人民调解制度是当代具有中国特色的民主法律制度之一，在调解社会纠纷、减轻司法机关压力、保持社会稳定方面发挥着十分重要的作用，2010年8月18日人民调解法以法律的形式，对人民调解制度进行了肯定和认可。尤其目前中国社会处于转型时期，人民调解制作用日益明显。但进入法院审判程序阶段，人民法院面临的司法扩权、司法程序弱化和司法规范非法律化及与目前民诉对于人民调解并无明确规定、进入诉讼程序后法院如何操作等问题也需要我们正视并加以解决。

一、现行法律框架下人民调解制度的法治性

人民调解作为一项具有中国特色的、具有深厚中华民族传统文化内涵的法律制度，在处理矛盾、化解纠纷的历史下划下了不可抹杀的一笔。面对社会主义市场经济发展的新形势和社会矛盾纠纷的新特点， 2010年8月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《中华人民共和国人民调解法》，2011年1月1日,该部法律正式实施,自此标志着我国人民调解工作从此步入法制化、规范化的发展轨道。《人民调解法》从人民调解的性质任务和工作原则、人民调解委员会、人民调解员、调解程序、调解协议等内容全面确定了人民调解制度。该部法律突出了矛盾化解方式的衔接、调解协议被赋法律效调力、调解协议经确认具执行力等几方面法治性亮点。

（一）规范和完善了人民调解与其他纠纷解决方式的衔接和配合机制。

人民调解法沿循了旧有的调解优先的精神指导原则，同时，人民调解法制充分考虑了不同纠纷解决方式的相互关系和功能互补作用，对于由于各种原因，调解可能不成功，该部法律总结了实践中各纠纷解决方式发挥各自优势化解社会矛盾的实际经验，在以往司法解释和规章所作规定的基础上，对人民调解和其他纠纷衔接和配合等方面作出进一步完善的规定。人民调解法第二十六条规定，人民调解员调解纠纷，调解不成的，应当终止调解，并依据有关法律、法规的规定，告知当事人可以依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。

（二）明确规定了调解协议的司法确认机制 。

由于人民调解协议不具有强制执行的效力，因而一旦义务人拒不履行义务，往往还需重新进入诉讼程序。这不但增加了当事人的诉累，也浪费了大量的司法资源，加大了法院的工作压力，人民调解法第三十三条首次以立法的方式明确对这一机制作出了规定：经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起 30 日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力；如确认调解协议有效，则权利人在对方拒绝履行或者未全部履行时可向人民法院申请强制执行；如确认调解协议无效，则当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。

（三）明确规定调解协议具有法律约束力。

《民事案件若干规定》首次以司法解释的形式将人民调解协议确定为具有民事合同性质，人民调解的法律效力得到极大的提升，这对于人民调解的发展来说是具有里程碑意义的事件。但是根据新形势下人民调解的发展要求，人民调解法中对人民调解协议书的法律效力作出了进一步的提升。人民调解法规定，经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。人民调解委员会应当对调解协议的履行情况进行监督，督促当事人履行约定的义务。人民调解法律规定，调解协议书可以载明下列事项：当事人的基本情况；纠纷的主要事实、争议事项及各方当事人的责任；当事人达成调解协议的内容，履行的方式、期限。调解协议书自各方当事人签名、盖章或者按指印，人民调解员签名并加盖人民调解委员会印章之日起生效。

（四）进一步规范和完善了人民调解的组织形式、调解主体、调解程序等方面的制度。

随着新形势下民间纠纷类型多样化，人民调解的工作范围也在不断扩展，各地在积极调解婚姻、家庭、邻里、损害赔偿等传统性、常见性、多发性纠纷的基础上，已经介入轻微刑事案件、征地拆迁、环境污染、劳资工伤、物业管理、集资纠纷、下岗分流、催讨欠薪以及涉法上访等社会热点、难点纠纷的调解。民间纠纷的主体从过去单一的自然人居多发展到涉及企业、社会团体甚至政府部门，类型上不仅包括公民之间、公民与法人和其他社会组织的纠纷，也包括法人、其他社会组织之间的纠纷。人民调解法拓宽了人民调解适用领域和调解纠纷的范围。人民调解法规定，根据人民调解自愿原则，凡是当事人可以自由处分的涉及民事权益的民间纠纷，都可以通过人民调解来处理。同时人民调解发还规定了人民调解的申请程序，规定了调解员的选择和调解的方法步骤。规定：人民调解员调解民间纠纷，应当坚持原则，明法析理，主持公道。调解民间纠纷，应当及时、就地进行，防止矛盾激化，对当事人在调解中的权利义务也作出了细化。

二、人民调解与法院诉讼纠结现状

（一）法律规定与诉讼实践脱节问题。

诉讼和调解是我国多元化纠纷解决机制的二大组成部分，是社会治安综合治理不可或缺的两道防线，二者的根本目的都是为了保障社会稳定，促进经济发展。但由于目前人民调解法及民事诉讼法等法律法规仍未对人民调解进入法院诉讼如何操作作出实体及程序性的规定，因而在诉讼实践中存在多方面的难操作问题。

1．人民调解的适用范围与法律受诉范围问题。《人民调解工作若干规定》20条规定人民调纠纷的受案件范围为：公民之间以及公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。在司法实践中人民调解对于轻微刑事案件亦可以化解中，说明只要法不禁止的人民调解都可以处理，但是人民法院只限于当事人的诉求。即不诉不理，如纠纷不属于法律主管范畴的，法院亦不予受理。从目前现有法律法规规定可看出，人民调解的适用范围明显宽广于法院的受理范围。

2、人民调解前置的合法性问题。人民调解法第十八条规定：“基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。即人民法院，公安机关，在处理一定范围的纠纷时，可以先行告知调解，这涉及到法院对调解前置合法性的认可问题。人民法院在处理一部分民事纠纷时，将部分民事案件现行人民调解，是否涉及到法院分流审判权违宪？毕竟人民调解法系实体法，而目前法院适用的三大程序法并无作出明文规定。

3、人民调解协议的效力认定问题。人民调解法第三十三条规定，经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认协议的效力。人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。“从中可看出，人民调解协议没有执行力，而仅有确定力。要想使调解协议获得执行力，还必须经过人民法院的审查与核准。因此人民调解协议效力薄弱，对当事人缺乏必要的约束力，当事人可以拒不履行调解协议，人民调解制度的权威无从体现。”

4、人民调解协议司法确认的受理及审查问题。《人民调解法》第三十三条规定当事人就其在人民调解委员会达成的协议向法院申请确认的，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。那进入法院程序后，法院如何立案是确认之“诉”还是备案登记？确认之诉，谁是原被告，备案登记谁是申请人？人民法院对调解协议及时进行审查？审查什么？是形式审查还是法律审查？是书面审查，还是听证审查？审查的依据是什么？人民法院依法确认调解书的效力，需要通过什么样形式来进行审查？是判决还是裁定？法律依据？人民法院经审查，确认人民调解协议书无效，是否要通知司法行政部门和负责调解的人民调解委员会？又如何告知？是否告知确认申请的当事人，释明调解协议书无效的理由和依据，又是以何种方式列明？目前，全国尚不存在法律层面上统一的司法确认规则体系。仅有部分地方高院以意见的形式下文，各省市、地区法院的操作方式也不一。如江苏省法院，江苏省高级人民法院于2010年11月19日作出《关于调解协议司法确认程序若干问题的意见》，但其性质并非法律规范性文件，而系诉讼法参考文件与案例指导。

（二）人民调解及司法确认带来的司法程序弱化问题。

目前我国社会自治程度较低，现代意义上的各种自治性组织（包括基层自治、行业自治、学校自治、业主自治等）仍处在培养和发展的过程中，其自治能力和自控能力相对较低，因此，社会在很大程度上更期待通过确定的法律规则和具有强制力的国家规制进行调整，对公力救济的需求远远大于社会自治性调整。在这种背景下，村（居）委会调解出现明显的功能弱化，在纠纷发生时，当事人更多地转向基层政府、行政机关和司法机关寻求救济和解决。为适应这种需要，从城乡基层纠纷解决的实践开始，司法行政或准司法性的纠纷解决机制就以“人民调解”或大司法调解的名义发展起来【1】，司法确认的地方试验及其制度化导致出现司法程序弱化、非诉讼程序的过度司法干预和适用规范非法律化等方面的问题和隐忧。

1、司法确认机制的制度化可能意味着司法权的拱让和诉讼程序的弱化。无论制度设计层面还是制度实施层面，是否启动诉前司法确认机制完全是当事人的自主选择，法院并不是将案件推向非诉调解组织先行解决；但是由于全国尚不存在法律层面上统一的司法确认规则体系，相关制度衔接漏洞和众多试错性的地方司法政策给予了地方法院太多太大的自由裁量权，这不利于司法确认程序规则的权威统一【2】。

2、司法确认机制的制度化也可能加剧我国的司法公信力危机。司法确认机制虽然在尊重当事人意愿的前提下为之提供了权利救济的别种选择，但是在我国基层人民法院目前普遍存在片面追求高调解率的业绩评估机制的情况下，如果不能充分保障当事人在调解和诉讼方面的实体权利和程序选择权，那么“法院走出去”的做法就可能变成法官不适当利用司法权诱使或强迫当事人和解或调解的结果．这与和解或调解的合意性本质和司法独立原则背道而驰。

3、司法确认实践也可能造成司法适用不适当的非法律化和社会化现象。人民调解员在调解过程中多采用风俗习惯、道德礼仪、乡规民约等规范，这些规范很多在法律中没有规定或者与现行法律相抵触；这些规范一旦通过法院予以确认，无异影响司法的权威性。

三、纠结现状原因分析

人民调解与诉讼之间上述局限性和冲突的主要根源在于人民调解的性质和现有法律规定所致。

（一）人民调解与法院诉讼法制属性不同是冲突的重要缘由。

1、人民调解纠纷解决机制的非法律化特征。《中华人民共和国人民调解法》规定，人民调解具有的群众性、自治性和民间性是人民调解工作的基础。人民调解机构具有以下特点。群众性。人民调解委员会不是行政机关，也不是司法机关，而是村民委员会和居民委员会下设的调解组织，调解人员（不管他是公职人员还是兼职人员）在调解活动中只是人民调解员。人民调解员一般由村委兼任，或由村民推荐在辖区内具有较高威信的村民担任。自治性。人民调解是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为。当事人选择调解完全出于自愿，调解组织不能强迫当事人调解。从这种具体调解活动的发动可以看出，调解这种民间司法形式存在的法律基础是私法中的当事人意思自治，是纠纷当事人在完全自愿、平等、自由的前提下，由中立的人民调解员主持进行，人民调解组织活动的角度并无公权力介入，在此程中，当事人不受压制和强迫，有充分的自主选择权。民间性。人民调解的范围是民间纠纷，人民调解的依据除了法律、法规、政策外，大量地运用社会公德，乡规民约。在纠纷解决程序上有及时、便捷和随意的特点。调解协议书具有民事合同性的特点，当事人对调解协议反悔或调解不成功时，当事人还可以向法院提起诉讼。基层人民法院和司法行政机关应加强对人民调解的指导，但并不是要求它们直接参与到人民调解工作。

2、法院诉讼法治的被动性和中立性。从法院的诉讼程序言，法院在司法程序上具有被动性和中立性。法官通常不能主动处理争端纠纷，受理案件奉行不告不理的原则，其天职是以符合正义的方式解决各种社会争端纠纷,使每一个为维护个人权益而诉诸司法的人,都能获得基本的公正对待。法院自身作为司法裁判者的角色,应做到中立,被动,不偏不倚,不仅在实质上,更在形式上给与世人展示一种"看得见的正义"。【3】法官不仅要主持正义,而且要让人们明确无误地,毫不怀疑地看到是在主持正义。由于法院职权设置的要求，行使职权的手段和调整范围的限制，掌握社会资源有限，法院职权有限性仍然突出。法院不是万能的，对社会事务绝不能大包大揽。

3、法律属性不同引发的实践冲突。目前处于社会转型时间，纠纷多元化及当事人价值观的多元化对纠纷机制提出了更高的要求，法院系统于2009年开始了施行诉前调解机制的探索与尝试。一段时间里，法院洞开立案大门，法院虽然在立案关口进行了纠纷分流，但根据最高院关于加强诉讼服务的意见规定及精神，各类社会纠纷和矛盾仍大量涌入。一方面，由于自身地位和功能上的局限，使得很多转化为诉讼案件的社会纠纷、矛盾，不能在法院诉讼得到有效化解和解决，客观上严重干扰了人民法院正常的审判工作，损害了人民法院的司法权威，也损害了国家的整体威信。另一方面，人民调解使得当事人的程序选择权得不到成分的保障。当事人将纠纷诉至法院后，虽然赋予了当事人的可以不先行诉前调解的权益，但各地法院处于目标考核或化解敏感性质案件的需要，在实践中大量建议当事人先行人民调解程序，造成当事人不必要的司法诉讼延迟和讼累。再次，违反了法律的事实清楚、先审再处理原则。对于诉前调解的人民协议司法确认案件，地方性指导文件如江苏省高院仅赋予了法官审查的权利，而非审理，但法律规定，“事实清楚、争议不大的，法官小可主持调解”对于人民调解司法确认的案件，如案件没有经过审理，法官直接进行将纠纷分流至人民调解或诉前调解，违反了”事实清楚再行调解的诉讼原则。

（二）现有法律体系制度设计层面因素是冲突的基本根源。

1、无立法保障。我国现行民事法律制度并不存在明确的人民调解协议诉前司法确认程序规则，而主要存在于最高人民法院的司法政策、司法解释以及地方法院程序性诉讼指导文件。对人民调解确认程序的启动及过程，司法审查的范围、开庭程序、法院那一机构处理司法确认、确认书以何中文本作出等均未作出全面的具有可操作性的规定。

2、有关规范性文件及政策相互冲突，尤其是人民调解协议司法程序确认方面。《中华人民共和国人民调解法》、《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》、《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》、《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，都对可以申请司法确认的人民调解协议的范围、调解主体作了不同的规定，一定程度上造成了审判实践中的混乱。

四、完善我国人民调解与诉讼衔接的设想。

（一）人民调解与法院诉讼可衔接的理论及现实根据。

1、法院诉讼的社会性。

社会性是法院职权的重要职责。法院诉讼的最终价值目的是为社会服务，为人民服务。“社会性”是人民法院开展好审判工作、实现公平正义、实现审判目的的基础，法院诉讼的“司法社会性”是专门工作与群众路线在社会转型期切实可行的结合之道以便司法权通过贴近群众和依靠群众的方式更为有效的运行【4】。

2、诉讼与调解的可融性。

从当代人民调解的实践看，依法调解与依情理调解、依风俗习惯调解等其它调解方式并非截然分开，而是处于一种交融状态。这种交融状态恰恰说明，当代法治社会中的调解，是包含利己动机和共同动机两方面的“契约性合意”，是一种起源于信赖的共存状态。”因此，法制化条件下的调解与对立性主张的充分讨论以及为此设立的程序、法律家的专业性活动是可以并立而存的。【5】民事诉讼调解社会化也有效的回应了社会力量参与司法的正当诉求，在当代社会转型时间，调解社会化也为法院参与创新社会管理提供了更为宽光的舞台。

（二）人民调解与诉讼衔接理论界方案。

目前，理论界主要从三个角度提出了中国法院附设调解的具体制度设计方案：第一，规定由民间组织达成的调解书必须经过法院的司法审查方可生效，使这些非诉讼调解制度在司法审查下发挥更为积极的作用。第二，设立类似于日本和我国台湾式的法院附设调解，通过立法规定强制调解的案件范围和类型，并制定专门的民事调解法，建立专门的法院指导下的调解机构。第三，建立小额速裁法院，吸收非专业法官或人民陪审员参加，解决事实简单，无争议或争议不大的纠纷，以调解为主要的处理方式。【6】 

（三）人民调解法律化。

民事诉讼调解社会化不能坐等司法权的强大，其在相势展开的同时应坚持循序渐进原则和有效性标准。笔者认为，从法治的未来发展趋势看，随着经济社会的发展，最终最节省资源，做到公正与高效的双赢，人民调解司法规范化将是必经的一个过程。在此背景下，应修改目前的民事诉讼法，制定出具有普遍约束力的法律、法规。可考虑在法院设立专门性的组织机构专门受理人民调解案件，将人民调解组织法院附设于法院。这样，调解既获得一定的权威性资源,人民法院也可以将人民调解组织依法作出的事实清楚、合法公平的调解协议，直接作为法院调解、判决、执行的依据。同时在民事诉讼法中增加法律文书的形式，在现有判决、裁定的基础上，增设人民调解司法确认决定书，对于人民调解司法确认的案件可纳入民事特别程序审理，对调解协议如何立案、人员如何组成、审查期限长短在法律、法规中作出细化规定。

参考文献：

【1】范愉. “社会转型中的人民调解制度”，载《中国司法》2005年4月8日。

【2】范愉.非诉讼纠纷解决机制研究[M].北京:中国人民大学出版社。

【3】 洪更强.论替代性纠纷解决机制[D].[硕士论文]. 中国政法大学2001.32.

【4】沈达明.比较民事诉讼法初论[M].北京:中信出版社

【5】郭志远.我国律师和解制度之理性分析与科学构建[J].法学杂志,2008,(2):37.

【6】[美]罗伯特.埃里克森.无需法律的秩序-邻人如何解决纠纷[M].苏力译.北京:中国政法大学出版社,2003.354.