摘要:随着我国经济发展模式的转换、体制深层次改革和全方位对外开放，各种社会矛盾日益凸显，导致行政诉讼案件激增。为了缓解不断增长的行政案件与有限的诉讼资源之间的矛盾，越来越多的法律人开始探索行政诉讼简易程序。然而，诉讼程序的简化不可避免地在一定程度上造成对当事人诉讼权利的剥夺，对诉讼效率的追求难免承担让公正打上折扣的风险。现代法学的主流发展方向就是从单纯强调"公正"原则转入追求"公正"和"效益"并重的轨道，反映在诉讼上就是讲求诉讼效益。简易程序的适用正是为了协调公正和效益二者之间的矛盾，从而更好地利用有限的司法资源，实现司法权对行政权的合理制约。本文从简易程序的启动入手，通过赋予当事人程序选择权，探讨简易程序的正当、合理的配置方式，并就简易程序的设置做了初步的探讨。

引言：法治、民主、文明程度的不断提高，要求司法机关对公民、法人及其他组织合法权益的保护不仅要公正，而且要快捷、及时，漫长的诉讼周期、复杂的诉讼程序，会使人们望而却步，冗长、繁琐的程序也将使正义珊珊来迟。"简易诉讼程序是为加速诉讼事件之进行，减轻法院工作负担而订定的简易起诉、审查、裁判方式，以达到迅速处理轻微事件，争取时间处理重大事件，使司法功能所要求的'有效法律保护'，在质量上和时效上得以提高的目标"。构建优质、高效、简便、快捷、具有程序正当性的行政诉讼简易程序，符合司法公正与效率的价值追求。

一、行政诉讼简易程序制度困境及需求的正当性

程序的内在价值是判断一项行政诉讼程序本身是否具有善良品质的标准。正义是法律所要时间的最高目标，也是评价一种法律制度是否具有正当性的价值标准。作为法律制度的重要组成部分，行政诉讼程序也应当符合正义的标准和要求，才能具备优良的内在品质。正如美国学者泰勒所指出："在一般情况下，公正的程序比不公正的程序能够产生更加公正的结果。"因此，为确保实体正义得到普遍、长远地实现，建立一套公正、科学、合理、高效的行政诉讼程序将成为必然选择。简易程序与普通程序共同构成行政诉讼的审理程序，是由国家立法机关通过立法制定的供审判机关审理特定类型行政案件的审判程序。

（一）简易程序的制度困境

成文法因其天生滞后性，一经制定就落后于社会的发展，且随着时间的推移，越来越严重。我国现行《行政诉讼法》并没有关于简易程序的规定，其第6条规定："人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。"第46条规定："人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。"该些规定表明我国《行政诉讼法》是排斥适用简易程序的，即只能适用普通程序审理行政案件。迫于司法实践对简易程序的需求，最高人民法院于2010年12月13日发布了《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》（以下简称"通知"）。然而，该文件只是司法性文件，并非具有司法解释，不具有直接适用的效力，应当说最高人民法院出台该文件只能是探索适用行政诉讼简易程序的权宜之计。

（二）简易程序设置的法理基础

"诉讼法上，不问民事或刑事，有关迅速裁判之课题皆不可忽视。"正如梅因所述："社会的需要和社会的意见常常是或多或少地走在法律的前面，我们可能非常接近地达到它们之间缺口的接洽处，但永远存在的趋向是要把这缺口重新打开来。因为法律是稳定的，而我们谈到的社会是前进的。"具体到行政诉讼而言，1989年颁布的《行政诉讼法》未设置简易程序，并不意味着其设置就没有法理基础。根据我国《宪法》第62条的规定，诉讼法律规范属于基本法律，应当由全国人大行使立法权和修改权。《宪法》第67条规定，全国人大常委会的职权之一是"在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触"。这就从《宪法》的层面明确了诉讼法律制度的立法以及对其进行补充、修改的基本权限。而规范我国基本立法制度的《立法法》，更是在第8条和第9条明确规定了诉讼制度和司法制度属于法律保留的范围，只能由全国人大及其常委会以制定法律的形式来加以规范。因此，任何诉讼制度的产生与变革，或者一项司法制度的建立与改革，乃至于一个具体诉讼程序的变动或者审判组织的增减，都属于全国人大或者全国人大常委会的专属立法权，包括最高人民法院在内的所有人民法院不能对法律已经确定的诉讼体制、诉讼程序以及审判组织方面的制度加以修订、改变或者改革。即从法理角度，完全可以通过全国人大或者全国人大常委会的立法权及修法权来设置行政诉讼简易程序。

（三）合理配置审判资源的正当需求

当下中国正处于社会急速转型时期，社会矛盾呈现井喷之势。行政审判实践中，案件数量不断增加，现有的司法资源已经难以应对。特别是在某些基层人民法院，由于行政审判力量较为薄弱，案件压力更为明显。正如张文显教授指出的："一个良好的社会必须是有秩序的社会，公正的社会，自由的社会，也必须是高效率的社会。"合理地配置行政审判资源，需要兼顾诉讼程序的公正与效率价值，促使有限的行政审判资源发挥最大的司法效能。正如有的学者所论："在公正与效率的架构下，我们目前禁设行政诉讼简易程序的立法，无论在理论上还是在实践上都显得过于固执，在某种意义上成为行政诉讼功能作用发挥的桎梏。"针对日益严峻的行政审判形势和有限的司法资源，最高人民法院已经以《通知》的形式着手试点简易程序。简便的诉讼程序则可以将诉讼主体的诉讼行为压缩至完成诉讼任务所必需的最低限度，从而减少诉讼成本的开支。因此，在我国行政诉讼制度中设置简易程序，确实符合我国行政诉讼制度发展的实际，也体现了当今社会提高诉讼效率、合理有效地配置司法资源以及通过司法手段迅速解决行政争议的要求，具有正当性与合理性。

（四）当事人合法权益有效保障的客观要求

自《行政诉讼法》颁布实施以来，司法实践中一直存在着"行政争议多，行政诉讼少"的问题，个中缘由不得不引起大家的冷静思考。从某种意义上说，繁琐、冗长的行政诉讼普通程序是行政相对人寻求司法救济的障碍之一。对于某些案情简单、涉诉标的较小的行政案件，如果机械适用普通程序进行审理，行政相对人势必会付出较高的经济成本、时间成本和人力成本。而一旦行政案件不能得到及时、有效、公正的处理，不仅行政相对人的合法权益无法得到保障，而且还会增加社会的不稳定因素，同时，也不利于促进行政机关依法行政。诚如有的学者所言："无论审判是怎样完美地实现争议，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判实现争议的希望"。即从有效保障行政诉讼当事人合法权益和促进依法行政的角度说，设置行政诉讼简易程序制度也有其必要性。

二、行政诉讼简易程序选择权的理论基础

一项法律程序是否具有程序正义所要求的价值，应当看它能否使那些受程序结果影响的人们得到了应得到的待遇，而不是看它能否产生好的结果。这种程序上的正义是一种"过程价值"，它体现在程序的运作过程中，是程序本身正义性的价值标准。行政诉讼简易程序选择权，是指在诉讼活动中当事人根据自己的意志，决定启动行政诉讼简易程序，以及适用简易程序后更改程序的权利。

（一）程序选择权的缘起

程序正义的观念滥见于13世纪的英国，1215年的《英国大宪章》规定"除依据国法（the law of the land）之外，任何自由民不受监禁人身、侵占财产、剥夺公民权、流放及其他任何形式的惩罚，"其中即蕴含着正当程序的原理。1354年爱德华三世第28号法令第三章的规定："未经法律正常程序进行答辩，对任何财产和身份的拥有者一律不得剥夺其土地和住所，不得逮捕或监禁，不得剥夺其继承权和生命"，"正当程序"初现端倪。但是程序选择权却是一个本土概念，1992年12月13日，我国台湾学者邱联恭先生在台湾民事诉讼法研究会第四十六次会议上作了题为"程序选择权之法理"的主题报告，在这一报告中，他提出了程序选择权这一新概念。2000年9月，他又将他的与程序选择权相关的七篇文章收录在《程序选择权》一书中。

（二）程序选择权的经济基础

机会成本是经济学上的概念，是指人们选择一项行动而放弃的其他所有行动中的最大代价，或者资源投向一个用途而不得不放弃投向其他所有用途中的最大的用途。法律的机会成本，也叫选择成本。如波斯纳所宣称："人是其自利的理性最大化者"，一种促进或助长自愿性和协商性的法律制度更容易得到人们的偏爱。当人们按照法律规定来选择自己的行为时，当然要面临"做什么"和"不做什么"的选择问题，从而意味着丧失了某种机会收益，承担了相应的机会成本。美国经济学家萨缪尔森认为："稀缺这一事实存在于经济学的核心之中。没有一个社会达到了一种无限供给的乌托邦。物品是有限的，而需求则似乎是无限的"。这一论述同样适用于行政诉讼，作为一种社会活动，必然要消耗一定的社会成本。而将是否适用简易程序的权利交给当事人，似乎加大了诉讼成本的投入，当事人却可以权衡是否选择适用简易程序，客观上对不合适的诉讼模式自行过滤了一遍，从而降低了错误的诉讼风险。即使将来出现了与其预期相违背的裁判结果，他也会为自己选择的结果心甘情愿接受。

（三）行政诉讼简易程序选择权的法理基础

程序选择权的重要意义在于使那些受法庭裁判结果直接影响的人拥有独立的诉讼主体地位，能够积极参与到审判过程，并对裁判结果形成有效的影响和作用。为了保证这种参加权利的实现，一方面要求事实和证据应当在意思自治的原则下使双方在平等的基础上进行攻击和防御，以更加有效地发现真实，另一方面当事人自己有权决定诉讼进程的最关键之点。罗尔斯认为，每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名，也不能逾越。法律适用总是一种价值实现行为。根据宪法精神，不仅要保障当事人诉讼中的程序主体地位，保障当事人的实体权利和程序权利，而且应当保障当事人诉讼外的财产权和自由权，避免因程序不当而对当事人诉讼外的财产权和自由权造成损害。程序选择权能够担当这一功能，赋予当事人程序选择权后，当事人可以运用这一权利平衡地追求实体权利与程序权利，防止适用程序不当造成程序利益的损害和程序外利益的损害。即作为程序选择权对象之一的行政诉讼简易程序应当纳入行政诉讼制度的模式设计之中。

（四）行政诉讼简易程序程序选择权的适用主体

程序选择权这一概念最早出现在民事诉讼活动中，我国现行《民事诉讼法》第157条"基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件，适用本章规定。基层人民法院和它派出的法庭审理前款规定以外的民事案件，当事人双方也可以约定适用简易程序。"民事诉讼的双方当事人可以根据自己的意志选择适用简易程序，即赋予民事诉讼的各方当事人以程序选择权。现行《刑事诉讼法》第208条第2款"人民检察院在提起公诉的时候，可以建议人民法院适用简易程序"，第211条"适用简易程序审理案件，审判人员应当询问被告人对指控的犯罪事实的意见，告知被告人适用简易程序审理的法律规定，确认被告人是否同意适用简易程序审理，"即对于部分案件赋予刑事诉讼的被告人选择适用简易程序的权利，人民检察院可以建议使用简易审理。作为行政诉讼的原告，即行政相对人，理应享有程序选择权，而关于行政诉讼的被告，即行政机关是否也享有程序选择权则存在争议。一般认为，行政诉讼的被告也应当享有程序选择权。理由如下：其一，虽然行政诉讼不同于民事诉讼，即行政诉讼的原、被告主体地位恒定，但是，基于诉讼地位上的平等，行政诉讼被告理应享有同原告相同的程序选择权；其二，依照《刑事诉讼法》第208条第2款规定，作为人民检察院的公诉人可以建议人民法院适用简易程序，从广义上说，检察机关这种建议即应当视为公诉人程序选择权的适用，而将程序选择权只赋予原告，让被告只处于被动应诉的地位，明显侵犯被告的诉权，这并不违背行政诉讼法维护和监督行政机关依法行政的目的。综上，行政诉讼的原、被告均应成为简易程序选择权的适用主体。

三、行政诉讼简易程序选择权之规制

对简易程序选择权的限制，是由程序法本身的属性决定的，因为在程序的适用上除了关系当事人的私人利益以外，还关系社会的公共利益和国家利益。行政诉讼法作为公法，多由强行性规定构成，允许当事人选择的范围当然很有限。任何诉讼活动都是有成本的，不同诉讼程序耗费的公共成本是不同的，因此，这就需要设置严厉的措施，以防止当事人滥用程序选择权。

（一）行政诉讼简易程序选择权之程序规制

我国现行《民事诉讼法》第一百六十三条规定"人民法院在审理过程中，发现案件不宜适用简易程序的，裁定转为普通程序"，《刑事诉讼法》第二百一十五条"人民法院在审理过程中，发现不宜适用简易程序的，应当按照本章第一节或者第二节的规定重新审理"即是法律赋予法官的程序控制权。同样，在赋予行政诉讼当事人简易程序选择权的同时，也需要赋予法官程序控制权。针对当事人的程序选择权，法官的程序控制权主要包括两个方面：第一，在当事人不当行使程序选择权时，法官可以予以限制，以促使诉讼活动的正常进行；第二，对诉讼程序不甚了解的当事人予以释明，促使其正常合理行使程序选择权。

（二）行政诉讼简易程序选择权之诉讼当事人自我责任

程序选择权的行使包含着自我责任的原理，因而如何使当事人作出恰当的选择，怎样使当事人的选择真正符合自身的利益，便成为诉讼理论和审判实务应当关注的问题。程序选择权作为一种权利，它意味着行政诉讼当事人可以在不同的审理程序中进行选择，而法院也应当尊重当事人的选择。尽管程序选择权是以权利的形态表现出来的，但是，我们不能仅仅片面地将其理解为是行政诉讼当事人对简易程序选择的自由，是当事人享有的程序上的一种利益。程序选择权实际上是与程序责任相伴而生的，法律在赋予行政诉讼当事人选择权的同时，也把责任悄悄地附加在当事人身上，要求其对自己选择所引起的后果承担责任。这是因为社会生活中自由与责任之间具有一致性和不可分性，即"自由不仅意味着个人拥有并承受选择的重负，而且还意味着他必须承担其行动的后果，接受对其行动的赞扬或谴责，自由与责任实不可分。"

（三）行政诉讼简易程序选择权之案件范围适用限制

行政诉讼当事人享有简易程序选择权，但是，司法实践中，适用简易程序的案件只能是基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确的行政纠纷。而对于下列案件，则不适用简易程序：1.社会影响重大、涉及人数众多的案件。如敏感性、矛盾易激化、群体性行政案件等，这类案件往往带有示范效应，处理结果会直接影响到地方政府的经济发展或社会稳定，为了慎重对待，同时尽可能减少行政干预带来的影响，对此类案件的审理适用普通程序更适当；2.当事人主体地位特殊的案件。如被告是县级以上人民政府，原告为外国人或者我国港、澳、台居民的案件；3.发回重审和按照法律规定应当适用审判监督程序的行政案件；4.人民法院认为不宜适用简易程序进行审理的其他行政案件。制定关于排斥适用简易程序的案件范围，当然要涉及兜底条款，赋予法官根据实际情况行使程序控制权。

四、行政诉讼简易程序选择权之模式设计

一项程序的运用次数和频率的多少，首先在于该程序的启动机制如何。程序选择权的实现，取决于程序设置的是否合理，程序设计得越合理，行政诉讼当事人选择这一程序的可能性就越大，而如果程序设计地有较大缺陷时，就会影响当事人的选择，甚至会使程序选择权变得有名无实。因此，程序选择权制度的合理设计，是简易程序正当、高效实施的前提，也是构建简易程序不可逾越的障碍。

（一）简易程序的启动

行政诉讼简易程序的启动，赢当包括当事人申请和法院依职权启动两种模式，具体如下：

第一，行政诉讼当事人启动简易程序，其理论依据是当事人的程序选择权。即行政诉讼当事人在诉讼活动中，可以申请人民法院适用简易程序审理；对于符合法律规定可以适用简易程序的行政案件，决定适用行政诉讼简易程序审理，而这也是法院程序控制权的范畴。

第二，人民法院启动简易程序，其理论依据是法院的程序控制权。司法实践中，大部分行政诉讼当事人在提起行政诉讼时，对于相关的诉讼程序并不熟悉，但该些案件却是符合法律规定，可以适用简易程序，此时，法院则需要主动向当事人释明，告知其适用简易程序审理的利弊和法律后果，经当事人同意后，决定适用行政诉讼简易程序。

（二）普通程序的转入制度

简易程序是程序正义和程序经济协调地产物，程序经济的追求要尽量以程序正义为前提。一般而言，当事人在做出选择之后，便不得再随意变更。一方面，在社会生活中，一个人的选择往往与他人的利益息息相关，随意变更会使与之相关的的其他人处于不利的地位；另一方面，随意变更也会使做出选择的人可借此逃避因选择带来的不利后果，违背选择的责任性的原理。在诉讼中，出于程序安定的考虑，当事人对程序作出选择后，不得再随意改变。

然而，现代法律对选择的不可变更性渐渐变的宽容了，人们有时会被赋予做出第二次选择的机会。同样，对诉讼程序中的选择也应采取更加人性化的立场。当选择涉及的权益重大，不改变已经作出的选择可能对当事人的权益造成严重损害，并且允许改变不会对程序的进行造成重大不便时，赋予当事人变更已作出选择的权利是恰当的。当事人选择适用简易程序后，在诉讼过程中发现，原先的选择并不恰当，继续适用这一程序可能无法实现维护实体权利的目标。此时，就应当允许当事人申请变更，根据当事人的申请法院将简易程序转为普通程序，适用普通程序继续审理该案件。这正如法院选择简易程序后，在审理案件过程中，发现案情复杂，无法适用简易程序继续审理，可以依职权将程序变更为普通程序一样。转入普通程序后，法院应当在三日内，将合议庭的组成人员等相关事项以书面形式通知双方当事人。转入普通程序的行政案件，已经经过的期限计入普通程序的审限。

（三）简易程序正当化的合理设置

行政诉讼当事人一旦行使程序选择权，选择了适用简易程序，即要受简易程序审理制度的约束和规制。而简易程序的合理化设置，又关系到程序选择权适用的效率。

第一，简易程序的审判组织。行政诉讼简易程序究竟是适用独任制还是合议制审判组织形式，各国的立法不尽一致。例如，法国《行政法院法》规定,对于行政案件的审判,行政法庭在其管辖范围内，可以委派一名行政法官，单独判决简易的行政案件。德国行政诉讼简易程序的特点是独任制与合议制并用，适用简易程序以一个法官进行独任审判为原则，由三名以上法官组成合议庭审理为例外。我国台湾地区《行政诉讼法》第232条规定："简易诉讼程序在独任法官前为之"。最高人民法院《通知》第3条规定："适用简易程序审理的案件，经当事人同意，人民法院可以实行独任审理"。需要厘清，简易程序并不意味着独任审判，而独任审判也不一定就是简易程序，二者并不存在严格的对应关系，即简易程序可以独任制审理，也可以合议制审理。支撑合议制运作的科学原理是心理学上的群体决策机制。与个体决策相比，群体决策具有三大优势：一是占有更完全的信息和知识，能够增强观点的多样性和决策的正确性；二是提高了决策的可接受性，能够使决策获得更多支持；三是增强结论的合法性，符合人类的民主理想。与此同时，独任制则更加侧重追求效率，而简易程序的适用范围即基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确的行政纠纷，二者恰恰相互对应。因此，我国的行政诉讼简易程序的审判组织，应当以独任制为原则，合议制为例外更为合适。

第二，简易程序的审理规则。借鉴刑事诉讼和民事诉讼简易程序成功经验，根据行政审判工作的实践和特点，在行政诉讼中适用简易程序时，应当遵守以下一些基本规则：1.起诉方式多样化。原告既可以书面起诉，也可以口头起诉；被告既可以书面答辩，也可以口头答辩。但不论是口头起诉还是口头答辩，立案法官均应记录下相关内容，并交由当事人核对。2.受理程序简化。立案法官收到诉状或记录口头起诉内容后，应立即审查，对符合起诉条件的立即立案，并在立案之日起3日内将起诉状或口头起诉笔录的副本送达被告。被告应在收到起诉状或原告口头起诉笔录副本之日起5日内向人民法院提交书面答辩意见及作出具体行政行为的证据和依据。审判人员收到答辩状或答辩笔录后，应在3日内送达原告。并要求原被告签订适用简易程序确定书。3.诉讼费用经济化。简易程序的诉讼费用应当适当低于普通程序，以体现简易程序的经济性，提高当事人选择适用简易程序解决纠纷的积极性。4.通知、传唤方式灵活化。传唤当事人应以一次合法传唤为原则，即当事人经一次合法传唤无故不到庭的，对原告可以视为撤诉，对被告可以缺席判决。传唤当事人和通知证人的方式可以使用口头、电话等简便方式为之。5.庭审程序简化。适用简易程序审理的案件，不受普通程序中关于开庭审理阶段和顺序的限制，审判人员可以将开庭审理的不同阶段结合在一起，也可以将法庭调查和法庭辩论交叉进行。在听取双方最后意见后，一般应当当庭宣判，并在3日内送达判决书；不能当庭宣判而作定期宣判的，应在宣判后立即发给判决书。6.审理期限缩短。适用简易程序审理的行政案件应当在立案之日起45日内作出判决，不得延长。7.裁判文书简化。裁判文书内容只需写明双方争议焦点、诉讼请求及判决结果，无需叙述查明事实及理由。

结语

司法是解决法律争端与诉案的最文明、最公正因而是最可信赖的法律机制。美国联邦最高法院第一位首席大法官杰伊说过："过去的历史表明，将正义运送到每个人的家门口的益处是显而易见的，然而，如何以一种有益的方式做到这一点，就远不是那么清楚的了"。通过立法赋予行政诉讼当事人简易程序选择权，让当事人通过利益权衡，确定适用简易程序审理自己的案件，无不是以最恰当的方式实现司法救济，且更有助于案结事了，节约司法资源。通过让当事人更为主动地参与行政诉讼程序，实现程序吸纳当事人不满情绪的目的，提高了公信力，达到司法追求公正和效率双重价值的目标。

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