今年两会上，当有记者提出香港实施的禁奶令问题时，政协发言人吕新华表示”根据国家质检总局的一个数字，内地99%的奶粉都是符合质量标准的。”此言一出，一石惊起千层浪，群众纷纷表示想找到那不合格的1%在哪里，政协委员崔永元更是公开表示，据他揣摩大概有99%的公众对奶粉质量没信心。尽管该揣摩可能缺乏事实及依据，也完全可能存在巨大的出入，但近几年层出不穷的苏丹红、塑化剂、毒奶粉，食品安全事件不断以各种耸人听闻的方式挑战着群众脆弱的神经，群众对食品安全监管的质疑声越来越大，人们不禁追问，我国的食品安全监管究竟在哪里出了问题？

一、我国食品安全监管领域的现状

立法层面。我国于1993 年颁布实施《产品质量法》、《消费者权益保护法》，1995 年颁布了《食品卫生法》，并于2009年颁布了《食品安全法》、《侵权责任法》等，但上述法规对食品安全事件的处罚规定不明确且多处存在责任竞合的问题，给司法实践中的适用造成困惑，而对食品安全事件的处罚力度不够，责任人违法行为成本过低，法规中的行政执法主体与现行管理机关不符等，都导致并助长了食品加工、制造商的冒险投机行为。

监管层面。长期以来我国对食品安全的管理方面仅有一部《食品质量法》，2009年虽出台了《食品安全法》，但该法规定的监管模式是由卫生部综合协调、组织查处食品安全重大责任事故，国家质检总局、工商总局、食品药品监督管理局等部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理的分段管理模式，这种模式在实际的运行过程中很难做到各部门职能的有序衔接，职责不清、多头管理、职能交叉导致责任不到位，从而导致在食品生产、流通领域监管出现薄弱环节，给违法经营着提供了生存空间。此外，受地方保护主义影响，地方政府也可能对本地区内的食品安全监管进行阻挠，导致质监局等部门对本地大企业睁只眼闭只眼，这也为违法经营大开了方便之门。

标准层面。目前，我国对食品检测标准采取的是两套标准，一是《食品质量法》所规定的”食品质量标准”，制定单位是国家质检总局；二是《食品卫生法》所规定的”国家食品卫生标准”，执行单位是国家卫生部。这两套标准的同时存在导致在检测同一个企业的产品时也会出现两个截然不同的后果，这也为部分企业逃避处罚提供借口。

处罚层面。我国对于生产、销售不合格产品的处罚，长期以来都很低，《消费者权益保护法》第49条的规定是”经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务费用的一倍”，《侵权责任法》第47条的规定是”明知产品存在缺陷仍然生产、销售，造成他人死亡或者健康严重损害的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”，《食品安全法》第96条的规定是”生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或销售者要求支付价款十倍的赔偿金”。上述三个法律对所适用的产品类型不同、损害后果要件以及赔偿数额的基准都作出了不同的规定，给消费者维权设置了很大的障碍。

二、惩罚性赔偿制度引入的必要

我国食品安全事件频发问题的背后是严重的制度性缺失，而在经济转型期的社会大环境里，企业社会责任心不强，整个社会缺乏诚信、道德，部分地方腐败严重等等问题的影响下，仅仅依靠政府部门的监管，想从根本上杜绝食品安全事件的发生肯定是不可能的。对食品安全进行有效监督，呼唤有效的民间监督，而调动起民间监督的根本在于惩罚性赔偿制度的引入。

缺乏惩罚性赔偿制度，限制了普通消费者维权的动力。根据《消费者权益保护法》规定，消费者受到欺诈的可以获得消费金额双倍的赔偿，但双倍赔偿数额一般较少，其在实践维权过程中的操作之复杂，证明之繁琐，要为此花去大量时间精力去投诉、去诉讼，这前期的金钱投入可能都要不回来，因此面对漫漫维权之路，大部分消费者都会选择放弃。

缺乏惩罚性赔偿制度，公益诉讼人士的积极性无法调动。公益诉讼是为了多数人的利益而向法院提起的诉讼，提起诉讼的原告只占其中极少的利益，而根据现行的法律法规规定，公益诉讼的起诉人即使能获得法院支持赢得诉讼，所获得的赔偿也只是很小的一个数额，有时甚至连诉讼费也要搭进去。在这样的法制环境下，大量的王海式的”打假英雄”逐渐消失，对于恶性的欺诈、危害消费者权益的行为，社会监督可以说基本为零。

缺乏惩罚性制度，放纵了企业的不法行为。面对消费者的软弱，面对监管的缺失，面对即使走向法庭被判的赔偿数额也极少，违法成本极低的情况下，经营者对食品安全、产品质量的重视日益降低。面对改进产品安全增加的成本远远高于在大陆市场发生食品安全事件时所需赔偿消费者支出的金额时，相信大多数利益驱动的商家都会选择宁可花小钱赔偿也不花大钱改进。

三、惩罚性赔偿制度的引入和完善

所谓”惩罚性损害赔偿”，是指法院判令行为人支付高于受害人实际损失的赔偿金的制度，该制度起源于英美法系，目的是对行为人故意或过失的侵权行为给受害人造成的损失进行弥补，并对行为人进行处罚以防其将来再犯，对其他人则产生威慑、警戒作用。我国遵循大陆法系一贯的传统，无论是侵权损害赔偿还是违约损害赔偿，都奉行单纯的补偿性民事法律制度[1]，但随着相关法律的出台，我国民事立法逐步在消费等领域中确认了惩罚性赔偿责任制度。

《消费者权益保护法》第49条、《食品安全法》第96条、《侵权责任法》第47条的规定从本质上来讲都可以说是惩罚性赔偿制度，但上述三部法律之间具有交叉部分，且均存在一定的不足之处。笔者认为，建立完善的惩罚性赔偿责任制度，可从以下几个角度进行考虑。

（一）调整对惩罚性赔偿责任适用主体的规定。对惩罚性赔偿的请求权主体，《消费者权益保护法》、《食品安全法》规定为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务的消费者，而《侵权行为犯》规定的是死亡或健康受到严重损害的被侵权人；责任主体上，《消费者权益保护法》规定的是提供欺诈商品及服务的经营者，《食品安全法》规定的为不安全食品的生产者和销售者，《侵权行为法》则规定是以缺陷产品的生产者、销售者。法律对适用惩罚性赔偿责任的主体作出了不同的规定，给实践造成了一定困惑，实有必要进行调整。

（二）明确损害后果要件在惩罚性赔偿体系中的适用。《消费者权益保护法》规定对于有欺诈行为的产品和服务，《食品安全法》规定对不符合食品安全标准的产品，消费者就可请求惩罚性赔偿，而《侵权行为法》则贯彻了严格限制惩罚性赔偿的适用范围和条件的立法意图[2]，适用范围明显缩小，只有在造成他人死亡或健康严重受损的情况下才可适用惩罚性赔偿。损害后果要件在惩罚性赔偿制度构成中是否必要，需达到何种损害程度，都需要在日后出台的法律法规中加以明确。

（三）完善惩罚性赔偿金数额的计算依据标准。《消费者权益保护法》及《食品安全法》对赔偿数额的计算均是以消费者前期支付价款的倍数计，虽从表面看，《食品安全法》规定的以价金的10倍作为惩罚性赔偿金好像很多，也满足民间”假一罚十”的惯例，足具惩罚性了，但实际上，由于食品的价格一般都不高，在食品造成的人身损害中，以一袋奶粉几十元的价格为依据计算出的损害赔偿金数额，不过也就几千元，实难体现出惩罚性。而《侵权行为法》所规定的”相应的惩罚性赔偿”由于对何为相应尚未作出明确规定，仍有待相关司法解释的出台予以进一步明确。因此，要体现惩罚性赔偿的惩罚性质，赔偿金数额的计算标准必须进行调整和明确。

（四）明确惩罚性赔偿责任的体系构成。《消费者权益保护法》第47条规定的惩罚性赔偿责任只规定了违约的惩罚性赔偿责任，而未涉及侵权；《食品安全法》第96条规定了食品欺诈致害的惩罚性赔偿责任；《侵权行为犯》第96条则规定了恶意产品致害的惩罚性赔偿责任。三者各执一词，却未能构成一个完整的惩罚性赔偿责任体系。由于惩罚性赔偿责任体系系由违约和侵权两个部分构成，因此要建立明确的惩罚性赔偿制度必须对相关法律进行修改及完善。

四、结语

在食品安全监管领域引入惩罚性赔偿制度，对遏制、惩罚食品领域内的严重违法行为，补偿受害人损失，鼓励消费者维护自身权益，提升我国食品安全、质量等方面都是大有裨益的。由于食品类产品属于《食品安全法》的涵摄范围，又属于《消费者权益保护法》第49条所说的商品范畴，又可能处于《侵权责任法》第47条所说的产品体系内，故虽然我国立法已对惩罚性赔偿制度进行了一定的规定，但相关法律在惩罚性赔偿责任适用作的规定仍存在很多问题，这些都有待未来进一步出台解释加以协调规范。

[1] 参见谢怀栻：《外国民商法精要》，法律出版社2006年版，第186页。

[2] 参见全国人大常委会法制工作委员会民法室编著、王胜明主编：《中华人民共和国俊权责任法解读》，中国法制出版社2010年版，第214一215页。