当前,农民工权益得不到有效保护的原因是多方面的，既有制度根源，也有立法、执法、司法方面原因，还有农民工自身原因。笔者现尝试进行分析并提出对策建议。

一、存在问题的原因分析

（一）制度原因??传统户籍制度的弊端

传统城乡分割的二元结构是农民工权益得不到保障的体制根源。传统户籍固定制度是形成城乡二元结构的基础，它阻碍了农村剩余劳动力的合理流动。在长期实行的城乡二元结构体制下，公民户籍被划分为农民和城市居民两种。这使“农民”成为一种身份，而不是一种职业。现行户籍制度的实质就是：通过对农民工身份的限制，防止农民工对城镇就业进行冲击。不可否认，城市下岗失业需要及时解决，但农村剩余劳动力的大量存在的事实同样不可忽视。农民工在城市身份上的模糊性使他们在城市就业体系中成为另类，使他们相当程度上集中于缺乏权益保护的边缘职业和低层职业，而影响到其享受城市公共资源如社会保障、医疗卫生、自身培训和子女受教育等一系列的权利，为尴尬的城市“客居”弱势群体。长期以来体制上的隔离也反过来造成“农民工”这一称呼成为低人一等的标志。因此，我们认为，农民工权益之所以受到普遍侵害，其根本原因在于“城乡二元”的制度性歧视。

（二）立法原因??法律法规的缺陷

1、缺乏专门维护农民工权益的法律。农民工作为特殊的社会群体，在社会经济生活中的作用和地位越来越重要。但是，我国目前还没有专门保护农民工权益的法律，在保护农民工这一特殊群体的权益上存在盲区，保护农民工权益缺乏直接的法律依据。

2、劳动立法不完善，配套的法律、法规不健全。我国正处在向法治社会迈进的阶段，许多法律法规还不够健全，现行的法律、法规如《劳动法》、《工资支付暂行规定》和《工伤保险条例》等虽然都有农民工权益保障的相关规定，但是以上规定比较宽泛，对于劳动者的保护已显得力不从心，对农民工权益保护更是如此。由于立法资源的稀缺与现实需求的扩张形成的矛盾、应然平等保护与实然非对等待遇的矛盾，程序形式化与农民工劳动关系复杂化的矛盾等的出现，使得法律保障本身就出现了悖论，原来存在的法律处在尴尬的境地。

3、我国目前的劳动立法中，与《劳动法》配套的社会保障等法律法规未正式出台，一些法律的实施细则或办法没有及时制定，使得现有法律难以操作和准确适用，导致农民工维权缺乏明确法律依据。

4、法律有关用人单位法律责任的规定存在漏洞。按照《劳动合同法》的规定，建立劳动关系，应当订立书面的劳动合同。但是，该法对不订劳动合同的法律责任只规定了经济责任而无行政等责任，处罚过轻，不利于对劳动者特别是农民工权益的保护；《劳动法》对用人单位拖欠劳动者工资的行为处罚存在着“有规定，没标准”的实际操作性不强的漏洞，而《劳动合同法》的相关规定也不甚明确。

（三）执法原因??劳动监察部门执法不力和工会保护职责缺位

执法方面存在的问题主要有劳动监察部门的执法不力和《工会法》的实施欠缺等方面。首先，各地劳动监察部门人员配置严重不足，使执法监察无法落实到位；经费不足、调查手段落后，导致劳动行政执法监察力度不够。劳动监察部门执法能力不足已成为企业经营者不签订劳动合同、不缴纳社会保险金、不赔付工伤和职业病等侵犯进城务工人员合法权益的重要原因。其次，工会对农民工权益保护缺位。《工会法》规定“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织，在维护全国人民整体利益的同时，维护职工的合法权益”。工会作为合法组织，应当维护“工人阶级”整体的合法权益。农民工进城务工，当然属于“工人阶级”的范围，但由于制度的缺陷，农民工的身份仍然属于农业人口，又属于“农民阶级”。因此，实践中各单位工会很少考虑到农民工权益的保护。

（四）司法原因??劳动者权利救济程序和法律援助的不足

首先，由于劳动争议实行“先仲裁,后诉讼”的解决方式，造成寻求公力救济的金钱成本和时间成本过高，而救济效率却很低，使农民工的合法权益得不到及时保障；其次，《民事诉讼法》实行“谁主张,谁举证”的原则，由于大多数农民工法律知识贫乏，举证能力有限，加上一些其他人为的社会阻力，造成农民工无法举证或无力举证的情况屡屡出现，也不利于农民工权益的保护；再次，由于现行法律援助制度不健全，使得处于弱势地位的农民工很难获得法律援助，农民工维权出现制度性障碍。

（五）自身原因??农民工法律意识和维权能力欠缺

农民工法律意识薄弱，缺乏维权意识和能力，是农民工权益受损的内在原因。由于劳动岗位竞争激烈，农民工因确立劳动关系心切，对如何维护自己的合法权益事先考虑很少，甚至毫无考虑，所以很容易陷入那些善于坑骗的用工方所设置的陷阱。农民工在自己合法权益受侵犯时，不懂得通过合法手段保护自己；有的农民工虽有维权意识，但考虑身处弱势，不敢维护自身权益；有些农民工由于法律知识缺乏和法制观念淡薄，在维权中因证据不足求助无门，往往铤而走险，用非法手段维权，极易造成社会危害。

二、完善保护农民工权益的法律措施

（一）立法方面

1、制定专门的《农民工权益保护法》。农民工属于弱势群体，由于法规本身存在的盲区或缺位，现实中农民工权益经常受到侵害，这种现象必须尽快改变。鉴于农民工群体的特殊性，及其在维权问题上的复杂性，只有出台《农民工权益保障法》，才能从根本上为农民工提供法律制度上的保护和保障。为保护某一特殊群体的合法权益而专门立法是有现实依据的，并有许多成功先例，如《妇女权益保护法》、《未成年人权益保护法》、《老年人权益保护法》等等，这些法规的颁布，都为保护一定的特殊社会群体的合法权益起到了决定性作用。参照以上法律，出台《农民工权益保障法》，可以明确农民工权益保障机构的职责，明确农民工的权利和义务，明确侵犯农民工权益所应承担的法律责任，无疑可以在更大程度上为农民工撑起一片法律保护的天空。

2、修改和完善《劳动法》。我国《劳动法》对农民工的权益保护没有专门的规定，为了保护农民工权益的需要，我们应该对《劳动法》进行必要的修改和完善。扩大劳动法调整范围，为农民工维权提供法律依据，规定农民工劳动争议案件一律适用劳动法。在内容上，劳动法应规定农民工平等的劳动地位，规定不得歧视农民工的用人原则；规定用人单位在招用农民工时的特定义务；规定用工单位必须在雇用农民工时与农民工签订规范的劳动用工合同;明确最低工资标准；农民工参加劳动保险；建立适当的诉讼仲裁费用减免制度等等。此外，应当对农民工适用探亲假、法定节假日、休息制度，以及其他《劳动法》相关规定，使农民工在权利享有上得到公平待遇。

3、制定《劳动法》及其配套法律、法规的实施细则或办法。国家近年来制定了许多劳动方面的法律，如2008年开始实施的《就业促进法》、《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》等。但是，这些法律在实施时需要制定具体的实施细则或办法，将法律规定具体化，便于其贯彻执行。在制定具体的实施细则时，应确立对农民工合法权益保护的原则，重视和突出对农民工合法权益的保护，规定对农民工权益保护的制度和具体措施。

4、完善《劳动保障监察条例》。国务院2004年实施的《劳动保障监察条例》需要予以完善，使其规定更具体、系统和全面，并应专条体现对农民工权益的保护。须完善的方面包括：明确并扩大监督检查的主体，公安、工商、监察、财政、审计、卫生、建设等行政部门和用人单位的主管部门应在各自职责范围内对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督；确定监督检查的内容：劳动行政部门对劳动用工合同签订情况、职业介绍、劳务中介规范性、工作时间和休息休假、最低工资、劳动培训、劳动安全以及其它关系农民工切身利益事项的检查；明确劳动监督检查方式:采取年度审查、抽查、案件专查等方式；规范监督检查程序：登记立案、调查取证、听取申辩、作出处罚决定、送达处罚决定书；强化法律责任：以民事、行政、刑事处罚手段并举，对于责任的规定，必须明确、具体化，不能以“应受处罚”等形式出现。

5、制定与农民工权益保障相关的其他法律法规。单靠《劳动法》还不足以保护农民工的合法权益，还需要完善与农民工其他权益相关的社会保障法律制度、工会制度、户籍法律制度等，才能使农民工合法权益得到全方位的法律保护。在这方面，要制定专门的《社会保障法》，尽快建立全面的农村社会保障体系，明确进城农民工纳入城镇职工养老保险、失业保险、工伤保险、医疗保险等社会保险的范畴，实现农村社会保险和城镇社会保险的对接；应完善我国《工会法》，明确农民工的工会地位，明确规定建立农民工会组织，切实保障农民工会权利，加强农民工会与用人单位的抗衡力量，以制约用人单位强势地位滥用；此外，制定《户籍管理法》。由于现行的户籍制度阻碍了城乡人口的自由流动，所以，应当制定《户籍管理法》，改革户籍制度，建立城乡统一的户籍管理制度，让农村剩余劳动力自由流动，以保障农民工与城镇居民的平等权利。

（二）执法方面

劳动执法的关键在于劳动监察制度的完善，如前所述，在完善《劳动保障监察条例》的前提下，各级政府部门和劳动执法单位应高度重视劳动法律的贯彻，加大对农民工劳动者权益的保护。应从农民工劳动合同管理,工资拖欠等几个方面开展工作：

1、对用工单位不与其签订劳动合同，随意辞退农民工、克扣和无故拖欠工资、随意延长工作时间以及侵害农民工人身权等方面的违法行为，要采取有效措施，严肃查处。

2、劳动保障部门应依法履行监察职责，综合运用法律和行政手段，依法纠正和处理克扣和无故拖欠农民工工资及拖欠工资后逃匿的行为。

3、加大劳动保障监察机构在处理农民工问题上的工作力度，健全举报制度，认真做好群众举报案件的受理和查处工作。对严重违法的用人单位和直接责任人要依法处理，切实维护和保障农民工的权益。

4、由于劳动监察部门执法能力不足，所以，政府应在人员配置、调查经费上给予政策倾斜，以提高劳动监察能力，保障劳动监察的顺利进行，从而及时、有效地维护农民工的合法权益。

（三）司法方面

1、设立农民工权益保障庭。农民工是社会的劳动者，对国家和社会做出了很大的贡献。但是，农民工的权益却很难得到保护。为此，笔者认为，国家有必要、也有可能在人民法院内部设立农民工权益保障庭，专门受理和审判农民工权益纠纷案件；培训熟悉农民工权益保障方面法律的专门法官，以切实保护农民工权益。

2、扩大农民工维权救济途径。《劳动法》规定劳动争议采取“先裁后审”的体制不利于农民工权益的及时保护，因此，从保护弱势群体原则出发，对于农民工维权取消先裁程序，可以直接向人民法院起诉；并适当缩减诉讼受理、审结期限，从而及时维护民工合法权益。    

3、确立农民工维权法律援助制度。对绝大多数农民工来说，法律维权的门槛太高，他们缺乏相应的法律知识和足够的金钱。法律援助是国家为社会弱势群体提供免费、减费的一项司法救济制度，对农民工劳动争议案件适用法律援助制度，能够有效地维护农民工的合法权益。各地司法行政部门应当建立长效的农民工维权法律援助制度，建立专门的机构和队伍，为农民工提供高效的法律服务。

4、完善劳动证据制度。法律要求用人单位与农民工之间必须订立书面的劳动合同，但实践中遵守该规定的很少，从而导致农民工提供证据的困难。为了保护农民工合法权益，应该改革并完善现有的劳动证据制度。在弱者成为涉诉主体的司法调查中，可以实行有条件的举证责任倒置制度；赋予法院对农民工劳动争议案件的证据独自收集权；同时确定公安部门一定条件下的配合义务，从而避免因农民工力量孱弱而无法提供证据导致不公正的败诉。

（四）增强农民工自身的法律意识

农民工法律意识的培养，是保证其走出法律维权困境的内在动力。不仅是在城市中需要被迅速的“法律化”，把农民工纳入到法制现代化的版图，同时也要在“本土”的法律意识化，只有这样当农民从农村进入到城市时，他们是具有法律意识的自觉性的，一旦法律成为农民利益的象征和保护神，它不待国家通过强制的力量去普及，也会成为农民努力学习、自觉应用、严格遵守、虔诚信仰的对象。没有农民工对法律的坚定信仰和法律意识的觉醒，解决农民工法律维权的困境在很大程度上只能是纸上谈兵。

注释：

①李翠英.农民工保障问题探析[J].云南财经学院学报(社会科学报),2005,(3）.第83页.

②[5]杨福忠.试论农民工权益保障面临的法律问题和对策[J].中国工运学院学报,2004,(4).第34页.

③[6]李强,唐壮.城市农民工与城市中的非正规就业[C].社会学研究,2002,(6).第16页.

④黄军锋.刍议农民工权益法律保障体系的完善[J]. 理论导刊, 2008,(8).第69页.

⑤[8]郭月菊．论和谐社会背景下农民工权益的法律保护[J]. 工会论坛（山东省工会管理干部学院学报）,2007,(4).第21页.