随着改革开放不断深入与经济社会迅猛发展，农村社会出现了许多新情况、新问题：一方面，由于体制机制转轨，社会结构转型，农村社会利益关系愈加复杂，价值观念愈加多元，党和政府统筹各方利益的难度进一步加大；另一方面，随着法治进程的加快，农村普遍进行了村组撤并，基层政权组织及运行方式正在变化。现有社会管理模式已越来越难以适应农村社会生产生活方式，迫切需要加强和创新农村社会管理。人民法庭参与社会管理创新，是人民法庭坚持能动司法的重要平台，是不断满足人民群众司法需求的现实需要，是维护农村社会和谐稳定、服务保障地方平安法治建设的必然要求。人民法庭服务保障基层平安法治建设，是人民法庭作地方政权的组成部分及社会管理机构，所应有的政治功能和社会治理职能。为更好地提升人民法庭参与社会管理创新的实效，我们通过统计分析、座谈谈话等方式对东双沟法庭服务保障地方平安法治建设的一些做法加以归纳和整理，并进行初步思考，形成以下调研报告：

一、东双沟法庭审判工作概况及辖区平安法治建设面临的困难

（一）东双沟法庭审判工作概况

东双沟法庭成立于2003年1月，辖6个镇、55个村居共15万人，辖区面积422平方公里。法庭现有法官2名，书记员2名，法警1名。2010年至2013年6月，东双沟法庭共审结各类案件1959件。在法官人数基本保持不变的同时，案件数量年均增长率超过20%，案件质量综合指数呈逐年稳步上升趋势，调撤率、服判息诉率等重点指标逐年提升，申诉率、信访投诉率连续三年保持在低位，2012年发改率、申诉率、信访投诉率均为零。

（二）辖区各镇平安法治建设面临的困难

1、农村社会各类问题依旧比较突出。一是人口管理服务的难度增加。我们在下乡送达时发现，目前辖区不少村居民点已经"空心化"，剩下的基本都是留守妇女儿童和空巢老人。特别是2009年之后洪泽县农村中小学集中撤并，加速了农村人口向城镇和县城转移集中，给农村管理服务带来新的难题。农村"空心化"等管理盲点，极易滋生各类犯罪及其他社会问题。二是干群信息沟通渠道不畅。农民的就业方式呈现多样化特征，跨区域人员流动日益频繁，政府与群众、干部与村民之间的信息交流遭遇了新的障碍，沟通不畅导致了彼此之间的不理解、不信任。我们在走访中了解到，超过七成的基层干部认为，微博、微信等网络自媒体的出现，加剧了农民特别是新生代农民对于村镇干部的不信任，而现实情况是"一粒老鼠屎坏了一锅粥"。三是农村社会异质化程度加强。农村已由改革开放前相对封闭的单一性社会转向双向开放、价值观多元的多样性社会，农民的贫富分化程度加剧，形成了不同的利益阶层。一些既得利益者利用已形成的优势地位进一步加强对现有资源的控制和支配，加剧了农村社会中不同利益阶层之间的矛盾。在辖区某村，部分群众肆意侵占集体土地，当地政府没能在早期采取措施及时纠正，给群众造成一种"违法者得不到惩戒、守法者得不到利益"的错误认识，造成了目前难以收拾的局面。而这种严重后果，随着时间的推移，还将继续发酵，放大其负面效果。四是农民组织化程度降低。国家对社会和个人的控制进一步放松，农民的活动范围进一步扩大，随着农村人口流动性的加强，农民对村集体、村庄和原有的家族等的依赖进一步减弱，加强农村社会管理的经济及社会成本逐年递增。在上级考察调研、座谈谈话等活动中，不少村（居）民甚至为此提出一定的经济要求。

2、农村司法机构有待进一步健全。大量农民外出打工，一方面改善了他们的经济处境，开阔了他们的视野，使其法律和维权意识相对提高，维权能力也相对增强；另一方面也对农村社会管理，特别是司法服务资源提出了更高要求。而目前情况是，农村司法机构人员缺乏，能力受限。如东双沟法庭辖区各镇，镇级调处中心的专职工作人员都较少，一般专职调解员就两人，从其他部门抽调来的人员由于轮换快等原因，法律水平参差不齐，调解能力无法满足工作需要。村级调处机构，往往就治调主任一人，而且通常还担任其他兼职。东双沟法庭辖区55名司法协理员，由于缺乏编制，都是由各村的村治调主任兼任。此外，由于建制原因，各镇司法所的工作人员多为法律工作者，平时都忙于为当事人代理案件，承担普法宣传和法律援助的农村司法所，往往有其名无其实。

二、东双沟法庭服务保障平安法治建设的主要做法

（一）、围绕执法办案第一要务，着力化解社会矛盾纠纷。

人民法庭从事的是民商事审判工作，其为辖区平安法治建设提供服务和保障也是通过审理民商事案件来实现的。把案件办得又好又快，就是最好的服务，最好的保障。那种出于某种"利益驱动"，脱离审判业务，去做那些本应由其他单位和部门办理的事情，是缘木求鱼、本末倒置的做法，是不符合司法规律的。

1、建立一个网络。2012年，在全院统一安排下，东双沟法庭辖区内共聘用了55名司法协理员，并逐步健全聘任、管理、培训、联系、运用、考核等各项制度。通过邀请司法协理员协助送达、参与调解、判后答疑、信息交流等多种方式，有效化解了人民法庭在基层扎根不深的困境。司法协理员网络自2013年5月底建立以来，司法协理员共协助办理案件13件，有效发挥了法庭与群众之间的"桥梁"作用。特别是施某诉高某财产损害纠纷一案，原、被告均年老年妇女，因一只鸭子失踪产生口角，继而发生厮打，在厮打过程中财物损坏。案件标的较小，案情也较为简单，但原、被告对抗情绪激烈，简单下判无助于事了人和。为此，法庭多次上门、电话联系原、被告所在村的司法协理员，指导调解工作，尽力协调双方关系和利益，最后该案以调解结案。

2、优化两个平台。一是优化巡回审判平台。三年多来，先后设立了12个巡回审判点，针对面广量大的婚姻家庭、邻里纠纷及侵权纠纷等民生案件，择取一些典型案件，组织大湖巡回法庭不定期到巡回审判点开庭、调解等，并邀请村（居）干部群众旁听庭审，提高群众法律意识，增强巡回审判效果。2012全年共巡回审判573次，让基层群众充分享受司法便民服务。江苏省高院《法院信息》还以"洪泽法院东双沟法庭多措并举开展巡回审判效果好"为题进行了介绍。二是优化审务工作站平台。推行驻村法官制，每位干警确定2-3个村（居）委会作为联系点，深入开展矛盾排查和诉前调解工作，着力打造"少讼"、"无讼"村居。2012年以来，已确定12个驻村联系点，开展矛盾排查、法制宣传十余次。

3、落实三项制度。一是落实全程调解工作机制。始终坚持"调解优先，调判结合"工作原则，耐心细致做好当事人庭前、庭中、庭后调解工作，尽量做到凡案必调，尽可能在矛盾双方中寻找平衡点，找到有利于实现双赢、多赢的处理办法。即使无法调解结案的，在判决前也能扎实做好双方当事人的思想工作，努力把矛盾纠纷化解在初始状态，真正做到案结事了人和。目前法庭已初步形成了诉前调解和诉讼调解互为补充、相互促进的调解工作新格局。二是落实民事速裁机制。严格依照省高院要求，对于原告提起的金钱给付之诉，经审查属于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大、起诉时诉讼标的额低于13700元的，适用小额诉讼程序，并向当事人发放小额诉讼须知，告知小额诉讼依据的法律规定、适用条件、审理时限等。2013年2月、4月，法庭通过小额速裁机制先后成功化解了涉及106名、44名农民工的劳务合同纠纷，取得较好的社会效果。通过适用民事速裁规则，既节约了司法资源，降低了诉讼成本，又提高了诉讼效率，保证诉讼结果的公正。三是落实庭所共建机制。建立人民调解工作室、审务工作站两点一线模式，在法庭设立"调解工作室"，在共建组织共同参与、管理与指导下，从事诉前调解、委托调解、协助调解工作；在辖区各镇，根据各镇规模状况、受案情况，设立审务工作站，建立审务联系点，目前已在6个镇中确立了12个审务工作站，初步形成了以法庭为中心，其他共建单位为网点的基层联动网络。在解决送达难问题上，注重与基层组织的良性互动，加大与辖区各镇及村组的联系，利用各镇及村组人员较法庭干警对送达人更为熟悉的优势，掌握受送达人的动向，把握送达时机。2012年，法庭受理的涉及县信用合作联社的金融借款纠纷案件大幅增加，法庭借助在各镇村建立的审务工作站和联系点，对信用社案件巧妙送达、协调，使445件案件在短时间内审结。在审理段某诉徐某离婚纠纷一案中，原、被告之子跳河自杀死亡，原、被告及其家属情绪失控，哄闹法庭。法庭迅速向院领导和镇主要领导汇报，并及时与镇派出所联系，经过多方努力，有效控制了事态，避免了不良影响，由于工作扎实，该案最终调解结案。

（二）、围绕平安法治建设中心工作，提供公共决策意见参考。

1、发出审判态势"白皮书"。推进审判态势分析报告制度，与辖区各镇建立畅通、稳定的双向工作交流机制，全面了解各镇各阶段主要工作及重点工作，同时通过月通报、季分析、年报告方式主动向各镇党委政府通报法庭工作情况，特别是重大案件处理情况，并结合法庭近期审理的典型案例，对审判中发现的影响当地社会发展的法律风险和基层管理中存在的漏洞进行剖析，提出对策建议。

2、发出司法建议书。法庭受理的案件可谓经济社会生活的"晴雨表"，一些不容易察觉的社会矛盾总会以某种类型案件体现出来。 针对在审判工作中发现的社会问题，法庭以建议函的形式发出司法建议，使全社会共同重视影响社会发展稳定的重大问题。在2012年开展的集中清理县农村信用联社金融借款纠纷案件专项行动中，东双沟法庭积极延伸审判职能，针对农村信用社管理混乱，信贷审批手续不规范，"被贷款"、"被担保"等违规放贷现象时有发生等问题进行专题调查分析，就案件反映出的信贷员审查不严、放款手续不规范等问题，逐条对照，针对性提出对策建议，县信用联社为此迅速召开全县所有主任、信贷人员专题会议，通报司法建议书内容，并在追究责任、组织学习、规范流程等三个方面认真整改，取得了良好的社会效果。

三、东双沟法庭服务保障地方平安法治建设存在的问题及原因分析

（一）、机制缺位，服务保障对接不到位。法庭与部分镇司法所，尤其是民调组织、村"两委"在职能上对接不到位，不能有效发挥对接作用，及时互通信息、沟通有无，导致部分案件到到法庭进行诉前调解时当事人积怨已深，难以妥善处理。而可资法庭使用的平台，除了司法协理员制度相对使用顺当外，其他平台虽落地不少，但生根发芽成材的不多。

（二）、保障缺位，服务保障积极性不高。在基础设施上，法庭虽然是法院的组成部分，但基础设施和办公环境相对较差。法庭基本上都是集办公、住宿于一体的综合办公楼，有些办公和生活设备是法院早期使用并更新淘汰下来的产品，使用状态较差，能耗高，不时需联系机房修理，给审判工作和日常生活带来一定困难；在经济补助上，法庭干警虽有一定的下乡补贴，但考虑平衡院机关干警情绪，这种经济倾斜往往有限。法庭偏于一隅，往往在公共资源、生活设施等方面比较匮乏，对年轻干警来讲，有限经济补助无法满足他们的经济、情感需求；在考核导向上，对业务部门而言，现有考核机制紧盯的只是台面上可见的实际办案数，但法庭相比其他业务部门具有一定的独立性、特殊性，法庭除正常的审判业务外，还有诉讼服务站，还有指导人民调解、参与地方社会管理的职能。单就诉讼服务一块，诉讼服务站进行的立案受理、诉讼服务、法律宣讲以及诉外调解等最后没有进入诉讼程序并形成案件的"隐性工作量"，无法纳入考核范围，也即无法得到领导和同事的认同。法庭工作量不一定是最重的，但一定不是不重的。失却认同，是横亘在法庭干警面前阻碍其前进的障碍，伤害了法庭干警的感情，打击了法庭干警从事审判业务以外其他工作的积极性。

（三）、人员缺位，服务保障力量不足。基层法庭地处偏远，工作艰苦，生活不便，法庭工作长期失去吸引力。法庭的职责不仅仅是审理案件，还担负着指导民调工作和参加社会管理的职能。但由于法庭人员较少，民商事案件又呈现井喷式上升趋势，审判任务逐年加重，法庭往往分身乏术，心有余而力不足。近年来，一批政治素质较好、业务素质较强、年纪较轻，并且具有一定审判经验和发展潜力的审判力量不断充实到法庭，大大缓解了法庭人才断层问题。三年来法庭干警的平均年龄保持在35岁以下，低于全院干警平均年龄，全庭干警也均具有法律本科学历。但与此同时，法庭人员依旧紧张。法庭辖6个镇，正式干警只有5名，平均一个镇不到1名干警，外出办案时常会出现"空壳法庭"现象，这在一定程度上抵消了巡回审判司法便民的功效。此外，年轻干警往往在法庭工作时间较短，等到通过审判实践积累到一定的经验时，又被新的年轻干警取代，导致法庭人员流动更新过快，虽然精干高效，却始终陷入专业技能强、社会经验弱的怪圈。而目前清一色的外省籍大学生，更是强化了这一畸形效果。他们相近的法律思维、不同版本的普通话，为与当地群众顺畅交流制造了技术"壁垒"，导致他们容易在无意识的交流冲突中忽略人情、民意和传统习惯。而这些"习惯法"， 通常具有地域性特征，在某些时候甚至比法律更具有公信力，发挥着比法律更为有效的规范作用。在案件审理过程中，如果不考虑这些习惯制度，往往容易被群众划归到对立阵营。

四、东双沟法庭服务保障地方平安法治建设的衡平思考

利益衡平是能动司法的一种重要方式。有论者认为，"消灭冲突并非制度的目标，利益间的衡平才是制度真正的目标。" 在司法实践中，我们既要做到把分内的事情做好，始终围绕执法办案第一要务，充分发挥审判职能，强化司法保障功能，有效预防和解决农村矛盾纠纷，稳定农业生产经营秩序和农村社会秩序；也要做到把"分外"的事情做好，积极延伸审判服务职能，在丰富载体上下功夫，积极服务和保障辖区平安法治建设。然而孟子有言：鱼与熊掌不可兼得。我们如何才能做到统筹兼顾？这就需要我们在服务保障过程中正确处理三对矛盾关系。

（一）、社会期待与司法职能的矛盾。尽管司法在国家政治和社会生活中发挥着越来越重要的作用，社会公众也期盼司法能够承担更多责任，解决更多社会问题，但这并不代表法庭需要介入一些目前还不适宜由司法审判解决的纠纷。我们应该理性的认识到，司法不是解决矛盾纠纷的唯一方式，甚至不是最有效的方式，司法不是万能的，其本身功能有限，且有限功能的发挥也受制于条件，不可能也不适宜解决一个社会的所有问题。否则，我们反而因为法庭自身职能有限而陷入进退维谷的尴尬局面。因此，在充分发挥司法职能作用、回应社会关切的同时，我们必须努力做到有所为、有所不为。

（二）、能动服务与司法资源的矛盾。服务保障地方平安法治建设，需要加快案件流转效率、强化巡回审判力度、落实司法建议制度等等一套组合拳，这些服务保障措施在推进平安法治建设中的实际效果是良好的，但是忽视了法庭司法资源匮乏的客观现状。须知，司法能动也需要成本，司法能动也有机会成本。在资源有限的情况下，我们更需要重点把握"度"的问题，往往过犹而不及。我们应秉持有限的司法观，承认现阶段法庭"案多人少事杂"的现状，不应在任何领域都追求司法能动性的发挥，否则只会超越法庭自身能力，使得法庭不堪重负。

（三）、能动保障与司法中立的矛盾。司法能动应该有其坚守的边界和分际。 司法实践中部分群众存在一种顾虑，即对于法庭挂钩的企业、村居，对于法庭经常联系的司法所工作人员，一旦有当事人和挂钩企业、村居发生纠纷起诉到法庭，或者法庭审理的案件一方当事人其代理人是司法所工作人员，是否会使当事人对审判的公正性产生怀疑？近年来，法庭开展"两联一挂"活动、"审务村村行"活动，主动为企业和居民个人解决经营、生产生活中遇到的法律难题，这在无形中将一定程度上影响司法的中立性，进而使公众对司法的公正性产生怀疑。