2005年厦门市争取来的重大外资项目--PX项目，预计投人金额高达108亿元人民币，投产后每年可为厦门市增加800亿元人民币的工业产值。2005年7月，国家环保总局审批通过其环境影响评价报告书，项目最终由国家发改委正式审批。2007年3月全国人大和政协会议上，中科院院士赵玉芬等105名全国政协委员联名提交了一份”关于厦门海沧PX项目迁址建议的提案”，其成为全国政协头号提案。提案指出，离居民区仅1.5公里的PX项目存在泄漏或爆炸隐患，厦门市百万人口面临危险，必须紧急叫停项目并迁址。此消息一经披露，各界哗然。(1)但厦门市政府在2007年5月29日通过厦门市环保局负责人回答《厦门晚报》记者提问时，就特别强调该项目已经按照国家法定程序批准在建。(2)因为反对该项目在厦门落户，有近千名厦门市民走上街头抗议。一连两日，厦门市民高举抗议横额，促请政府停建化工厂。

为什么现在中国公众提PX色变？为什么专家解释公信力越来越弱？政府应反思。政府在环境风险应对过程中排除公众参与，对公众封闭环境信息，导致环境公共决策缺乏正当性基础，最终引发公众的信任危机和环境公共决策的合法性危机。

一、信息、环境信息和环境信息公开

（一）政府信息和环境信息关系--部分交集

方如康主编《环境学词典》将环境信息界定为，人类活动中产生的多种物质能量流进环境系统之后所引起的环境影响及后果的反馈性识别信号，为人们正确认识和解决环境问题所必需的认知手段和共享资源。(3)

根据《中华人民共和国政府信息公开条例》定义，政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。而我国《环境信息公开办法（试行）》将环境信息界定为，包括政府环境信息和企业环境信息。包括政府环境信息和企业环境信息。我国法律意义上的政府信息是比较广泛的，涵盖了各级政府部门在履职过程中获取和保存的所有信息，包括了部分环境信息；而法律意义上的环境信息，不仅指政府信息，还涵盖了非官方的环境信息。

（二）环境信息公开

《环境信息公开办法（试行）》列举式方式界定了环境信息公开的定义，将环境信息公开主体局限为环保部门和企业，应该说，这种界定存在明显的狭隘性，一个复杂环境项目牵涉的部门绝不仅是环保部门。环境信息公开的定义，应当显示出中立性，环境信息公开，应当是制作或保存环境信息的主体，应环境信息需求者需要，通过法定程序公开收集、整理、制作和发布环境信息等活动的过程。

二、步伐虽缓，环境信息在抗争中走向公开

（一）媒介高度发达--环境信息公开制度发展的现实土壤

古者，宪令藏于官府，执法不使民知是几千年统治的传统。但是，随着现代社会信息传播渠道和媒介大爆炸式涌现，信息传播半径今非昔比。政府已经注意到，信息化时代的信息封锁很难维系，环境公共决策需要政府与公众之间双向信息沟通。2007年5月28日晚，《厦门日报》下属的《厦门晚报》专辟两个重要版面，刊登万字长文，以环保局负责人答记者问的形式，正式就海沧PX项目进行全方位介绍。同日，项目投资方翔鹭集团亦在其网站显要位置刊登该公司总经理答记者问的内容，以澄清坊间传闻，平息争论。在法律规范不是非常明确的情况下，厦门市政府在规划环评过程中，依据《环境影响评价法》的原则规定，在环境信息公开方面作了一次非常有意义的探索，为今后我国构建环境信息公开的制度供给提供了现实土壤和实践基础。

（二）立法现状与立法需求之间存在滞后性

1989年施行的《环境保护法》是我国较早对环境信息公开责任明确予以规定的法律。该法明确规定了政府和企业的环境信息公开义务，并且框架性的规定了环境信息公开的条件、途径和对象，是我国环境信息公开制度的雏形。

2003年实施的《环境影响评价法》规定：”国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”、”除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。”这是现行环境法律对于建设项目环评公众参与的要求，该法明确规定了公众有权参与环评，具有一定的进步性。

2008年《政府信息公开条例》正式颁布实施，这是中国行政法治道路上的里程碑，昭示着我国已有成文法对信息自由进行法律保护。《政府信息公开条例》对政府信息公开主体、程序、形式、法律责任等各方面做了规制。《环境信息公开办法（试行）》于同日施行，是与《政府信息公开条例》同步发布的第一部有关环境信息公开的专门性部门规章，该法对不同类别环境信息所体现的公共利益与私人利益、国家利益和社会利益的多元诉求予以利益衡量，进行了权利义务模式的不同设计。

三、环境信息公开立法的缺陷与重构

（一）环境信息公开主体范围应扩大

一方面，环境信息公开的政府主体范围有限。《环境保护法》将环境信息公开主体范围限于国务院和省级政府环保部门。一方面，环境信息公开的企业主体范围也较窄。我国环境信息公开法律制度仅对重度污染企业强制要求环境信息公开，而且公开内容仅限污染物超标治理情况。而对于应担负更多社会责任的上市公司，并没有强制公开环境信息的义务。

由于环境污染具有不确定性、潜伏性、突发性等特点，因此，很难确定哪些企业是重度污染企业，在今后的立法中，应将所有排污企业纳入环境信息公开主体范围中；上市公司更应是环境信息公开主体，应立法确认其环境信息披露义务，定期发布污染物信息、提交年度环境报告。

（二）明确环境信息公开对象

1.政府环境信息公开对象。《环境信息公开办法（试行）》对政府环境信息公开的对象范围规定较为笼统，规定了”公民、法人和其他组织可以向环保部门申请获取政府环境信息。”对此，应予以具体化：（1）企业。企业作为政府环境监管的主要对象，有权了解环境法律及政策对企业产品、排污情况的规定和限制。（2）公众。公众有权知道自己生活的环境是否受到或者可能受到污染。（3）环境污染者。虽然环境污染者有过错，但是不能因此剥夺其合法权利。

2.企业环境信息公开对象。无论是过去还是现在的法律法规，存在的突出问题是环境信息公开的对象仅限于政府部门。参考欧盟、德国等地立法，应扩展环境信息公开对象，让更广泛群体参与环境保护：（1）政府。政府需要了解公司污染排放与治理的信息、周边环境影响的信息、自然资源消耗及污染信息，以制定环境保护政策、对企业环境污染行为进行惩处、补贴等等。（2）债权人。公司的环境管理制度、资源综合利用效率、环境违法记录等环境信息，直接关系到债权人的债权能否实现。（3）员工。雇员在许多方面需要了解公司的环境信息，包括在该企业工作是否会对个人健康造成损害等。（4）投资者。上市公司的环境业绩与其股票价格密不可分。（5）消费者。消费者需要了解所购该公司产品的是否对环境构成影响。（6）生活环境可能受该公司影响的公众。公众有权知道自己生活的环境是否受到或者可能受到该公司污染。

（二）环境信息公开内容应法定

针对上市公司披露义务，我国主要通过《公司法》、《证券法》等一系列法律予以规制，但是遗憾的是，上述法律并未对上市公司环境信息公开义务予以明确。《环境信息公开办法（试行）》也仅规定”国家鼓励企业自愿公开下列企业环境信息”，没有对企业环境信息强制要求公开，上市公司的环境信息公开行为，仍处于自发公开、随意公开的阶段，远未达到有序、规范、及时公开的要求。我国《环境保护法》中规定了排放污染物的企业事业单位，必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记，该规定制定主旨是实现政府对企业污染物控制管理的需求，并未考虑投资人、雇员、普通公众等对企业环境信息的需求。

环境问题是一个全球问题、公共问题，实行包括环境正义、民主、公平和公众参与在内的环境法治，是环境法追求的目标和价值标准。(5)环境信息公开，正是环境法治发展的基石。在社会经济高度发展的今天，经济发展和环境保护之间的矛盾越来越突出，人们环境保护的意识也在飞速觉醒。如果没有一种合法的、畅通的渠道来满足其信息诉求，他们就只能”诉诸那种不利于社会稳定的群体性活动或者采取更加极端的行动取向。”(6)通过政府的环境信息公开，畅通政府与企业之间、政府和公众之间、企业与公众之间的沟通渠道并交换各种环境信息。因此，如何构建完善的环境信息公开制度，是继政府信息公开制度初步构建后，我国立法者亟需考虑的重要命题。

(1) 周虎城：《没有民意基础的决策须镇行》，载《南方日报》2007年6月1日。

(2) 《海沧PX项目已按国家法定程序批准在建》，载《厦门晚报》2007年5月29日。

(3) 方如康：《环境学词典》，科学出版社2003年版，第535页。

(5) 蔡守秋：《欧盟环境法的特点及启示》，载《福建政法管理干部学院学报》2001年第3期。

(6) 王文祥：《建立底层社会的利益表达机制》，《社会科学战线》2005年第6期。