摘要：文章以研究我国民事公益诉讼制度的现状为起点，从而发现我国现有民事公益诉讼制度的特点以及存在的不足，因此得出完善我国民事公益诉讼制度的必要性。基于前者，作者通过查阅有关文献，对国外相关领域先进的制度进行探究和总结。同时，作者试图将这些先进经验适当进行借鉴，结合作者自己的思考，为我国的民事公益诉讼制度的完善提出具有可行性的意见。民事公益诉讼关系到公众权利、公共利益乃至国家利益的维护，该文的写作意义在于通过提出作者独特的观点，从而为民事公益诉讼制度的完善作出一定的贡献。

关键词：民事公益诉讼；当事人适格；诉讼能力

一、民事公益诉讼的理论基础

公益诉讼制度有着悠久的历史。通常认为，它起源于古罗马，是相对于私益诉讼而言的一项制度。古罗马将诉讼分为"公诉"与"私诉"。"公诉"审查的是有关国家利益和社会公共利益的案件，"私诉"是涉及个人切身利益的诉讼，是根据个人起诉对涉及私人利益案件的审理和裁判。这种划分方法就是现今所指的私益诉讼与公益诉讼。民事公益诉讼制度在中国发展的历史不如古罗马那么久远，它是从清朝开始发展起来的。1910年，清朝政府颁布了《法院编制法》,其中规定了各级检察官有权依照民事诉讼法以及其他的法令规定，作为民事诉讼的当事人或者公益代表人进行诉讼。但是，一直到清政府被推翻，这条法案也没有能够得到有效的实施。新中国成立之后，在建国初期颁布了《最高人民检察署试行组织条例》，其中规定：对于全国社会与劳动人民利益有关的民事案件和一切行政诉讼，均有权代表国家参加。1954年的《宪法》和《人民检察院组织法》等法律对检察机关在民事诉讼中的起诉权和参诉权以及行使这些权力的程序做了详细的规定。之后一段时期内，检察机关被取消。文革后虽然重建了检察院，但法律并没有规定检查机关在民事公益诉讼活动中的起诉权。2012年8月31日，全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》。修改后的《民事诉讼法》第五十五条规定："对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。"以此为节点，我国的民事公益诉讼制度正式得到确立。

在现代社会，伴随着三大基本诉讼制度，即民事诉讼制度，刑事诉讼制度，行政诉讼制度的健全与发展，公益诉讼制度也在各国的法律实践活动中得到了丰富与发展。学界通说认为，公益诉讼制度可以分为民事公益诉讼与行政公益诉讼两个层面。［1］而相关学者不承认刑事公益诉讼制度存在，原因在于刑事法律制度的出发点便在于通过打击犯罪行为从而达到保护社会公共利益的目的，这与公益诉讼制度本身的出发点是重合的，因此不需要单独建立刑事领域公益诉讼制度。

对于本文所探讨的核心问题，即民事公益诉讼制度，本人认为可作如下定义：民事公益诉讼制度是指在社会运行的过程中，由不特定的公民、社会组织或者国家专门机关按照法律规定，对侵害社会公共利益，破坏社会经济秩序的特定对象提起民事诉讼，审判机关依法审理案件，并作出公正的裁判，以此来维护国家利益和社会公共利益的诉讼活动。［2］

民事公益诉讼具有以下明显的特征：

第一，原告的范围突破传统诉讼法学理论限制。诉讼法学理论认为，原告必须与案件事实有一定的利害关系。民事公益诉讼作为一种诉讼制度，它却不强制原告与案件具有一定利害关系，将对原告的要求降低。也就是说民事公益诉讼中原告的范围得到的扩展。

第二，诉讼意图是为了维护公众利益。一般的民事诉讼是为私人利益提起的诉讼，而民事公益诉讼制度有所区别，它是为保护多数人的公共利益所提出的。也就是说，即使民事公益诉讼原告方因为案件而遭受一定的损害，他的主要目的也只能是为了维护社会公共利益。相反，如果原告主要为了个人的利益向法院起诉，该诉讼的性质只能定义为一般的民事诉讼。所以，民事公益诉讼的主要意图在于保护社会公众利益。

第三，诉讼具有避免侵权结果发生的功能。我们知道，涉及社会利益的案件，例如环境侵权案件，一旦损害发生，其事后的补救往往需要消耗巨大的人力物力。更有甚者，有些损害是根本无法挽回的。因而民事公益诉讼的提起应突破传统侵权法理论的四要件要求，降低立案标准，即不以发生实质性损害为必要的条件，只要存在产生侵权结果的可能性就可以向法院起诉。这样可以更好地避免公共的利益受到不法侵害，起到一定的预防作用。

二、国外民事公益诉讼制度的经验及特点

民事公益诉讼在20世纪以来得到了飞跃式的发展，随着科技革命的爆发，社会生产力得到了极大的提升。与此同时带来的是人类文明的种种负面产品，环境的污染，产品侵权案件产生，社会弱势群体的权利得不到有效保护等等，使得建立民事领域公益诉讼制度具有紧迫性。

近代以来，在公益诉讼制度的构建领域内具有典型代表性的当属美国。美国早期的民事公益诉讼是从上个世纪早期开始的，当时美国的学校普遍存在种族歧视的现象，为了实现教育的公平，消灭这种现象，美国有色人种协会的律师向法院起诉抗议这些现象。之后，民众和政府开始意识到建立公益诉讼制度的重要性，随着美国经济的蓬勃发展，法制的日益健全，美国的公益诉讼制度也得到了改善。美国的民事公益诉讼主要有两种形式：首先是"私人检察官"制度。美国的法律把每一个为了保护公益而向法院起诉的个体，都称作是"私人检察官"。因此，"私人检察官"从某种程度上代表了国家的利益。美国通过了《美国联邦地区法院诉讼规则》，这一法令授予了美国的公民和有关组织代表国家对损害社会公共利益的行为提起诉讼的权利。为了进一步鼓励私人参与这一制度，美国也通过立法给予原告一定的回报，如胜诉的原告可以取回诉讼费用，并可以获得一些被告所交的罚款；同时，美国通过立法，授权各州的检察官可以提起公益诉讼的权力，这样在美国提起民事公益诉讼的主体的范围得到了进一步的扩展。

在同一时代，伴随着法治社会完善的脚步，世界各国也产生了许许多多具有各国特点的民事公益诉讼的制度。英国的民事公益诉讼制度与美国类似，但存在着一定的保守性。首先，英国法律规定公益诉讼由检察总长提出。相比于美国的检察官提起公益诉讼的模式，英国的民事公益诉讼的起诉权更加集中，这体现出英国法律制度保守的一面；与此同时，英国并没有通过法令授予普通民众同样的起诉权，普通民众仅仅享有一定的检举权。私人或组织只能通过向检察长检举揭发的形式间接地参与到民事公益诉讼活动中去，真正的起诉权实际上仍然属于检察长，英国法律与美国的"私人检察官制度"形成鲜明对比，这体现出英国法律制度的保守性。

印度是首个将美国的民事公益诉讼制度向本国移植的国家。在印度，法院通过建立民事公益诉讼领域的制度，尽最大的努力保障社会弱势群体的基本权利，促进实现司法公正和维护社会正义。同时，为了使得更多的公民和组织可以参加到民事公益诉讼中来，印度积极创新民事公益诉讼领域司法制度，产生了著名的代表性诉讼资格和公民诉讼资格。代表性诉讼资格指个人或者组织可以代表他人或者其他组织提起诉讼，并没有要求和案件存在利害关系。这一制度突破了民诉法学理论中原告必须与案件具有利害关系的原理，实质是为了最大可能授予私人以起诉的权利。公民诉讼资格指公民或者组织向法院起诉不以发生实际侵害行为，产生损害结果为要件。该项制度的设定，同样是对传统侵权法理论的突破，依据传统的侵权责任法，构成民法上的侵权，必须满足存在侵害行为、损害结果、因果关系、主观过错这四大要件。公民诉讼资格降低了对原告的要求，使得公众可以提前对可能对公共利益造成损害的行为向法院提起公益诉讼，产生预防危害结果产生的作用。

法国的民事公益诉讼制度分为检察机关提起公益诉讼和越权之诉。这里需要重点介绍的是越权之诉。它是指在公民的私人利益因为行政机关的行为而遭到侵害的时候，公民有权向法院请求保护其合法权利并撤销行政机关行政行为的诉讼制度。该项制度从保护权利的角度，通过授予公民诉讼的权利，从而达到保护公民私权的目的。同时，也对政府的权力进行规制，使得公权力得以良性运行，产生更好的社会效果。

德国的民事公益诉讼制度集各国民事公益诉讼制度的优点于一身，尽最大的努力扩充原告的范围，建立了民众诉讼、团体诉讼、公益代表人诉讼、检察机关诉讼的四大制度。这些制度的建立，可以最大程度调动社会各阶层保护社会公共利益的积极性，最终使个人权益得到及时的保护。

综合以上各国司法实践经验，可以看出，近代以来外国民事公益诉讼制度具有以下特点：

第一，普遍授予检察机关提起公益诉讼的权力。检察机关作为维护与监督法律正常运行的国家机关，自然有责任保护社会公众的权利不受侵犯。同时，检察机关作为公权力的代表，掌握着丰富的司法资源，以此授予其起诉权具有更高的可行性。

第二，原告范围更加宽泛。在民事公益诉讼制度发展过程中，现有的诉讼制度理论得到拓展，原告范围得到了极大的扩展。首先，原告不仅仅局限于普通公民个体，同时对于社会中广泛存在的团体，也得到了提起民事公益诉讼的权利。同时，当事人不需要与案件存在直接利害关系，也可参与案件审理，这一措施无疑丰富了原告范围，大大促进了公众参与民事公益诉讼的热情。

第三，在程序制度设计上，倾向于保护民事公益诉讼的原告。众所周知，民事公益诉讼中的被告，往往都是强势的一方，先天性的诉讼能力差距使得法律制度的设计者不得不从公平的角度出发，对处于弱势的原告方给予一定的保护。例如，在环境侵权纠纷中，美国采取了特殊的举证责任分配机制，认为原告的举证责任仅仅限于提供初步的证据，证明存在产生污染的可能性即可。［3］

三、我国民事公益诉讼制度现状

随着改革开放政策的推行，市场经济秩序在我国得到了发展，同时也带来了许许多多的新型社会矛盾。当前，我国正处于社会转型期，社会公共利益经常得不到及时而有效的保护，产生了许许多多的社会问题。这些问题却由于种种原因被搁置一边，权利得不到主张，司法也难以对这些现象进行有效的管辖与监督。现实社会中严重侵害公众权利的行为屡见不鲜，如垄断经营、侵害消费者权益、环境污染等。在这些情况下，即使当事人积极向法院提起了诉讼，结果也大都不尽人意。究其原因，我国公益诉讼制度不够完善，尤其是民事公益诉讼领域制度的缺失，使得百姓遭遇维权无门的尴尬。［4］

总体来看，我国民事公益诉讼领域的法律制度几乎处于真空的状态。即使新的民事诉讼法中规定"对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。"法条对该项制度的描述也是简陋而抽象的，且也仅仅是对可以提起民事公益诉讼的主体进行了规定。因此，可以看出，民事公益诉讼制度在我国只是刚刚开始起步，我国的民事公益诉讼制度的发展与健全依然困难重重。

造成我国民事公益诉讼制度不健全的原因如下：

第一、公民的权利意识缺失。我国传统文化对于诉讼，即老百姓所称的官司往往采取的是一种抵制心理。长期的封建社会道德教化的潜移默化的影响，也使得百姓的思维中缺少权利的概念。正如法谚所说的，权利是需要主张的。如果权利得不到实现，那么法律也只能是一张白纸而已。现实生活中，侵犯公众权利的事件屡见不鲜，而作为受害者的公众却往往有着"搭便车"的心态，总是寄希望于他人，而少有团结起来积极维权的态度。这样的情况无疑是放任了损害公众利益的事件的发展和蔓延，结果使得公众利益遭到侵犯的现象越来越严重。

第二、被告方过于强势。在司法实践中，民事公益诉讼领域的被告往往是掌握着垄断资源的金融寡头，这些企业有着很强的经济实力。而原告一般只是普通群众，相比于被告，原告方显然处于弱势的地位，因此在诉讼过程中举证不力的现象时常发生，从而导致原告权利得不到有效的救济。同时，民事公益诉讼往往需要支付昂贵的诉讼费用，在高昂的诉讼成本以及败诉风险的双重压力之下，原告只能对权利所受侵犯的事实忍气吞声。

第三、检察机关处境尴尬。检察机关作为提起民事公益诉讼制度的原告，可以有效保障公共权利不受侵害。然而，由于相关的配套制度不够健全，授予检察机关起诉权还存在种种障碍。首先，我国的检察机关属于监督法律正常运行的国家机关，这是由宪法和相关法律授权的，他本身承担着维护法律的运行以及司法的正义的职责。若以检察机关作为原告参与诉讼，那么检察机关在提起诉讼的同时还需要监督司法裁判。打一个生动的比方，此时的检察机关既是运动员同时也当起了裁判员，这显然对于被告方是不公平的。同时，检察机关依现行民诉法依法享有抗诉的权力，这无疑干扰了诉讼活动的有序高效进行。综合以上观点，检察机关担任原告存在种种制度的障碍。

第四、公民的诉权得不到有效的保障。在法治文明高度发展的今天，维护当事人的诉权是大势所趋。然而，遗憾的是，诉权作为个人的一项重要权利并没有被写入我国的宪法。导致法院常常以管辖权限制为由，称某一类案件不属于人民法院管辖或者法律没有明确规定，并基于此作出对公民的起诉驳回起诉或者不予受理的裁定。法院的行为实质是对公民基本诉权的无视，这与重视保障公民诉讼权利的国际大潮流不相符合。

第五、当事人适格理论的限制。在我国诉讼法理论中，对于当事人的资格采用了有直接利害关系的要求。也就是说，当事人与案件必须存在着直接的利害关系。这一项制度的立法初衷是为了避免当事人滥诉，尽最大的可能节省宝贵的司法资源。然而在民事公益诉讼领域，案件的直接受害人一般为社会弱势群体，没有能力也没有财力来维持诉讼活动的持续。与此同时，具备一定的社会责任感，有着丰富的诉讼经验的法律援助方却因不具备直接利害关系而被法律拒之门外，导致了民事公益诉讼难以开展。

四、完善我国民事公益诉讼制度的必要性分析

虽然我国民事公益诉讼制度不够健全，但是国外的经验以及本国的教训却时时刻刻在提醒我们，完善我国民事公益诉讼制度是必要的：

首先，我国现存的民事公益诉讼制度比较落后。对比国外民事公益诉讼领域，我们会发现差距相当明显。????年??月，美国的两名东芝笔记本计算机用户因产品质量存在缺陷而将东芝公司诉至法院。美国法院按照集团诉讼受理此案，此后本案的原告由两名一下子变成了??万名美国用户。最后，东芝公司在开庭前与美国消费者达成和解，总共支付了??亿美元赔偿金。［?］与此同时，同样是生产电子产品的苹果公司，在手机存在质量问题需要提供售后服务的时候，对于国内用户售后的需求态度傲慢，甚至置之不理。这两个典型的案例形成鲜明的对比，究其原因，两国民事公益诉讼领域制度的发展相差悬殊。为了更好维护社会大众的权利，完善我国民事公益诉讼制度有必要性。

同时，我国的诉讼法与实体法存在脱节。一套完整的法律制度不仅需要制定实体法来规定当事人的具体权利，更需要通过完善程序法来保障当事人权利得到落实。在我国，受传统法律文化影响，程序法没有实体法发展得完善。程序法的脱节导致公民的很多实体权利实则处于摆设的状态，法律并未能及时保护原告的合法权利。民事公益诉讼制度是民事领域诉讼法体系中的一个部分，也有上述现状存在。例如我国《反不正当竞争法》中规定："国家鼓励、支持和保护一切组织和个人对不正当竞争行为进行社会监督"。但由于民事公益诉讼法领域相关制度的空白，使得公民的诉讼权利得不到很好的保障。其后果是实体法规定显得苍白无力，市场中侵犯公众利益的欺诈行为依然泛滥，公众的权利却不能向法院主张。因此，需要尽快完善民事公益诉讼制度，弥补程序法领域的空白。只有这样，才可以配合各类实体法律，切实维护大众利益。

五、对完善我国民事公益诉讼制度的建议

第一、培养公民维护社会公益的法律意识。不能得到主张的权利便不算真正的权利，公民作为享有权利的主体，更需要养成良好的主张权利法律意识。因此，国家应加大法制宣传力度，对公民进行更深层面的法律教育，使公民的合法权利得到及时保障。

第二、健全代表人诉讼制度。依据现行的制度框架下，一名案件当事人得到补偿，将使得案件相关的其他人得到同样的补偿。这种制度导致公众对彼此产生依赖心理，不愿意自己积极主动维护公共利益，于是产生种种搭便车的现象。对此可以尝试对民事诉讼法进行适当的修改，适当减少对不积极主张权利当事人的补偿。这样不仅可以最大程度保护社会公益利益，补偿当事人所受到的损害，同时可以鼓励案件受害人及时到法院参加登记，最大程度鼓励当事人参加到诉讼活动中来。

第三、增强原告的诉讼能力。根据前文的分析，我们知道中国民事公益诉讼中原被告的实力其实相差比较悬殊。对此，可以通过对制度的修改，适当向原告方作出倾斜，使得原被告实力尽可能均衡。

具体措施如下：

首先，可以修改诉讼费用收取制度。民事公益诉讼一般需要较大的诉讼费用，而依现行法律，诉讼费用由受理法院向原告预先收取，对此处于弱势的原告难以承受。因此，可以在民事公益诉讼领域取消诉讼费用的预交制度。待判决结果出来以后，若原告方胜诉，可以同时判令被告承担诉讼费用。［6］

同时，可以将现行举证责任分配制度进行一定程度修改。在民事公益诉讼领域，处于弱势方的原告经常陷于"取证难"的处境。为此，可以采取外国相关领域的经验，将某些方面的举证责任分配给被告，即举证责任倒置。这样不仅可以减轻原告方的取证压力，同时对被告企业日常的经营活动起到很好的监督作用，更加有效保护公共利益免遭侵犯。

最后，可以引进美国的罚金制度。具体而言，对于此类案件，可以判令被告作出不低于甚至高于实际所受损害数额的赔偿。这样的赔偿金机制，不仅可以更好激励当事人积极主张权利，更是对被告的警示，对侵犯公益行为起到有效的遏制作用。

第四、解决检察院参与公益诉讼活动的面临的困难。目前，检察院提起公益诉讼依然存在诸多的障碍，新的民诉法仅仅规定相关主体可以作为原告参与诉讼，并未针对各种具体情形作出更加具有针对性的规定。因此，应通过加强相关领域立法工作，以法律的形式确认检查机关提起公益诉讼的相关诉讼程序的完善性。［7］

第五、提高案件的管辖级别。此类案件中原告常常遇到巨大的阻力，其中一个很重要的原因是此类案件的影响较大，涉及面广，基层法院容易遭到地方行政权力的干预而有所顾忌。在现在的制度框架下，可以考虑通过提高管辖此类案件法院的级别，将案件由中级人民法院法院进行初审，这样可以有效降低地方政府干预审判活动的可能性，使得民事公益诉讼案件得到更加公正的裁判结果。

第六、适当修正当事人适格理论。此类案件的实质是公民通过诉讼活动，参与公共管理，使社会得以稳定运行的一种途径。因此，应该最大可能授予公民对于公益诉讼案件的诉讼权利，推进我国政治文明建设的开展。对于原告与案件存在利害关系的要求，在民事公益诉讼领域，可以尝试作出修改，授予更多有社会责任感的公民和组织以诉权，让更多人发出声音。

第七、防止诉权遭到滥用。民事公益诉讼制度是把双刃剑，它可以鼓励公民积极维权，但也可能导致诉讼权利滥用的后果。不能否认，会存在部分人为了获得不正当利益而滥用诉权。对于这类现象，应该设立有效机制，预防诉权滥用。［8］

六、结语

民事公益诉讼已经进入立法层面，实现制度化，体系化，是众望所归。但现实中，在立法和司法层面上，公益诉讼还存在着诸多的难题。立法层面上，由于相关的制度发展比较晚，完善适合中国国情的民事公益诉讼制度，依然需要较长的时间；司法层面上，司法不作为甚至司法不公平的现象在民事公益诉讼领域依然存在。权力的良性运行需要制度的规范，只有存在完善的民事公益诉讼法律监督机制，司法机关才能够更好实践司法为民的宗旨，真正成为保障社会公共利益和公民合法权益的最后一道坚实的堡垒。

参考文献：

[1]江伟、徐继军.将"公益诉讼制度"写入《民事诉讼法》的若干基本问题的探讨[J].司法制度论坛.2009,（3）：8.

[2]王文彬、丁洁.浅论我国民事公益诉讼制度的构建[J].法制博览.2012,（6）：151.

[3]唐文.外国公益诉讼制度及特点[J] .他山之石. 2009，(3)：45.

[4]郭学兰.我国公益诉讼困境分析[J].长江大学学报.2011,（8）：30.

[5]周倩.论我国民事公益诉讼的建立[J].法制与社会.2013,（2）：120.

[6]周倩.论我国民事公益诉讼的建立[J].法制与社会.2013,（2）：120.

[7]郭学兰.我国公益诉讼困境分析[J].长江大学学报.2011,（8）：30.

[8]苏怡.中国公益诉讼发展现状及其前瞻[J].法制与社会.2013,（1）：139.