诉调对接工作在彻底解决纠纷、维护当事人之间社会关系、减轻法院审判压力等方面具有不可替代的作用。因此诉调对接工作一直都被各级法院尤其是基层法院所重视。但是在诉调对接工作不断推进的过程当中，一些问题渐次凸显。在有些案件中，诉调对接工作不但没有给诉讼工作带来便利，而且还加大了案件审理的难度，产生了“副作用”。本文希望采取实证分析的方法，总结分析目前诉调对接工作中的问题，查找原因，并在此基础上寻求问题解决的途径，促进诉前调解工作良性运转。

一、诉前调解的“副作用”

本文所指的诉调对接工作的“副作用”，是指因诉前调解没有成功的案件，在进入诉讼审理过程存在的特有问题。主要表现在以下几个方面：

（一）送达难度加强

表现为当事人不愿意接收法律文书、躲藏起来或者收到传票后拒不出庭。在经过诉前调解程序后，一些当事人明确了对方的观点、知道对方掌握的证据或者了解相关的法律规定后，对法院的传票不予理睬，或者采取其他措施人为地给诉讼工作带来阻碍。例如，在一起农村建设工程施工合同纠纷中，经过诉前调解，被告方得知原告方目前掌握的证据尚不充分，在当事人双方没能达成调解协议的情况下，立案后被告采取了不合作的态度，拒不接收法律文书；还有人躲避起来，致使诉讼程序无法开展[1]。

（二）审理难度加大

在诉前调解过程中，如果法官把握时机不当，或者处理稍有不慎，可能导致当事人之间的矛盾激化，引起情绪上的反弹，致使有的当事人对案件裁判结果采取无所谓的态度，拒不让步，也拒不接受法官的调解工作，并表示无论判决结果如何，自己都将上诉，将官司进行到底，案件审理难度加大。例如，一起劳动争议案件中，在诉前调解之初，原、被告方均表示可以调解，但是在调解金额上存在分歧，法官没有充分把握调解时机致使调解失败。为此，被告方坚持立案解决，立案后原告则表示不愿意再作出任何让步，但凭法院依法判决。

（三）法律释明难度增强

很多人民调解员参与的诉前调解案件，由于缺乏专业的法律知识，在调解过程中仅仅适用当地风俗习惯进行调解，或者因为对法条的解读存在偏差，而这种误读传递给当事人，导致当事人对法律理解存在错误。在立案后，法官的依法裁判将使得很多当事人认为法官与人民调解员的说法不一，或者认为法官是枉法裁判，从而增加了法官法律释明的难度。

二、原因分析

（一）理解上的偏差

根据2009年9月江苏省高级人民法院印发的《关于深入推进诉调对接工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）第四条规定，诉调对接工作主要包括诉前调解、诉中委托和协助调解两个阶段。诉前调解是指人民法院立案部门（包括人民法庭，下同）在收到起诉状或口头起诉之后、正式立案之前，暂缓立案，先行登记后，依职权或者经当事人申请，将案件移送附设在基层人民法院和人民法庭的调解工作室以及其他调解组织、调解人进行调解。诉中委托和协助调解是指人民法院在案件立案受理后、审理案件过程中，经双方当事人同意可以将案件委托给调解工作室或其他调解组织、调解人进行调解或者邀请调解工作室、其他调解组织和调解人协助人民法院开展调解工作。司法实践中，很多人将诉调对接工作片面理解为诉前调解工作，而案件在立案后就与人民调解组织无关，从而使得案件在立案后缺乏与诉前调解组织的联系，影响案件的审理效果。

（二）调解记录不完备

由于缺乏明确细致的规范，很多案件在诉前调解过程中没有记录或者记录不完备，对于已经承认的事实、已经发表的观点在立案后很多当事人坚决予以否认，给法院开庭审理案件带来难度。如果承办法官需要了解相关情况，必须付出一定的时间和精力，办案成本因此增加。

（三）缺乏制度规范

虽然诉调对接工作在化解社会矛盾、维护社会和谐稳定方面最直接、最有效、最简便，但是诉讼与调解究竟如何对接，尚在不断摸索之中，没有统一性的规范标准。如在案件受理环节，如何立案、调解人员如何确定；在调处环节，如何进行调解、调解工作有何原则、调解记录如何完善；在立案阶段，调解材料如何对接、调解人员是否可以协助送达等；在审理阶段，调解人员是否应协助调解、如何协助等。只有进一步明确这些问题，完善相关制度，才能使得诉调对接工作发挥出最大效应。

（四）人员素质不高

调解人员的素质决定调解工作的成效。同一个矛盾纠纷，经过不同素质的人员处理，其效果是不一样的。综合素质高的调解人员，能够以恰到好处的方式方法，使当事人之间的矛盾冰消雪融，反之，综合素质不高的调解人员，可能不仅不能消解矛盾，还很可能使得矛盾激化，从而使得人民调解的作用不能够得以发挥。目前调解人员的任职条件的规定仅见于《人民调解委员会组织条例》。其规定，人民调解员只要具备三个条件：1、为人公正、热心调解工作；2、有一定法律知识和政策水平；3、是成年公民。《实施意见》第二十六条规定，调解人员应当符合四个条件，即为人正直、作风正派、善于做群众工作、具备一定的法律知识和调解经验、有足够的时间从事调解工作。虽然《实施意见》较《组织条例》有所细化，但是可操作性依然不够，具体标准是什么，如何把握则没有明确规定。这意味着人民调解员聘任有很大随意性。

（五）指导不到位

《实施意见》第八条规定，诉调对接工作的业务指导工作，由审判业务部门负责。审判业务部门根据案件类型明确专人负责指导。一方面，诉调对接工作主要是在基层法院开展，而基层法院审判业务部门普遍面临较大案件压力，在此情况下，抽调业务骨干进行诉调对接指导很可能会影响审判工作，由其他人员进行指导则会影响指导的效果。另一方面，审判业务部门如何指导诉调对接工作、如何根据案件类型指导没有明确的规定，还都是在一个摸索的阶段，费时费力，指导效果却不理想。因此，司法实践中，对诉调对接工作的指导非常缺乏，一年两次到三次的人民调解员集中培训的效果也非常有限。

（六）调解积极性不足

《人民调解委员会组织条例》第11条规定：“人民调解委员会调解民间纠纷不收费。”村、社区的调处中心的经费主要由村民委员会或者居民委员会解决。由于各地经济发展水平不同，有些地区村民委员会和居民委员自身运转都很困难，更谈不上拨付资金给调解中心了。各地调解中心的基本办公条件、办案装备不一样，很多调解员的积极性受到影响，诉前调解只是走个形式，没有发挥实质性的作用。

（七）组织协调力度不够

目前，很多法院成立了人民调解工作室，案件起诉到法院后在立案前将案件转交人民调解工作室，由人民调解员先行调解，调解不成再进行立案。较其他民间调解组织而言，人民调解工作室和法院联系最为紧密，但是双方在材料上的对接、工作流程上的对接、人员上的对接还有待于进一步加强。而法院和其他民间调解组织的联系十分松散，很多案件经过委托调解后便石沉大海，没有任何结果。因此，如何加强法院和诉前调解组织的联系需要进行精确的制度设计。

三、建议对策

（一）细化诉调对接办公室的职责

《实施意见》第七条规定，人民法院设立诉调对接工作办公室，负责诉调对接工作协调、扎口管理、数据统计和与调解工作室、其他调解组织、调解人以及法院相关审判业务部门的日常协调工作。笔者认为，有必要进一步细化诉调对接工作办公室的职责和职能，以便切实推进诉调对接工作的开展。具体来说可以从以下几个方面入手：一是负责人民调解员的聘任、管理、指导、培训等工作；二是负责诉前调解、委托调解、协助调解案件的跟踪、审查、协调、记录，做到一案一档；三是制定诉调对接工作规范性文件，如工作职责、工作程序、岗位目标等，并负责解释；四是完善诉调对接工作的数据统计、调查分析，编报人民调解员名册、编发诉调对接工作态势分析；五是按月向本院党组和上级法院诉调对接工作办公室汇报诉调对接工作情况；六是负责参加政府部门、上级法院以及其他部门组织的相关会议，如与司法局的工作例会等，加强与这些组织的沟通协调。

（二）加强组织培训，提升人民调解员素质

一是壮大专职队伍。聘请一些德高望重且懂法律、懂政策、热爱调解工作的人员充实专职人民调解员队伍。如聘请老干部、老公安、老党员、老教师、老法官、老检察官等人充实到人民调解员队伍中。二是主次分明，加强培训指导。首先，由法院聘请高水平、高层次的教师或先进个人加强对骨干队伍的培训。对一定时期以来调解工作出色的人民调解员进行集中培训，以充分发挥模范先进作用，推动诉调对接工作发展力度。其次，以镇级人民调解委员会为主导，加强镇级人民调解员的培训。再次，以举办村级调解员培训班为基础，切实提高村级人民调解员化解矛盾的能力。三是注重培训方法，落实培训效果。对人民调解员进行培训应当坚持”实际、实用、实效”的原则，采取理论和案例相结合的方式，提高培训的实效性，努力打造一支法律素质高、业务能力强、群众威望高的人民调解员队伍。

（三）制定工作流程，实现诉调工作的无缝对接

一是在案件受理环节，只要属于人民调解受理范围内的矛盾纠纷，当事人起诉到法院，立案庭应当主动宣传“人民调解工作室”的优点，并将相关材料移送“人民调解工作室”。交接材料清单应当详尽、交接手续应当完备。二是在调处环节，无论人民调解工作室采取什么样的调解方式，都应当将调解过程、调解情况详细记录，并将记录副本随案移送到立案庭或者诉调对接工作室。针对当事人双方矛盾较为尖锐的案件，人民调解工作室可以邀请法官协助调解，以便把握案件最佳调解时机。三是在立案环节，当事人双方是否到场调解、有无不符合立案条件等情况，人民调解工作室应当出具相关材料予以说明或提出相关建议，以便立案庭依法立案。四是案件审理环节，经过诉前调解的案件，法官可以随时与人民调解员联系，了解相关情况，必要时可以邀请人民调解员参与案件的调解，人民调解员应当予以配合。

（四）加大经费保障，强化人民调解组织的重要性

首先，为了充分发挥人民调解组织的优势，提高人民调解员的调解积极性，各级人民政府应当在调查研究的基础上，确定政府对人民调解组织的资金扶助额度，确定人民调解员参与调解的误工补贴标准及发放时间，并将之列入财政支出预算，建立起政府对人民调解组织的财政资助的长效机制。其次，加大宣传，强调人民调解组织的优势。目前，各地调解组织的知名度还很低，很多群众遭遇纠纷首先想到的是法院，人民调解组织的优势还没有充分表现出来。因此，应当通过广播、电视、报纸、宣传栏、黑板报等形式，让群众了解到人民调解组织的作用。只有人民调解组织的优越性得到普遍认可，各项工作才有可能日益完善，才能使人民调解组织真正成为新形势下解决民间纠纷的坚实可靠的”第一道防线”。

（五）科学考核，确保实效

上级法院应当定期对下级法院诉调对接工作的开展情况进行统计、分析和通报，具体包括人民调解员的培训情况、诉前调解情况、委托调解和协助调解的案件情况、调解成功率、调解协议履行情况等指标进行考核。另外，将“诉调对接”纳入到社会治安综合治理和平安创建考核体系，充分调动司法行政部门参与诉调对接工作的积极性。如在地方党委、政府的支持下，徐州鼓楼法院对诉调对接工作建立了一票否决制度，由法院对人民调解委员会及其他调解机构的工作进行监督、考核，定期向地方党委、政府汇报，对诉调工作不到位的，实行一票否决，年底取消评先资格。尤其需要指出的是，当前由于存在攀比心理，上报的诉前调解成功数存在虚高的情况，已经严重影响到了下一步的工作计划。因此，在确立考核机制的时候，应当切实保证相关数据的真实性。

[1]由于缺席判决的案件容易存在较多漏洞，基层法院的发回重审、改判案件中很大一部分是缺席判决的案件。因此，目前基层法院对缺席判决案件采取严格、谨慎的态度。如果当事人故意躲避，法院将陷入被动。