诚信是中华民族的传统美德，商鞅立木为信、尾生抱木而死都是诚信的典范，社会和谐也要求诚信友爱。由此可见诚信是古今中外和过去将来各国人民孜孜不倦的共同追求。诚信内涵很广，但主要包括政务诚信、商务诚信，社会诚信和司法公信。政务诚信要求政府言必行、行必果,商务诚信要求"童叟无欺"，社会诚信要求诚以待人，司法公信要求公正审理不偏不倚。温家宝总理曾指出，政府是社会信用制度的制定者、执行者和维护者，又是公共信用的示范者，政务诚信直接关系到党和政府的形象，在社会信用体系中处于核心地位。如果政府不诚信，企业诚信就难以做到，个人诚信就更无从谈起。加强社会诚信体系建设，需要各级政府和官员"走在前，做表率" 。但近年来，"青岛政府花40亿的'增绿计划'""毒奶粉""南京彭宇案"等案件的接连爆出，凸显出社会诚信流失严重，其中政务诚信流失的影响不容忽视。

一、政务诚信流失的两个维度

政务诚信流失的表现形式很多，但笔者认为至少可以从内在和外在两个维度进行阐述。

政务诚信流失的内在维度表现为政府机构内部的诚信流失。从纵向来看，上级对下级存在滥发指示的情况，同时下级对上级也存在虚报浮夸、隐瞒欺骗的现象。有些地方政府为了彰显自己的政绩,说假话、办假事、造假账的现象严重，人民群众概括为：干部出数字, 数字出干部。2013年两会期间，各省核算的2012年GDP总额为57.69万亿元，比国家统计局之前初步核算的国内生产总值51.93万亿元高出5.76万亿元，相当于多出于一个广东省的经济总量 ，这种数字间的打架由来已久，中间的水分正说明政府在统计数据时未能做到诚信。从横向来看，政府部门之间也存在相互推诿的现象。2013年3月31日《焦点访谈》曝光的"早教机构乱象"中，针对早教机构的监管，教育局说归工商局管，而工商局则推脱说归教育局管，这种相互踢皮球的做法推脱的是政府的监管责任，降低的是政务诚信。

政府公信流失的外在维度表现为政府机构对公众缺乏诚信。例如湖北省浠水县洗马镇政府, 为支付工程建设费用而自1998年以来开具大量的"欠款凭证", 还以开白条形式给乡镇干部和教师发放工资。从2000年开始, 这些白条在私下作为货币流通开来, 由于政府长期不能兑现, 白条开始打折, 从开始的9 折、8 折, 一直降到现在的5折。媒体评价： 随着白条打折, 镇政府信用也随之"打折" 。2013年4月7日《央视直播间》报道了河北沧县的"红色地下水"事件，当地的浅层地下水呈现红色，数百只鸡因为饮用红色地下水而死亡，当记者采访沧县环保局长邓连军时，他用"红色的水不等于污染的水"、"水煮红豆"加以解释，但国家环保部和清华大学的环保专家对当地的水质进行抽样检测以后发现当地红水最严重的区域苯胺含量超标70倍。随后沧县环保局承认监管不到位，邓连军被免职，建新化工厂也向村民和公众道歉并表示将拆除污染设施并将污水抽走。群众利益无小事，社会民生大于天。纯净的地下水是人民群众健康生活的保障，面对化工厂长达十年的污染，沧县环保局不仅置若罔闻而且还以"水煮红豆"的谬论加以敷衍，叫人民群众如何信任政府。如果说建新化工厂污染的是沧县的地下水，那么邓连军污染的就是政务诚信。

政务诚信的流失给人民、给社会以及政府自身带来的影响是不容忽视的。2013年3月16日习近平总书记出席中央党校开学典礼上指出：领导干部要求别人做的自己要带头做到，要求别人不做的自己带头不做。言下之意就是政府在诚信上要率先垂范。对人民群众而言，政务诚信的流失不仅损害了政府在人们心目中的形象, 同时也降低了人们对它的信任度。对社会而言，政务诚信的流失让社会诚信雪上加霜。自秦朝确立"以吏为师"的传统以来，政府不仅扮演着公权力者的角色，也兼具诚信倡导者、实践者和维护者的角色，政务诚信流失损害的不仅仅是政府诚信本身，更污染了社会诚信的河流。所以党章修改时专门在领导干部应具备的基本条件中加入"领导干部要讲党性、重品行、做表率"的表述。从政府来看, 政务诚信的流失首先会降低行政管理活动的效率。其身正，不令自行；其身不正，虽令不从。当政务诚信流失时, 民众对政府的信赖感降低, 由此产生的猜疑情绪会衍生出对政府的抵触行为, "上有政策下有对策"，给本应正常进行的行政管理活动平添障碍,降低政府行政活动的效率。其次，政务诚信的流失会阻碍经济发展。在投资环境诸要素中, 政务诚信是一个极其重要的因素, 同时也是衡量投资环境好坏的重要标准。政务诚信的流失会影响一国或一地的声誉, 影响国内外资本的流入, 影响经济的发展。最后，政务诚信缺失会滋生腐败。在政务诚信缺失的地区，即便政府公布的信息是真实的，经营者也不会轻易相信，转而通过寻租的方式获取小道消息, 这也为暗箱操作留下了空间，最终助长腐败的滋生和蔓延。这同时深刻地表明: 政务诚信的建设势在必行。

二、政务诚信流失的原因分析

政务诚信流失的原因是多方面的，通过梳理笔者认为有以下几个方面的原因：

政府的缺位和越位。按照社会契约论的观点，公民为了实现自由将一部分权利让渡给一个公共组织，政府由此产生。政府的权力以公民让渡为前提，因而是有限的。政府的行政行为应在有限的职能内为之，既不能越位也不能缺位。不越位要求政府处理好与市场的关系，尊重市场规律，否则会破坏经营者对市场的预期，使其在决策时无所适从；不缺位要求政府履行社会管理职能，不能推卸责任，否则会使人民群众对政府的合理预期落空。2007年的"兰州拉面限价事件" 中，拉面作为商品，其价格本应由市场这只"无形的手"调节，兰州市物价局等五部门却用宏观调控"有形的手"将拉面限价为2.5元一碗，是明显的越位。同时在"早教机构乱象"处理过程中，深圳市教育局和工商局相互推诿，是明显的缺位。

政府信息公开不到位。政府信息公开是公民知情权实现的重要途径，也是政府接受社会监督的重要方式，更是政府取信于民的重要渠道。2008年5月1日起实施的《政府信息公开条例》第9条明确规定，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的、需要社会广泛知晓或者参与的、反映本行政机关设置、职能、办事程序等情况的、其他依照法律、法规和国家有关规定应当公开的政府信息，行政机关都应当主动公开。但是政府信息公开却没能完全落实。2011年9月21日《人民网》爆出"29岁当县长"的新闻后，记者要求河北省馆陶县政府公布该县长简历，其政府工作人员却以"新县长简历是国家秘密而且由于电脑故障已找不到其任职记录" 为由予以拒绝，对此公众一片唏嘘。官员履历是其资历、能力的重要证明，党中央、国务院一再强调干部任用要公开透明，公布官员履历是保证干部任用公开透明的应有之义，也是获得人民群众认可的必要程序。在"拼爹游戏"层出不穷的社会现实下，官方越是对干部的简历、背景、家庭情况讳莫如深，公众的猜测就越厉害，当各自猜测流为道听途说和小道消息时，政务诚信受损是必然结果。此外，实施了近5年的《政府信息公开条例》仍然存在法律位阶低、实践中公开范围被缩小、有的"不予公开"没依据没标准和不当增加申请条件等问题，这些都导致了政府信息公开最终没能完全落到实处，这也是政务公信饱受质疑的原因之一。

闭门决策。法治政府要求科学决策、民主决策和依法决策，这不仅是政府正确决策的需要，也是政务诚信的有力保障。我国行政许可法规定，涉及公共利益的，行政机关应当举行听证。十八大报告更是指出"凡是涉及人民群众切身利益的决策都要听取人民群众的意见，凡是损害人民群众利益的行为都要坚决防止和纠正"。但实践中，"一把手"拍板决策、闭门决策、听证制度走过场等情况仍然存在，产生一些"面子工程"和"豆腐渣"工程，人民群众怨声载道。据统计，新中国成立以来到1977年，在大约2万亿的总投资中，因决策失误造成的浪费就有1万亿元。20世纪80年代中期以来，在"八五"期间投资的400个全国重点项目中2/3没有收益 。一些政府为了盲目追求GDP和政绩，闭门决策，对高耗能、高污染项目开绿灯，引起群众强烈反对，酿成了许多群体性事件。2011年大连PX项目事件、2012年四川"什邡群体事件"、启东"7-28"事件均是政务诚信流失的前车之鉴。

贪污腐败。胡锦涛总书记在中国共产党成立90年大会上曾斩钉截铁地说过：坚决惩治和预防腐败关系到人心向背和党的生死存亡。人心向则政府诚信生，人心背则政府诚信亡。2012年12月27日新浪网爆出，京广高铁座椅采购价格为23万，自动洗面器为7.2万，感应水阀为1.28万，就连一个卫生间纸巾盒也要1125元 ，这一点引发广大网友吐槽，其背后是前铁道部长刘志军受贿6000万元、玩弄多名女性的贪污腐败。此外，"房叔"蔡彬、"房姐"龚爱爱、"表哥"杨达才等人的持续曝光都折射出贪污腐败已成为政府公信的重灾区。公生明，廉生威，要想构筑政府公信，惩治和预防贪污腐败是必经之路。

三、法治政府下政务诚信的实现途径

法治即法律之治，法治政府必然是遵从法律之治的政府，因而具有五个方面的特征：从权力来源来看，是民主型政府；从权力性质来看，是有限政府；从权力的功能来看，是善治型政府；权力的本质来看，是责任政府；从权力发展来看，是平权型政府。

民主型政府要求政府权力只有通过正当程序来源于人民授予，才具有合法性与正当性。有限型政府要求政府不是也不应该是全能的，政府行政应该按照法定的范围和内容进行，法无明文规定即禁止。善治型政府强调政府必须在法律范围内积极地有所作为，既明确政府运用行政权力的范围的法定性，又突出强调政府行使权利的积极能动性。责任型政府要求执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究，因为违法行政行为造成损失的，行政机关必须对行政相对人提供及时充分救济，也必须对相关负责人问责。平权型政府是法治政府的终极目标，"平权"是指行政权与公民权的平等，目的是"实现政府与公民关系的最大和谐，具体表现为公共利益与个人利益之间由紧张对峙走向良性互动，政府与公民由猜疑对抗走向信任合作" 。政务诚信是法治政府建设的重要内容，建设法治江苏、构筑政府公信同样需要符合民主、有限、善治、责任和平权的要求。

（一）落实人民代表大会制度，建设民主型政府。长久以来，人民代表代表大会制度存在党政领导代表比例过高、弱势群体代表比例偏低、代表参政议政素质不高、人民代表大会非常设等因素的影响，人民通过人民代表大会行使国家权力的效果并不明显，人民意志未能及时充分地转化为国家意志、政府政策直至政府行为，同时人民通过人民代表大会监督政府的权利也未能充分行使，人民代表大会实际上处于被弱化和边缘化的状态。人民在政府决策形成过程中参与度偏低成为政务诚信流失的深层原因。

我国宪法规定，一切权力属于人民，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。政府只是人民的公仆，人民才是政府权力的真正源泉。政府的一切行为必须把人民满不满意、高不高兴、答不答应作为出发点和落脚点，把以人为本和执政为民作为一切执政活动的检验标准。

十八大报告强调要支持和保障人民群众通过人民代表大会制度行使国家权力，提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子的比例，降低党政领导干部的比例、在人大设立代表联络机构，目的就是为了落实人民代表大会，实现其制度设计的初衷，夯实政府行为的民意基础，提高政务诚信。

（二）严格依法行政，建设有限型政府。依法行政是法治政府有限性的直接体现。依法行政要求"把权力赶进笼子里"，政府既要在法定的职权范围内活动，也要按照法定的程序活动。

首先，要处理好政府与市场的关系，深入推进政企分开、政资分开、政事分开和政社分开，尊重市场规律，科学宏观调控，切忌"越位"与"缺位"，能由市场调节的，政府不能行政干预，应由政府监管的，政府必须有所作为。

其次，正义不仅要实现，而且要以看得见的方式和步骤实现 。对于政府职能范围内的工作，政府也要增强程序意识，严格按照《行政许可法》《行政处罚法》等行政法规的程序为之。政府做出行政许可如果可能损害利害关系人的利益的，要听取其意见，对于涉及公共利益的还要举行听证。在做出行政处罚决定前必须听取相对人申辩和陈述，数额巨大或者限制人身自由的，必须告知其举行听证的权利。姜明安教授指出："目前，我国行政法体系最大的缺陷就是统一的《行政程序法》的缺位。没有《行政程序法》规范整个政府的行为，法治政府的目标就不可能实现" 。在条件成熟时，我国还应适时推出《行政程序法》。

最后，要严格落实政府信息公开制度。政府信息公开程度与范围体现着一个国家的政务诚信的程度。第一，要提高公众知情权的权利位阶。中国政法大学副校长马怀德认为：应当将《政府信息公开条例》所设定的权利上升为法律所赋予的权利，将公众对政府信息的知情权明明白白写进法律。第二，要明确"不予公开"的标准和依据。虽然《政府信息公开条例》规定了除了国家秘密、个人隐私和商业秘密外都可以公开，但是实践中很多信息以涉及"三安全一稳定"（国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定）为由被拒绝公开。要明确"不予公开"的标准和依据必须理顺《政府信息公开条例》与保密法、档案法之间的关系。只有这样才能纠正实践中"公开范围被缩小"的错误做法，公开条例才不会沦为"不公开条例"。第三，要扩大公开的范围，将行政机关讨论过程的信息包括需要加工的信息囊括到信息公开的范围，这样既保证了决策透明，又为行政问责提供了依据。第四，要坚持循序渐进的原则。"中国政府信息公开要坚持循序渐进的原则，从本国国情出发，推进政府信息公开程度与能力，是政府信息公开水平与公众参与要求相一致。 "

（三）创新社会管理，建设善治型政府。德沃金曾经说过："如果法律不能充分解决由社会和经济的迅速变化所带来的新型争端，人民就不再把法律当做社会组织的一个工具而加以信赖。他们将寻找其他的方法来解决他们的争端。他们将通过腐败的方式，例如政治恐吓或者肉体威胁来解决他们的争端" 。当前我国经济转轨不断加快，利益调整难度加大，社会矛盾多发频发，如果政府不能积极有效应对，民众将不再信任政府而代之以非理性甚至非法的方式表达诉求，"开胸验肺"、"自焚抗拆"、群体性事件都是他们的选项。十八大报告强调，加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证，必须从维护最广大人民群众根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。为此，政府必须实现从全能政府到服务型政府转变，摈弃过去对经济建设大包大揽的做法，进一步推进政府职能向营造良好发展环境、提供优质公共服务和维护社会公平正义转变，以改革创新的精神加强社会管理，满足人民群众的生存诉求和实现其发展利益。当每个人都实现自由而全面的发展时，政务诚信不证自明。

（四）强化行政问责法治化，建设责任型政府。西方有句法谚：政府守法才有法治。中国也有一句古训：治国者必先受制于法。政府守法抑或受制于法不仅表现为依法行政，还表现为违法行政必被问责。行政问责是现代法治必然要求，也是政务诚信的重要来源。

改革开放以来，我国的行政问责经历了从权力问责到制度问责再到趋向于行政问责法治化的发展历程。权力问责主要依据上级组织或者领导意图和建议进行，"1980年'渤海2号'钻井船翻沉事故"中，石油部长宋振明被解除职务、主管石油工业的国务院副总理康世恩被记大过；1988年昆明开往上海的80次列车发生颠覆事故，造成88人死亡，62人重伤，时任铁道部长的丁关根引咎辞职，两者均是权力问责的案例。权力问责因缺乏明确制度规定，且集中于有重大过错、发生重大事故的领导干部，具有随意性。制度问责是指依据制度进行的行政问责，2009年《南京市党政领导干部问责办法（试行）》即是体现，制度问责虽然减少了随意性，但因其主要针对某一领域或某一地区而具有差异性。行政问责法治化则要求从国家层面上对行政问责的主体、对象、范围、适用、救济等作出统一规定，最大程度减少随意性和差异性，2009年中共中央、国务院共同颁布实施的《关于实行党政领导干部问责的暂行办法》是我国行政问责法治化的重要成果。

强化行政问责法治化必须建立起公众参与、规范统一、程序公正、权责一致和救济有力的行政问责体系。公众参与包括参与选举、参与监督、参与追究和参与救济等过程，使问责主体体现多数人的意志，推动问责体制从同体问责向异体问责进化。规范统一要求问责制度在权力与责任、权利与义务配置上坚持同一标准，"老虎"和"苍蝇"在问责面前一律平等。程序公正要求不仅要注重问责结果正义，也要注重问责程序正义，防止问责专横，阻却运动式的"问责风暴"，建立起行政问责的长效治理机制。权责统一要求"有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法受追究" ，问责的"责任"是以享有相应的"权力"为前提，"权力"不当或者非法行使的后果不是"责任"存在的原因，而是"责任"被追究的原因，是"惩罚"产生的条件和对"惩罚"的范围和幅度的裁量情节 。救济有力强调权利救济对于邪恶的人和善良的人不应做差别对待，权利救济的对象既包括公众权利、公民权利也应当包括问责对象的权利，既通过救济公共权利来匡扶秩序，也通过救济公民权利补偿其物质精神损失、恢复政务诚信，还通过救济问责对象来彰显"法律面前人人平等"的法治精神和"保护人权"的人性光辉。

（五）完善权力运行监督制约体制机制，建设平权型政府。阿克顿勋爵有句名言：任何权力都会产生腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。当前贪污腐败已成为政务诚信流失的重灾区，要重铸政务诚信，完善权力运行监督制约体制机制是政务诚信建设的必由之路。十八大报告强调"坚持用制度管权管事管人，保障知情权、表达权、监督权，是权力正确行使的重要保障。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。"由此可见，完善权力运行监督制约体制机制可以从"体制内"和"体制外"两个方面进行。

"体制内"的监督制约是以人大和法检的监督权对政府的决策权、执行权制约监督来实现的。人大应通过政府工作报告、人事任免、预决算案审核等方式加强对政府的制约监督，人民法院可以通过行政案件审理和司法建议等形式改进政府行为存在的不足，人民检察院也可以通过贪污、渎职、徇私枉法等案件的立案侦查表达对政府不作为、乱作为的消极法律评价。

"体制外"的监督制约是以保障公民权利对抗行政权来实现的。基于"一切权力属于人民"的宪法规定，公民对政府的监督制约具有天然的合法性。同时，每个公民是自己利益的最好守护者，公民对于政府"缺位"和"越位"最为敏感，保障公民权利能把政府违法不当行政行为的监督制约时间节点提前到行为发生之前，并与事后的行政问责前后呼应。要充分保障人民群众的知情权、参与权和监督权，惟有如此人民群众在违法政府行为发生时才能不再"犬儒主义"、在利益受损时才能不再阿Q精神、在参与监督制约政府时才能不再"打酱油"、在建设法治社会时才能真正以法治的主体身份而感到自豪。诚如托克维尔所言，"能使人们能够用以确定什么是跋扈与暴政的，正是权利观念。权利观念明确的人，可以独立发表意见而不傲慢，正直地表示服从而不奴颜婢膝。 "

平权政府不是片面强调公民权利与行政权绝对平等，而是强调两者之间的相互尊重、有序运转和良性互动。只有这样，公民才能获得"比太阳还光辉"的尊严，政务诚信才会在民众心中生根发芽、茁壮成长。

结语：

人不信不立。人如此，政府亦当然。改革开放以来，我国虽然经济建设取得举世瞩目的成就，但是政府行为中仍然存在缺位、越位、闭门决策、政府信息公开不到位和贪污腐化等问题，致使政务诚信GDP不但没有与经济GDP同步提高，反而出现滑坡，积累了很多"诚信赤字"。十八大提出要加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信，凸显出政务诚信建设重要性与迫切性。只有以民主、有限、善治、责任和平权为价值引领，政务诚信才能在民众中真正建立，职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的法治政府才能早日到来。