近年来，常州市两级法院突破特定案件当事人限制，积极延伸司法建议的对象主体，通过向有关行政机关提出司法建议，引导行政机关转发建议、按建议要求落实整改、采纳建议出台文件等形式，借力行政机关“二传手”“副攻手”“发球手”三只无形之手的作用，充分发挥了司法建议的引导、矫正和决策服务功能，从源头上预防了大量矛盾纠纷的发生，起到了“建议一条，受益万人”的效果。2010年以来，全市两级法院向行政机关提出司法建议120余条，被党政领导批示30余条，被转发、采纳或转化为政府文件80余条，占建议总数的65%。

　　“二传手”：转发建议促规范

　　常州法院提出司法建议注重调研，在对同类纠纷中反复出现的共性问题进行认真总结梳理的基础上，全面提出司法建议。有的司法建议就是一份调研报告，既有建议，还有存在问题及原因的分析，便于行政机关接受，从而大大提高了司法建议的采纳比例，其中大量建议被转发。

　　在对审结的180件行政申诉案件进行调研过程中，发现因城市房屋拆迁、征地矛盾引发赴省进京上访量增速明显，直接影响社会和谐稳定，常州中院为此向市政府法制办制发了司法建议书。建议书剖析了行政申诉人赴省进京上访的原因，提出了解决问题的对策，建议行政机关：严格依法对征地、拆迁申请进行审查，切实保障被征地农民、被拆迁人的知情权、参与权；严格执行预征地补偿款制度，加强对征地补偿款的监督管理，确保征地补偿款足额兑付；重视行政负责人参加行政审监程序听证审理工作，不断提高行政负责人出席听证的数量和比率；督促并监督房地产开发商和房屋拆迁公司指定专人积极应诉、积极履行举证义务、按时参加听证审理。

　　建议发出后，市政府法制办立即回应，并及时将这一司法建议向全市各辖市、区政府、各委办局、各直属单位予以全文转发，要求各地各部门严格落实行政机关负责人出庭应诉制度，并充分运用协调、疏导、释明等手段回应当事人要求合理补偿的实体权益诉求。

　　常州市政府法制办一位负责人表示，“法院的许多司法建议书规范具体，说理透彻，可操作性强，以政府名义直接转发有利于各行政机关、基层组织及有关单位遵照执行。”

　　“副攻手”：落实措施促整改

　　针对许多纠纷系由行政政策违法及行政执法中的瑕疵导致，且反复发生类似案件的情况，常州法院将此类司法建议的重心放在行政执法上，引导相关行政机关落实整改措施，有效发挥行政机关“副攻手”的拦防作用，从而使司法建议的受益人从个案当事人延伸到了同类企业或事业单位，在更大的范围内预防类似纠纷的发生。

　　钟楼法院审理了一起相邻关系纠纷。原告诉称，原、被告是同一单元楼上楼下的邻居，被告在一楼自家的房屋内进行地毯纺织，机器噪声吵得原告不能休息，要求被告搬离至异地生产。被告辩称，原告不能休息系因自身原因，同时称，既然工商局给他们发了营业执照，那他们生产就是合法的，不会搬离。通过本案和类似案件的审理，承办法官发现，目前在居民小区从事经营性活动并且因此引起纠纷的案件非常普遍，而这类纠纷的根源就是工商部门核发了相关营业执照。为避免此类纠纷的扩大化趋势，该院向市工商行政管理局发出司法建议书，建议对在居民小区从事生产经营的申请人不予颁发营业执照。该司法建议书得到了市工商行政管理局的积极回应，该局及时组织相关人员学习《物权法》的相关规定，并按照建议要求，对相关工作进行了整改。

　　新北区法院行政庭在审理中发现,拆迁公司与被拆迁人在签订补偿协议中存在委托手续普遍不规范的问题，为此向区房屋拆迁安置管理办公室发出了司法建议书，要求对此问题加强管理，并制作了委托书样本供参考。区房屋拆迁安置管理办公室复函称，在收到法院的司法建议书后，就此问题专门进行了研究，并向各镇（街道）拆迁安置办、各拆迁实施单位下发了《关于规范拆迁协议签订过程中授权委托书格式的通知》，并表示将在今后的项目推进过程中对授权委托书使用情况进行检查。

　　“发球手”：采纳建议发文件

　　常州法院通过司法建议参与社会管理创新，不但坚持“治病救人”，还注重“亡羊补牢”，在坚持关口前移、加强预防的同时，对实践中发现的管理漏洞及时提出意见和建议，充分发挥政府作为“发球手”的作用，催生了大量政府文件的出台。

　　天宁区法院在审理案件中发现，行政机关在送达行政执法文书过程中，遭遇送达难的情形，行政机关据此存在败诉的风险。为减少矛盾纠纷、规范行政执法行为，天宁法院向常州市人民政府法制办提出司法建议，建议行政机关在实施具体行政行为时，可以要求相对人提供或者确认自己准确的送达地址，并规定拒不提供地址的法律后果。该司法建议得到市政府法制办高度重视，并据此制定出台《关于具体行政行为相对人填写送达地址确认书的规定》，该规定将具体行政行为相对人填写送达地址确认书首次引入行政执法文书送达程序中，并规定了相对人拒不提供送达地址的处理方式及法律后果。该规定为常州市行政机关及时有效地向具体行政行为相对人送达行政执法文书，为规范行政机关的送达程序，提高依法行政水平提供了保障。

　　武进区法院在审判执行中发现，少数企业存在未足额缴纳土地出让金即取得国有土地使用权证的情形，遂向常州市国土资源局武进分局发出司法建议书，提出规范土地使用权证发放、加强土地出让金征缴、强化土地补偿工作等建议。该局对此高度重视，会同相关部门仔细核查，采取针对性措施进一步规范和加强土地管理工作：一是针对因政府扶持、政策优惠、毛地出让等历史原因而允许个别企业缓缴土地出让金的情形，国土部门在区政府组织下，联合财政等部门大力开展土地出让金清欠工作。二是对历史遗留的欠缴出让金单位依法催缴；对各类新增建设用地单位，杜绝擅自减免、缓缴；对个别确需政府扶持的企业，严格审批并加强后续督促。三是妥善拟定征地补偿方案，及时足额支付补偿安置费。对集体建设用地的土地补偿工作，会同镇、村做好集体经济组织征地补偿安置经费的分配和使用工作。

　　“行政机关是社会管理的重要主体，对类案审理中发现的同类社会管理问题，直接向行政机关发出司法建议，由政府及行政机关及时发文规范相关问题，不仅突破了‘就案建议’的对象限制，而且放大了司法建议的辐射面，是司法参与管理创新的最高层次。”常州中院院长张屹如是说。