民事诉讼代理制度是民事代理制度在民事诉讼领域的应用和体现，是为了更好地维护诉讼当事人的程序权利和实体权利而为的制度安排。我国的民事诉讼代理制度在提高诉讼效率、维护当事人权利等方面发挥了积极作用，但还存在一定的不足和缺陷。这些不足已经不适应社会和法律发展的新要求，影响了诉讼效率的进一步提高，需要在理论和实践中进一步完善。

一、民事诉讼代理制度的不足

2013年1月1日起施行的《民事诉讼法》虽然相对于原《民事诉讼法》内容上作了较大调整，但关于诉讼代理制度方面的规定并无实质性改进，还存在以下不足：

（一）代理人的大众化与法律发展的精细化互相冲突

社会生活的多样化及社会分工的细致化促进了法律发展的精细化，不同领域、不同部门的法律差距巨大，有时连专职律师针对自己不熟悉的法律领域也常叹“隔行如隔山”。而我国民事诉讼代理人却仍遵循着“大众化”的发展模式，法律对诉讼代理人的准入几乎不设置“任何门槛”。民事诉讼代理市场“开放”，不具有法律专业知识的代理人可以随意进入代理市场，甚至由此催生了“专职公民诉讼代理人”。不具备法律素养和专门法律知识的代理人随意代理民事诉讼的乱象不仅扰乱了代理市场，阻碍了律师行业的健康发展，也无助于诉讼的正常进行及社会矛盾纠纷的解决。

（二）公民代理范围宽泛增加法院审查难度

新《民事诉讼法》第五十八条规定：“当事人、法定代理人可以委托一至二人作为诉讼代理人，下列人员可以被委托为代理人：（一）律师、基层法律工作者；（二）当事人的近亲属或者工作人员；（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。”根据该条规定，律师和法律工作者作为代理人，只要出示律师证或法律工作者证即可证明其身份，而对于第二款和第三款规定的代理人身份，实践中则较难操作。如果代理人声称自己是当事人的近亲属，那么对其进行身份核实时，通常应要求当事人和代理人提供双方的身份证、户口本等证明材料，但是按我国目前的户籍制度，成年子女与父母、成年兄弟姐妹大多是独立立户，所以仅靠身份证和户口本等材料是无法证明当事人和代理人的亲属关系的。法院要增加确信的话，是否也要要求当事人和代理人提供社区证明呢？如果是这样的话，那么第二款规定完全可以并入到第三款的规定之中，立法又有重复规定之嫌。而对于当事人的工作人员的身份，法院是否应审查代理人的工作证件或劳动合同才能确认呢？若是每次开庭都要经过如此繁杂的审查认定，则会大大降低司法效率。

同时，这种规定也易让一些人钻法律的空子。如果公民个人想要代理民事案件，只需让所在社区如村委会、民委会开了推荐信，就可以“合法”拥有代理人资格。而且社区、单位对公民本身的素质及法律素养、法律知识并不一定就具有良好的辨别能力，多数情况下会“有求必应”。那么本条规定就会形同虚设，起不到应有的过滤作用。

（三）未规定两个代理人意见不一情况下的取舍原则

新民诉法第五十八条规定：“当事人、法定代理人可以委托一至二人作为诉讼代理人。”但却并未明确两个共同代理人代理意见相互矛盾时，对代理意见进行取舍的原则和规定。实践中，通常由当事人对两个代理人的意见进行分析，决定采纳哪一个代理人意见。但由于当事人法律知识的匮乏，往往难以分辨哪种代理意见对自己的实体权利或程序权利更为有利，而难以作出抉择。由此而导致诉讼的延误，影响了诉讼效率。

（四）诉讼代理配套制度不健全

不健全的诉讼代理配套制度阻碍了诉讼代理制度正常作用的发挥。

1、法律援助制度虚置。法律援助制度在我国是一项新兴制度，正处于不断的完善和发展过程中。从目前的情形来看，法律援助经费短缺、人员不足等问题使得法律援助供需矛盾突出；法律援助对象和援助范围的局限性使得法律援助覆盖范围较窄。总体来说，我国法律援助制度的形式意义大于实质作用。

2、诉讼保险制度缺位。诉讼保险制度对于保障当事人诉权，减轻当事人诉讼费用负担，稳定律师收入等方面发挥着积极作用。正因为如此，诉讼保险在西方国家已经发展成为一种相当规范化、体系化的制度。虽然法学理论界对我国设立诉讼保险制度有着浓厚的兴趣，但由于我国民众法律观念的落后、诉讼保险操作技术上的缺乏，使得我国的诉讼保险制度目前仅停留在学术讨论阶段，客观上阻碍了民事诉讼代理制度的进一步发展。

二、民诉代理制度的理性构建和完善

（一）部分领域实行强制律师代理

强制律师代理制度虽然有助于快速、高效地解决矛盾和纠纷，但我国目前尚不具备全面推行强制律师代理制度的条件。1、律师行业发展不成熟。民事诉讼强制律师代理制度需要建立在成熟的律师制度和律师行业之上，我国律师行业目前发展并不成熟。律师个人的职业道德和法律素养的参差不齐以及律师行业内部管理和外部监督的制度缺失，使得强制律师代理制度的全面普及缺乏必要的基础。2、公众法律意识不成熟。律师费对于一般的普通民众来说，仍是一笔不小的数字。当事人往往因“囊中羞涩”或认为请律师代理诉讼纯粹是“多此一举”而自己参与诉讼。或聘请价格相对低廉、可以讨价还价的“公民代理人”参与诉讼。

所以，虽然强制律师代理制度对于保障当事人诉权、提高诉讼效率有着积极的作用，但在我国尚不宜全面实行。可以先规定强制律师代理制度的实施范围，如以诉讼标的额、审判程序、审判级别等为标准进行划分，对诉讼标的额较大的、一审普通程序审理的及二审、再审等案件，可率先实行强制律师代理制度。

（二）法律工作者的限制参与

法律工作者在我国法治建设的进程中曾经发挥了重要作用，是律师的有益补充，并且目前仍在发挥着积极作用。对于近两年部分律师和学者取消法律工作者的诉讼代理权的呼声，笔者认为，暂不宜全面取消法律工作者的诉讼代理权，应通过采取相应措施，让其有限参与诉讼代理。同时加强管理，让基层法律工作者切实发挥法律普及和法律服务作用。

1、限定代理范围。首先限定案件范围：如一审简易程序案件，调解案件，标的额较小的案件等。其次，限定地域范围。法律工作者只能在其所属的行政区划内代理诉讼，不能跨区域代理。

2、严格收费标准。

目前，法律工作者代理费用的收取标准不一，收费管理不严，有些地方的收费标准与律师不相上下。高额的代理费用“阻却”了基层百姓寻求基本法律服务的脚步，与基层法律工作者设立的宗旨不相符合。应通过限制收费制度，让基层百姓都能享受低廉、优质的法律服务。

3、加强日常管理

目前，大部分的法律工作者把诉讼代理作为自己的主业，以赚取诉讼代理费为“首要目标”，而全然忘记了自己的“本职”。司法管理部门应对其加强管理，督促法律工作者积极开展基层法律服务，让其回归“本位”。

同时，司法管理部门可以综合考虑委托人、法律工作者所在社区以及司法机关在日常管理中对法律工作者的综合评价，设立法律工作者的诉讼代理准入评价，对于综合评价达不到规定标准的公民，禁止其从事民事诉讼代理，已经取得资格的，吊销资格。以促进法律工作者加强职业道德，严守职业底线。

（三）逐步取消公民诉讼代理

“公民诉讼代理”是与律师诉讼代理和法律工作者诉讼代理等“职业代理”相对应的概念，是指当事人委托非法律职业的公民代理自己参与民事诉讼活动的行为。这里非法律职业的公民包括当事人的近亲属及其他未获得律师资格、法律工作者资格的公民。由于不具有法律专业知识，且游离于法律管理部门的监管之外，普通公民代理人往往基于自身利益最大化的考虑而为一些扰乱法庭、胡乱收费甚至误导当事人滥诉、怂恿当事人无理上访等恶性行为。公民代理的无序和混乱已被实践证明，公民代理的存在弊远远大于利。但新民诉法仍给公民代理留下了一席之地，虽然增加了一些条件限制（如单位或社区推荐等），但这些条件由于缺乏具体的审查标准而形同虚设。笔者认为，应尽快取消这一制度，在现行民事诉讼法修改前，可以考虑通过司法解释对公民代理予以适当限制，如规定法律专业水平及一定的道德水平限制，如公民代理人应具备法律大专以上学历、未受过刑事处罚或被开除公职等。

（四）对于委托二个代理人代理诉讼的，明确各个代理人的代理权限、范围及不同意见的取舍原则。

当事人委托二个以上代理人代理诉讼的，应明确各个代理人各自的代理事项和权限、二人共同的代理事项和权限以及二个代理人意见不一致时的取舍原则，以免因诉讼代理人意见不一而影响诉讼的正常进行。

（五）完善配套措施

 1、加强法律援助

    （1）完善制度。制订全国或全省统一的法律援助制度，健全法律援助工作的工作程序，建立健全地区内和地区间法援机构的沟通和协调机制，完善相应的管理和监督制度，并规定工作不力的处罚措施。充分发挥政府对法律援助工作的主导作用，通过制定有效措施，保障符合条件的有法律服务需求的公民能及时获得法律援助。

    （2）保障资金。资金保障是法律援助工作的经济基础和后盾。政府应将法律援助资金纳入同级财政预算，根据法律援助的需求情况核算资金支出。同时，拓展资金来源渠道，吸引民间资金的投入，形成以政府投入资金保底、民间资金来源为补充的多层次资金募集渠道。

2、建立律师费的有限转付制度

我国现行法律法规未对律师费的负担作出明确规定，实践中各地法院的做法不一，有的法院以诉讼是由败诉方的违约或侵权造成的，所以胜诉方为此支出的律师费属于其损失的一部分，应由败诉方承担为由判决胜诉方的律师费由败诉方承担，而有的法院则以法律没有明确规定为由对胜诉方提出的律师费不予理涉。

律师费对于当事人来说是一笔不小的开支，不少当事人（特别是标的额较小的案件）都是由于高额的律师费用而拒绝委托律师代理诉讼，这不利于诉讼的完成和法律的普及。 笔者认为，在我国目前未实施诉讼保险制度的情况下，可以先实行律师费的有限转付制度。如根据双方的过错程度确定律师费的承担，当然实行律师费转付制度的前提是律师费用的收取应至少全省统一标准，使败诉方对自己所要承担的费用有合理的预期，同时也使法院的判决结果具有统一性。