作性。对不依法履行上述程序性要求的行为，没有规定应当承担什么样的法律后果。所以农民在土地承包经营权流转中很随意，缺少法律约束也就没有法律保障。

2、各种政策调整带来的影响。1998年农村土地二轮承包之后，国家三农政策不断变革，关于农民承包经营土地负担费用的政策不断向农民倾斜，农民承包经营土地所负担的费用日益减轻，收益随之提高。此时再继续履行政策调整之前原来的约定，在当事人之间无疑造成了显失公平的结果。另外高速公路、国道、省道、城镇工业园区建设等国家土地征用补偿，增加了纠纷的发生。最明显的影响就是原本那些因为承包经营土地成本高收益低而将承包经营权流转给他人外出打工的农民纷纷要求收回土地承包经营权。

3、镇、村的管理服务的缺失。调查发现，本辖区大部分政府基层机构没有建立实质性的土地承包经营权流转管理制度，相关管理部门和人员也都是其他部门的人进行兼职，不能充分行使相关职能。农村土地承包经营权的流转基本处于一种无人可管、无人能管的状态。有的地方下发的相关文件只是流于形式应付台帐检查，毫无实际意义。村集体经济组织对土地承包经营权流转方面的管理处于真空状态。在某些法庭管辖区域里几乎没有一个村建有完整规范的土地流转情况台帐，土地承包经营权证书发放不到位。村级干部法律素质较低，大部分村组干部对农户报到村里的流转行为没有规范化管理，既不要求农户签订书面协议，也不按规定办理批准转户或备案手续，而是在县人民政府发放的土地承包经营权证书上任意增、减面积。90%的村干部认为土地承包经营权流转都是当事人自己的自由，没有必要建立流转台帐。

4、流转行为存在严重不规范的现象。土地经营权流转纠纷大部分是因为当事人自行进行流转，没有履行报批、报备案或申请变更登记等法定手续。流转中往往以口头约定为主，缺乏书面记载，这样的情况占到很大的比例。由于是自主流转，口头协议，这样法律实务上所需的责任条款、协定内容、权利义务都无法明确，给日后的矛盾埋下祸根。

5、农民普遍缺乏法律意识和法律知识。在整个调查过程中发现有95%的农民认为土地承包权三十年有效，是否流转是自己的事情，不需要报村里批准或备案；近乎所有的农民不能说出法律规定的流转方式有哪几种，以及法律后果怎样；有 80%的农民认为流转不需签订书面协议，往往找一个村组干部做个见证，甚至只是做个口头协定就明确土地经营权的流转，没有明确的履行期限、承包金交纳方式、承包面积计算方法、土地范围，纠纷不可避免。

四、问题的解决思路

农村土地承包经营权流转,涉及面广,政策性强。能否有效地预防和处理好流转纠纷,关系到广大农民群众的切身利益和农村的改革、发展和稳定。

1、强化政府主管部门的作用。

（1）是强化主管部门的管理职能。政府机关应当明确专门的土地承包经营权流转的管理部门，做到人员、经费、制度的常态化保障，而不仅仅是流于形式。对变更、换、补发承包经营权证书的申请，应依法及时审查办理。同时要规范承包合同书和承包经营权证，从物权上确定承包经营权。杜绝发生承包合同内容在填写时存在不规范的现象。对机构中和基层单位中法律意识和法律知识较为薄弱的工作人员以及涉及处理土地问题的村干部，要及时组织专门培训，加强业务素质的提高。

（2）是强化主管部门的纠纷调解职能。（市）县、镇两级人民政府均应加强对流转纠纷的调解，发挥好矛盾纠纷调解中心的作用，将纠纷遏制在萌芽状态。两级政府同时还应加强对土地承包经营权流转问题的调查研究,以全面掌握流转情况,并制定有效预防和处理纠纷的相关措施。

2、加强开展相关法制宣传和政策教育，提高农民的法律素质。通过宣传土地流转及流转纠纷处理方面的法律和法规规定，让农民了解农村承包经营权的性质、流转的方式及相应的法律后果；明确流转应当签订书面合同，合同应当载明流转标的、流转用途、流转方式、流转期限及流转费用等内容；告知农民该报批准、备案的要报批准、备案,不能自行其事；倡导农民多采取转包、出租方式流转，少采取转让方式流转，多进行短期流转，少进行长期流转。在具体实务中法院要以“法为前提，理字当先”，促使农民在土地流转过程中自觉适用法律，促使土地流转规范化、法律化，从而从根源上减少矛盾的发生。在审理那些合情但不合法的案件，要重说理，让当事人知道应如何在今后避免此类矛盾的发生，真正的懂法守法。

3、规范建设流转中介服务的组织。我国土地制度变革的方向必须是将农村土地承包经营权市场化，而规范建设中介服务组织又是市场化的关键。政府机构应结合当地实际，为土地承包经营权流转的供给和需求主体提供合法媒介，并对其进行指导和监督。中介服务应依法向农户提供流转状况的信息、流转知识的咨询、流转手续的办理、各方关系的协调以及矛盾纠纷的调处等方面的服务。这对促进农村土地承包经营权流转市场的健康运行,预防和减少流转纠纷的发生都有着重要的意义。

4、完善土地解决纠纷机制，采取仲裁为主、诉讼为辅的多元化纠纷解决机制。我国土地承包法第五十一条规定，当事人可以通过自行协商、请求调解、申请仲裁、提起诉讼四种方式解决农村土地承包经营中遇到的纠纷。当前农村土地承包经营权流转纠纷的解决模式基本是“调解-诉讼”途径解决。协商、调解虽然颇有成效，但土地纠纷产生的原因复杂，当事人往往积怨较深，成功率非常低。

目前，政府部门没有真正建立起仲裁委员会，仲裁机构形同虚设，没有发挥仲裁机构应有的职能。政府工作人员没有意识到仲裁的效益在实际操作上，是远远大于其他纠纷解决途径的。仲裁员既可能是对农业政策熟悉的农村干部，也可能是法律方面的人士。这些人对农村的风俗习惯比较了解，对农户之间的矛盾也了如指掌，不仅可以从法律和政策层面上予以决断，更可以从人情世故上说服当事人。这些远比通过诉讼途径所带来的效益要大的多。因此，建立农村土地仲裁机构是当前解决土地纠纷的当务之急。