由于我院处于全市的行政中心区域，近年来，行政诉讼案件稳中有升，在数量众多的行政诉讼中，官民矛盾日益突出，化解纠纷的难度加大，因此，有必要根据我院行政审判的实际，切实推进行政机关负责人出庭应诉制度。这项制度对于推进行政机关严格依法行政，建设法治政府，努力构建和谐社会都具有十分重要和现实的意义。

一、行政机关负责人在我院行政诉讼中出庭应诉的情况调查及分析

按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》和市委、市政府的要求，2008年6月常州市人民政府下发了《市政府关于建立行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度的通知》，对行政机关负责人出庭应诉提出了五项基本要求。文件下发以来，我市、区各行政机关高度重视，认真对待，推进成效明显。根据调查，2008年，我院共受理以行政机关为被告的行政诉讼案件80件，共有12位行政机关负责人出庭应诉，应诉率为15%。2009年，我院新收各类行政案件92件，行政机关负责人出庭达28人次，应诉率为40.6%，同比上升了25.6%，较好地完成了市依法治市领导小组办公室的考核目标任务。其中，市劳动和社会保障局法定代表即正职负责人在涉诉案件中自觉主动出庭应诉，为行政机关负责人出庭应诉制度的推进发挥了表率作用。在这类案件中，最终的处理结果统计如下：原告达到诉讼目的而自行撤诉的有15件，占53.6%；维持行政机关作出的具体行政行为的1件，占3.6%；判决驳回原告诉讼请求或裁定驳回起诉的11件，占39.3%；具体行政行为被撤销仅1件，占3.6%。

从调查数据分析，现阶段行政机关负责人出庭应诉呈现以下特点：

1、行政机关对这项制度的认识得到提高

目前各级政府和行政部门对行政诉讼制度的认识和态度有了较大转变，不出庭、不应诉等现象越来越少，行政机关负责人甚至法定代表人亲自出庭应诉的越来越多，行政审判的司法环境逐步得到改善和优化。

2、行政审判初步实现良性互动

司法机关与行政机关能够在履行各自法定职责的过程中互通信息、相互配合、相互支持，从而更好地根据法律规定履行好各自的职责，实现良性互动。对行政机关来说，尊重司法的权威，自觉接受法院的司法监督，按时提供证据依据及出庭应诉，认真履行生效裁判确定的义务；对于人民法院来说，认真履行司法审查职责，尊重行政机关的法定职权，不超越司法权限，公正审查行政行，维护依法行政，而不是以随意撤销行政机关的决定来“钳制”行政机关，行政机关以不出庭、不执行法院生效法律文书来刁难法院和行政法官。

3、案件处理实现较好社会效果与法律效果

案件审理过程中，行政机关负责人参与行政争议的处理，体现行政机关对案件的重视，赢得行政管理相对人的信任，有利于案件的审理和问题的最终解决，很多案件不需要法院裁判就和解，原告达到了诉讼目的，被告认识和改正了错误，以原告申请撤诉结案，实现了行政诉讼既要监督行政机关依法行政，又要依法保护公民、法人和其他组织合法权益的立法宗旨，化解了矛盾，减少了对抗，促进了社会和谐。这类案件，原告达到诉讼目的而自行撤诉的有15件，占53.6%，实现了较好的社会效果与法律效果。

4、行政机关执法水平和质量总体上得到提升

行政机关负责人参与行政争议的预防和化解，使行政机关负责人及时、全面、准确了解掌握本行政机关行政执法的的状况、行政执法人员的能力和水平、行政执法中存在的问题与不足，有效地防止工作中可能出现的以偏盖全、道听途说，甚至徇私枉法的现象，有针对性地不断改进本行政机关的工作，不断提高行政执法水平。全年审结的行政案件中，具体行政行为被撤销仅1件，占结案总数的1.09％，与去年同期7.35%相比下降了6.26%，特别是涉区行政机关的败诉率继续保持为0，行政机关执法水平和质量总体上得到提升。

但同时在调查中发现，这项制度的推行尚处于起步阶段，还存在出庭应诉的总体数量及出庭率仍然偏低、部门间存在不平衡性、行政机关法定代表人出庭应诉较少等情况。从调查的情况来看，目前行政机关负责人出庭应诉还存在目标定位不高、重形式轻实质、监督功能弱化等问题。

1、行政机关负责人亲自出庭应诉，不是走形式，求效应，而应该注重实质效果，应注重改变出庭不出声的现象，让老百姓能够感受到行政机关对自己的尊重，能够真心听取自己的意见，因而能逐步矫正长期以来自己思想中“官”贵“民”轻的传统观念，有效地消除老百姓的抵触情绪和对抗心理，化解官民矛盾，密切党群关系、干群关系，及时消除双方心理上的隔阂，以诚相待，营造起官尊重民、民信任官的良好气氛，继而钝化矛盾，使行政争议从根本上得到解决，减少信访和缠访。

2、行政机关负责人出庭应诉参与个案的处理固然重要，但这种制度的建立的目的是要更好地发挥行政审判的职能作用，预防和化解行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益不受违法行政行为的侵害。因此，行政机关必须站在规范执法行为、促进依法行政的角度来加强与人民法院在行政诉讼中的沟通与配合，全面监督行政机关是否根据法律的规定行使职权，真正成为有效化解行政争议、有效提升依法行政能力、有效树立司法权威的重要抓手，从而从源头上减少行政争议，缓解社会对法院行政审判工作的压力，做到息诉罢访。

二、推行行政机关负责人应诉制度的几点建议：

推行行政机关负责人出庭应诉制度既是改善司法环境的重要举措，也是司法环境得到改善的重要标志。当前，应当将推行行政机关负责人出庭应诉制度作为改善司法环境的突破点，大胆开拓创新，积极引导促进。既要防止消极观望思想，也要防止急于求成思想，实施这一制度决不会一蹴而就，面临观念、体制等各方面的阻力，需要长期坚持不懈的努力。为督促我市行政执法部门认真履行应诉义务，倡导和鼓励行政机关负责人出庭应诉，我们特提出加强行政机关负责人出庭应诉工作的建议：

1、进一步推行行政机关负责人联动交流机制

首先是通过召开行政机关座谈会、交流会的形式，建立法院与涉诉案件较多行政机关的定期或不定期联系会议制度。对行政机关负责人出庭应诉的宣传、沟通和建议，采取多种形式加强双方的沟通和联系，交流行政审判和行政执法的情况和信息，取得行政机关对负责人出庭应诉的理解和支持，增加相互之间的了解和共识，促进行政争议的妥善解决、更好解决，以便进一步促进行政争议的协调解决和纠正行政执法部分不完善之处。

其次，对涉诉案件较多、特别是败诉案件较多的行政机关，法院主动与其联系，召开会议，通报存在问题，提出改进建议，再通过定期交流座谈的形式，将一段时期行政案件所反映出来的行政执法问题向相关行政机关予以通报，并分析问题的原因，探索杜绝问题再次出现的良好对策，有效地促进行政机关依法行政能力的提高。

2、进一步规范诉前法律释明

行政机关负责人出庭应诉，是在法律无强制性规定的基础上，因此，通过举办依法行政的专题讲座，使行政机关负责人树立对法律的尊重，对出庭应诉的正确认识，宣传行政机关负责人参加开庭对促进行政执法水平和质量的好处，敢于和当事人对簿公堂，敢于依法对做出具体行政行为的依据进行阐释，完整而透彻地对其做出行政行为的合理性与合法性进行说理。

另外，在诉前，法院依法向行政机关随传票发放《行政机关负责人出庭应诉通知函》，直接与行政机关负责人联系和沟通，动员其出庭。或者在开庭传票上直接注明建议行政机关负责人出庭，消除行政机关负责人的出庭顾虑，提高对案件以及依法行政的重视程度，抓法律释明及指导的要求，从举证方法、庭审注意事项、行政法律文书填写制作要求、法律适用与释明等方面指导行政机关负责人积极应诉，充分体现审务公开，促进和谐，从而提高行政机关负责人的依法行政意识和依法行政的能力，带动提高行政机关机关负责人出庭率，对行政案件的审判乃至执行起到了良好的效果。

3、选择出庭应诉的案件类型、数量、和出庭应诉的机关范围

行政机关负责人总揽机关工作全局，应当合理选择出庭应诉的案件，保证其有限的精力发挥更大的社会效果。建议政府出台刚性规定，明确行政机关法定代表人必须出庭应诉的情形，法定代表人有正当理由不能出庭应诉的，分管副职必须出庭应诉。

行政机关法定代表人工作繁忙，出庭应诉的案件数量不宜规定过高，否则不切实际，容易产生抵触情绪，导致制度难以落实，影响实施效果。建议各行政机关当年发生的第一起行政诉讼案件，行政机关法定代表人应当出庭应诉，行政机关法定代表人有正当理由不能出庭应诉的，分管副职必须出庭应诉。年度行政诉讼案件较多的，可按照一定比例确定行政机关负责人的出庭次数。

对于区、市而言，行政机关负责人出庭应诉的行政机关应该包括：区、市政府及各部门、区、市政府各派出机构、各乡（镇）人民政府、区政府具有行政管理职能的事业单位、受区、市人民政府委托行使行政职权的单位。上级政府可依此类推。

4、建立出庭应诉考核制度

运用个案全程跟踪方法，督促行政机关负责人按时出庭应诉。政府法制机构要充分发挥监督指导职能，把行政审判作为检验依法行政能力的重要标准，把履行法院判决作为是否尊崇法律的重要指标，把配合法院协调处理案件作为共同的政治责任，建立考核制度，对签收法律文书、组织答辩、出庭应诉、胜（败）诉率、履行判决、回复司法建议等各个环节进行科学考核，并将考核结果纳入当地政府经济社会发展总体目标中，与政府年度综合工作目标绩效挂钩，使该项制度落到实处，并在推进依法行权，建设法治政府中发挥积极的作用。

5、邀请行政机关旁听

邀请行政机关、人大代表、政协委员参加旁听庭审的活动，对一些影响较大的行政案件组织行政机关工作人员，尤其是组织中层及以上干部旁听，有助于换位思考，对通过案件审理暴露出来的薄弱环节加以重视并及时予以整改，为行政机关提供自查自纠的平台，及时将个案的得失转化为依法行政的经验教训，提高依法行政的水平，邀请人大代表、政协委员参加庭审，增进人大代表、政协委员对法院工作的了解和支持，有利于外部司法环境的优化和司法权威的树立。