论文摘要：行政诉讼以诉讼形式解决行政法上的争议，体现司法权对行政权的监督与制约的一项法律制度，但是由于我国司法机关与行政区划对应设置，司法权必可避免的受到行政权的干预，如何规范和处理行政权与司法权的关系是行政诉讼实践中所不可避免的问题，本论以台州模式为视角，从司法权与行政权的关系谈起，以行政诉讼的角度对如何实现两者的独立进行简要的分析。

关键词：司法权、独立、台州模式

《中国人民共和国行政诉讼法》作为第一部为"民告官"提供法律依据的法律，自颁布以来，对于培养公民权利意识，维护行政相对人的合法权益，促进行政机关依法行政起到了非常重要的作用，但是由于一系列原因，上个世纪90年代学者们提出的"原告不敢告，被告不让告，法官不愿审"的情形依然没有很大的改变，行政权与司法权的关系的如何，不仅决定着行政相对人的权益能否得到充分保障，也决定着司法权能否有效的监督行政权，更决定着行政诉讼制度的"兴废存亡"，因此对两者关系的研究具有重要的意义。

一、行政权与司法权的关系

（一） 行政权与司法权的立法定位

《宪法》第3条规定："国家行政机关、审判机关、检察机关都有人民代表大会产生，对它负责，受它监督。"第126条规定："人民法院依照法律的规定独立地行使审判权，不受行政机关，社会团体和个人的干涉。"第135条规定："人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责、相互配合、相互制约，以保证准确有效地执行法律。"从宪法的规定可以看到，明确了司法机关是独立地行使司法权的机关，其行使司法权不受任何其他机关、社会团体和个人的干涉，尤其是掌握较大权力的行政机关。《行政诉讼法》第1条规定："为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。"公正与效率是人民法院追求的目标，它要求行政审判工作以合法性审查为原则，公正司法，既要依法保护行政相对人的合法权益，又要对行政机关依法行使行政权力加以监督，实现社会效果与法律效果的统一。

（二） 行政权与司法权的现实情况

汉密尔顿曾告诫人类："就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。"由于历史传统和现实的原因，我国的司法体制设置带有极强的行政管理的色彩。作为审判机关的法院其人、财、物等资源要素均受制于当地同级行政机关。这就潜在地造成司法权对行政权的依附，导致司法权不能够对行政权形成有效的制约，这样使得通过司法权制约行政权力的初衷成为一纸空谈。司法权虽然宪法明确规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但是原告就被告原则使受诉法院与被诉的行政主体同处一地，助长了司法地方化。所谓司法地方化是指设在地方的国家司法机关，在行使国家司法权力的过程中受到地方行政机关的不当影响、干预，不能独立公正的行使权力，司法的独立公正等不到保证。我国法院系统与行政区划是对应设置的，司法辖区与行政辖区合一，法院的人事任免和财政供给分别受到同级权力机关和行政机关的控制，在实质性权力上还受到地方党委的领导。因此，许多法院对以本地区行政部门为被告的行政诉讼案件往往不予受理，这就造成行政相对人投诉无门的困境；即使行政相对人的起诉符合行政诉讼法规定的受案条件，由于担心自身的利益会受到影响，司法机关也会以设置各种障碍而久拖不决。一旦行政机关成为被告，为了使自己避免败诉，往往通过工作指示、人事任免、经济控制等方式对法院进行施压，干预司法权的独立行使，行政权的滥用行为就不能够得到有效地制约和监督，行政机关遵循的依法行政原则就不能真正实现。

二、实践中对司法权独立性的探索--异地交叉管辖

（一）异地交叉管辖的源起

行政诉讼异地管辖，起源于台州法院的"异地交叉管辖"的创举，我国行政诉讼法一般地域管辖和民事诉讼法的管辖原则一致，均为"原告就被告"原则，但是由于行政诉讼与民事诉讼的差异性，随着行政审判实践的不断发展，这一规定越来越显示出与现实的不适应性，于是在不违法法律的前提下，为了有效地解决现有的矛盾，是原告敢告，法院敢判，台州中院在全省率先对部分行政案件实行异地管辖，省高院在全省做了经验推广，此后异地管辖在浙江的衢州、湖州等地陆续开展，此次改革的指导思想是："让法官在没有任何行政压力的前提下公正的判决案件。"

异地管辖制度在浙江台州实施一年后，行政案件政府的败诉率从13.1%上升到62.5%。从2002年7月至2005年6月，3年间台州辖区内各基层法院一审共审结异地管辖案件424件，其中政府败诉案件149起，败诉率为35.14%；上诉案件为114件，上诉率为26.89%。而同期当地法院审结本地行政案件（非异地管辖）1391件，政府败诉的194件，败诉率为13.95%，上诉案件556件，上诉率为39.97%。通过两者对比不难发现，异地管辖案件中行政机关的败诉率远远高于非实行异地管辖的案件，而上诉率则低于13个百分点。

（二）异地交叉管辖的定型

为了消除司法机关在审判行政案件时行政机关对其的干预，最高人民法院于2007年12月17日制定了《关于行政案件管辖若干问题的规定》，并于2008年2月1日开始施行，该规定共有十条，对行政诉讼管辖问题做出了具体的解释，关于指定异地管辖和管辖权移转，明确了三个途径。第一个途径是由当事人启动，即以当事人以案件重大复杂为由或认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权，直接向中级人民法院起诉；第二个途径是由基层人民法院启动，即基层人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由中级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请中级人民法院决定；第三个途径是由中级人民法院启动，即中级人民法院对基层人民法院管辖的第一审行政案件，根据案件情况，可以决定自己审理，也可以指定本辖区其他基层法院审理。

（三）异地交叉管辖的法律依据

    1.《中华人民共和国行政诉讼法》第22条规定："有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。"第23条规定："上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判；下级人民法院对其管辖的的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审判的，可以报请上级人民法院决定。"

2.法律规定的关于法定回避的情形，其中之一是"其他可能影响案件的公正审判的。"这也在客观上为异地交叉管辖的适用提供相应的法律依据，异地管辖是对法定回避规定的进一步的延伸。如果行政相对人担心其所提起的行政诉讼会受到行政机关的插手和干预，行政相对人则可以适用法定回避的情形，要求行政诉讼由异地法院进行审理。

三、对行政异地管辖的评价

（一）积极评价

行政异地管辖作为制约行政权行使，防止行政权力滥用的一种有益尝试，敦促行政机关更加谨慎地运用手中的行政权力，行政异地管辖的施行，主要产生以下积极意义：

1.确保行政案件审理的公平、公正。公平、公正原则是案件审理的基本准则，任何案件的审理都必须遵循这一准则，行政案件的审理也不例外。由于法院管理行政化现象比较普遍，法院在人、财、物等方面受制于地方政府，造成行政诉讼偏离了设立的初衷。异地管辖的出现可以有效地避免承办法官办案"畏手畏脚"，增强了行政相对人对于法院的信任，减轻了思想顾虑，在庭审过程中的各个环节都能够放心参与，提高了行政审判的权威性，增强了案件审判的透明度。

2.督促行政机关依法行政。行政机关手中的权力是行政相对人所赋予的，故而其权力的行使也应当在充分尊重相对人合法权益和利益的基础上，行政案件实施异地管辖，在一定程度上督促行政机关出庭积极应诉，防止不积极出庭对本单位所带来的负面影响，从而造成工作上的被动。通过出庭应诉，可以使行政机关认识到其在权力行使过程中存在的问题和不足，能够进一步规范行政行为，促进依法行政。

3.充分地维护原告的合法权益。行政相对人作为行政诉讼的弱势群体，其参与行政诉讼本身就承担一定的败诉风险。在异地管辖中，原告与被告不平等地诉讼地位得到了纠正，双方真正成为平等地诉讼主体，打消原告的种种顾虑，原告胜诉真正成为可能，当事人服判息诉率会相应提高，行政案件撤诉率居高不下的问题会有所改变。

（二）负面效应

行政诉讼异地管辖是台州法院在现行体制下实现司法独立的有益尝试，"在确定法制化的路线之后，如果没有司法的独立性和合理性，美好的法律原则和规定都只能是一纸空文，不能落到实处。"并且异地管辖制度已经得到最高人民法院的认可，《关于行政案件管辖若干问题的规定》已经于2008年2月1日开始施行。虽然异地管辖制度是对现有传统的审判模式的一种改革，但是此项改革也会给当事人和法院带来种种问题，主要包括以下两个方面：

1.异地管辖的推行破坏了行政诉讼程序的安定性

根据一般的管辖理论，诉讼中的管辖权是人民法院司法权的实现形式，用确定一个法院所拥有的权力性质和范围以及划定可以行使的职权界限。确定的管辖原则有助于法律的实施，维护法律的安定性，法律的稳定、持续及明确性可使人们对自己欲采取的行为后果有预见的可能,并得以重新形成自我生活计划,进而达成法的安定性。

但是异地管辖模式的提出却破坏了行政诉讼程序的安定性，对于何种类型的案件适用异地管辖不确定；是否适用异地管辖由中级人民法院行使自由裁量权；案件将有哪个地方的法院管辖不确定，这些不确定性因素的存在使得当事人对行政诉讼有谁审理缺乏基本的认识，使得在进行诉讼前的准备工作，进行行政诉讼时缺乏足够的信心。

2.异地管辖增加了双发当事人的诉讼成本

    完美的诉讼活动应该是以最小的诉讼成本获得最大的诉讼效益，诉讼成本包括司法成本、原告起诉成本、被告应诉成本等。在异地管辖中，由于管辖法院和双方当事人身处两地的现实情况会使双方当事人的诉讼成本增加。就原告而言，起诉、出庭应诉的成本等将会明显增加，处于经济发达地区的双方当事人是能够承受的，但是经济不发达的地区，提高诉讼成本会给双方当事人带来一定的压力，会大幅度的增加诉讼开支。就被告而言，为了防止在诉讼中败诉，影响本单位的业绩考核，就会动用各种社会资源去联系异地法院，无形之中增加了诉讼成本，无端耗费了纳税人的公共税款。

四、实现行政权与司法权独立模式的比较与选择

鉴于目前行政诉讼的现状以及异地管辖模式的负面作用，对于应当如何改革行政诉讼管辖制度，实现司法权能够真正独立于行政权的干预，为行政相对人的合法权益提供有效地保障，主要有以下两种模式比较受到大家的关注。

（一）设立独立的行政法院模式

持有此种观点的人认为，从根本上说，如果不能实现法院的独立地位，就不可能有实质意义上的行政诉讼，如果能够改变法院的人财物依赖于当地同级政府的现实状况，就可以有效地避免行政机关对法院的插手和干预，使法院的独立审判得到保障。建立一个相对独立并垂直于最高人民法院的行政法院，必将有效地改变"原告不敢告，被告不让告，法官不愿审"的局面。建立一个独立的行政法院从理论上而言具有很高的可行性，会推进我国司法体制改革的进程，但是结合我国的现实情况，此项模式并不具有可行性。

首先，设立行政法院在我国没有法律依据。《中华人民共和国宪法》中对于法院的基本设置进行了详细的规定，要进行司法体制改革，必须要合乎宪法的原则和精神，要符合立法的本意。而设立行政法院，要突破的是我国宪法的规定，只有修改宪法，才能够设置行政法院。但是修改宪法设立行政法院，需要对整个国家权力机构进行调整，就目前而言，实现的可能性较小。

其次，如果修改宪法，使设置行政法院成为可能。建立独立的、三级制的行政法院体系, 成本巨大。据估算,如果仍然按现有行政区划设置行政法院, 那么基层行政法院就会超过3000 个, 再加上中级法院和高级行政法院, 全国行政法院的总数目将达到3500 个左右。设置行政法院之前，国家财政供应一套的法院体系，在设置行政法院之后，相当于供应两套法院体系，大大增加了财政供养的负担，这与当前国家的财政价值取向和精简机构、人员的行政改革方向不相适应。

（二）建立符合行政诉讼实际情况的垂直"领导"体制

    由于我国法院系统与行政区划是对应设置的，司法辖区与行政辖区合一，法院的人事任免和财政供给分别受到同级权力机关和行政机关的控制，在实质性权力上还受到地方党委的领导，法院的人财物均受到当地行政机关的制约，因此对法院独立审判行政案件构成极大地障碍，因此要确保法院系统独立与行政机关，真正实现行政权与司法权的独立，我认为，可以参照海关、国税等部门的垂直管理体制，来设置符合法院实际情况的、符合法院特色的垂直管理体制。

    首先，对法院人、财、物实行垂直"领导"。实行垂直领导的最大根源在于行政权对于司法权的干预，而垂直领导恰恰解决了此项问题，法院的人事任免、财政划拨、物资调配等均不经过当地的行政机关，而是由最高人民法院直接予以规定，使得司法机关不再受制于当地的行政机关，从而保持了法院系统的独立性，维护了法制的统一。

    其次，建立垂直领导的模式，必须考虑到法院的特殊性。海关、国税等部门在性质上属于行政机关，上下级属于领导关系，但是法院是国家的审判机关，在权力属性上，行政权与司法审判权虽然都是国家权力，但是行政权从本质上而言是一种控制、管理权，但是司法审判权是一种裁判权，并且根据我国宪法的规定，上下级法院之间是一种监督与被监督的关系，非领导与被领导的关系，因此应当在借鉴海关、国税等相应的经验基础上，在不违背现行宪法的前提下，建立一种符合法院自身特色的垂直"领导"的模式。

五、结语

 正如社会的发展如涓涓细流般缓缓推进一样，制度的建构也是一个逐步发展的过程。频繁的"大破大立"并不是法治社会应有的追求与理念，否则，今日的改革就会成为明日改革的对象。或许，法律应该是所有制度里面最应保持谦抑和被动的领域。因为法治的形成有个"时间难度"，法治并不仅仅是一个逻辑化结构的社会关系，它还需要时间这个内在变量。因此，不排除这样一种可能：频繁的变法不是建立法治，而往往是在摧毁法治。因此，在现有在制度上逐步推进，通过外部司法坏境的优化和行政程序法与实体法的完善与调整，实现行政权与司法权的真正独立，将是最为可行的道路。

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