为深入了解盱眙县农村土地流转现状，探索土地流转新机制，优化配置土地资源，促进现代农业发展和实现农民增收，今年上半年，盱眙法院组织专题调研组对盱眙县农村集体土地承包经营权流转情况进行认真调研，通过到现场参观、入农户调查访谈、听取情况介绍、查阅案件卷宗、分3片分别召开了包括乡镇政府、司法所、农经站、村委会、村民小组、农业企业、种植养殖大户以及农户代表等相关人员座谈会等方式，深入了解情况，在盱眙县委农工部、国土资源局等部门的大力协助下，调研活动取得了预期的效果。现将调研情况报告如下：

一、土地承包经营权流转的现状及特点

盱眙县地处丘陵山区，辖区有19个乡镇、256个村居、2739个村民小组。全县总面积374.59万亩，其中农业用地159.52万亩，占总面积的42.59%。全县总人口76万人，其中农业人口41.95万人，占总人口的55.2%。截止2012年底，全县农村集体土地流转面积共60.32万亩，占全县农业用地37.81%。从调查的情况看，盱眙县农村土地流转主要呈现以下一些特点：

1、流转规模日趋扩大化。家庭联产承包以来，盱眙县农村土地流转规模小、数量少、范围窄，并且多是一种零星、分散式的流转。近3年随着农村经济的不断发展和城镇建设的加快，流转规模经营成效初步显现，规模经营面积已达120万亩，规模经营主体达到152家，单位面积在1000亩以上的大型规模经营主体20多家。全县范围内逐步调整并形成了河西乡镇鲍集、明祖陵的龙虾、螃蟹养殖、淮河的蔬菜种植；东片乡镇马坝、维桥的优质稻米种植、观音寺西瓜、油桃种植；山区乡镇王店、河桥中药材、经济林木种植和畜禽繁养等6大特色主导产业。涌现出河桥玉皇山开发、官滩满江红龙虾产业园、王店万亩红豆杉基地、明祖陵仁和龙虾立体养殖、盱城四山圩浅水藕立体养殖等一批规模经营水平较高的农民专业合作社、龙头企业和种养殖大户。

2、流转形式呈现多样化。流转方式主要有出租、转包、互换、入股等，其中以出租方式流转35.19万亩，占流转总面积的58.34%；以转包方式流转24.95万亩，占流转总面积的41.37%；以其他方式流转0.18万亩，占流转总面积的0.29%。农业科研单位直接参与土地流转办实体，是盱眙县农村土地流转的一个亮点，现有袁隆平水稻科研中心、中澳合作葡萄酒庄园等土地流转主体。农产品加工和销售企业直接参与土地流转，建立生产基地。如温氏畜牧、三森食品、桂柳种鸭等知名企业。

3、流转主体呈现多元化。土地流转的对象由原来的本村内进行，扩展到外村、外乡、以至外来客商；经营内容从种粮为主转向发展优质高效种养业和农业龙头企业生产基地等。通过种养大户流转土地35.34亩，占流转总面积的58.58%；农业企业流转土地18.25万亩，占流转总面积的30.26%；通过城镇居民及其他组织流转土地6.55万亩，占流转总面积的10.87%。目前盱眙县农村土地股份合作社有14家，其中经工商部门登记的有11家，合作社土地入股面积2.89万亩，合作社成员3068个，其中农民成员3063个、其他成员5个。2013年一季度新成立家庭农场4家，流转土地1770亩，占流转总面积的0.29%。

4、流转期限呈现短期化。流转期限5年以下的有22.57万亩，占流转总面积的37.41%；6-10年的有23.08万亩，占流转总面积的38.25%；11-20年的有11.13万亩，占流转总面积的18.45%；20年以上的有3.37万亩，占流转总面积的5.59%。

5、流转效益呈现差异化。从调查的情况看，土地流转对于农村经济发展，促进农民增收起到了积极的推动作用，目前土地流转价格每亩350元至1100元左右，但地域差异明显。例如马坝镇、官滩镇等盱眙东片地区土地流转价格平均每亩800元左右，土地性质较好的每亩达到1000元至1200元；鲍集镇、兴隆乡等盱眙西片地区土地流转价格平均每亩700元左右，土地性质较好的每亩达到800元至900元；河桥镇、仇集镇等盱眙山区片土地流转价格平均每亩500元左右，土地性质较好的每亩700元至800元。

6、流转矛盾日趋复杂化。盱眙法院近3年审结农村土地承包合同纠纷类案件157件，其中土地承包经营权确认纠纷143件，占91.08%；土地承包转包纠纷案件11件，占7%；其他纠纷3件，占1.33%。而通过诉讼解决的此类纠纷仅占各乡镇司法所处理的10%还不到。

二、当前影响土地流转需关注的问题

（一）历史遗留问题影响土地规模化流转。

一是责任制到户时田块分散，不利于规模经营。对承租人而言，为了取得相对集中的土地，需要和不同的农户进行协商，甚至绝大多数农户同意租出，但个别农户无论条件如何优惠就是不愿意流转，结果造成整片土地得不到有效流转，这种情况广泛存在，增加了土地流转的难度和成本。

二是二轮承包土地登记造册不规范。由于界址不明，面积登记、计算不准确，加之有的农户土地承包后进行了平整开发，导致流转土地权属不清、范围面积难以明确，造成农户之间、农户与承租人之间产生矛盾影响土地流转。

三是传统农业主导格局没有发生根本变化，土地流转程度总体较低。大部分土地流转后仍旧处于零星分散状态，没有形成土地集中的态势，制约了农业规模化、产业化经营。

四是农民"两不"和业主"两怕"是影响当前农村土地流转的观念障碍。农民对土地依赖程度依然较高，对土地流转的认识存在误区。农民 "两不"，指的是全面取消农业税后，农民"不占白不占，占了也白占"心理普遍存在，"不愿"交出其土地承包经营权，部分农户流转土地的需求不迫切；另一方面，农民将其农村承包土地作为其生活保障的最后一道防线，"不敢"流转或交出土地承包经营权。业主的"两怕"，指的是业主"一怕"农村土地政策不稳，不敢大胆投入；"二怕"农业生产自然和市场双重风险压力大，不敢大规模搞开发。越是在偏远、人多地少的乡村，这种现象越为普遍。

（二）流转行为不规范，为流转合同的履行埋下了隐患。

有的农户将土地承包权的流转行为视作个人行为，既不向村委会提出申请，进行备案或转账登记，也不向政府职能部门申请进行土地承包合同备案、经营权证的变更、注销或重发手续，流转随意性大；有的流转合同存在流转期限超过土地剩余的承包年限的情形；有的农户在土地流转时，未签订书面协议，即使有的签订了书面协议，内容也很简单，条款不明确、不完善，形式不规范不健全。如盱眙法院审理的原告张某某等32人与被告马坝镇旧街村民委员会及第三人李某某农业承包合同纠纷一案，原告以被告与第三人之间签订的土地流转合同违反民主议定原则，要求确认合同无效，并群体信访。经法院多次联合镇政府做工作，为衡平涉案当事人的利益，最终解除了合同，给予第三人合理补偿，化解了涉及整个村民小组的群体性纠纷。

（三）擅自改变农地用途，造成耕地资源流失。

随着城镇化、工业化的推进，土地流转中的"农转非"现象日益凸显。法律和政策规定，禁止改变流转土地的农业用途，而在调研中发现，有的村民将承包的基本农田用于种树、挖塘养鱼、建鸡舍、猪舍等；有的承包大户将承包的四荒地用于取土、采石、办养殖场等；有的农业开发企业假借开发生态农庄、观光农业的幌子，建设餐饮饭店、旅游景点设施，导致土地板结、水土流失，破坏土地种植条件，给土地造成永久性损害。随着农村工业经济的不断壮大及小城镇建设的迅猛发展，为解决村镇集体经济发展和村镇建设用地的大量需求，集体土地"以租代征"现象严重。近三年盱眙县国土局就查处了112件（2621.65亩）非法占地案件，其中违法用地用于招商引资企业的有53件（1365.82亩）、农民集中居住地的有32件（189.24亩）。部分乡村干部急功近利，为了地方"发展"，对此并不在乎，并作为解决用地紧张的有效的变通方法。以上种种情形导致耕地资源遭到破坏，即使到期收回流转地，复耕也非常困难，使我国耕地保护的红线受到冲击，粮食安全受到威胁。

（四）土地流转载体缺位，流转市场机制不健全。

缺乏对流转土地科学的农业发展规划，土地流转也多为自发、小规模、随意性流转，尚未达到通过流转实现集约化经营、产业化发展的目的，影响土地资源利用效益的提高。流转市场发育不完善，尚未形成统一、规范、有序的土地流转市场。流转中介组织匮乏，土地流转的供求信息不能及时有效沟通，土地流转服务平台、管理服务体系还不适应土地流转的发展形势。价格体系也不完善，尚未建立土地流转的补偿制度和土地投资的补偿制度，土地转让费缺少可操作的价格标准。土地供求双方对接困难影响土地流转在更多方式、更大范围和更高层次上进行。

（五）相关法律体系不完善，风险保护机制缺乏。

当前农村土地产权关系的权能较为混乱，承包土地的主体不明确，土地产权主体呈现出多元化特征；土地的各种权益模糊，没有明确土地承包经营权的物权属性及土地使用权流转合同的债权属性；土地承包权的性质界定多以政策为主，土地权利的规定还没有上升到法律高度，承包土地的各项权能还不能完全受法律保护。土地流转实施细则不完善，土地流转双方的权利义务、利益补偿、流转价格、纠纷处理等需进一步明确规范。缺乏对农村土地流转扶持的财政补贴、信贷支持和对规模经营主体、中介服务组织的扶持政策，以及与土地流转相关的土地整理、农业综合开发等项目的鼓励措施。农村社会保障体系有待完善，部分农户视承包田为命根子，恋土情结根深蒂固，不愿轻易离开土地，更不愿将土地长期转包或出租，担心因流转而失去承包权。风险保护机制不健全，市场化风险越来越高，作为土地出让方，农民在出让土地承包权的同时也承担着受让方的经营风险，一旦承租方因投资失败或市场变化等原因，农民难以得到合理补偿。目前已经出现多起这样的案例。

（六）监管调处机制不健全，土地流转纠纷处理难。

由于《土地管理法》规定耕地保护管理由国土部门负责，《土地承包法》规定土地承包经营权流转由乡镇政府、农经部门负责，在土地流转过程中国土部门并不参与，他们对土地流转用途往往不清楚，土地用途监管、耕地保护存在空档。加之一些土地监管部门、乡镇农村经济服务组织及村集体迫于种种原因，导致土地流转缺乏严格监管，土地流转纠纷难以有效处理，个别乡镇的农村土地流转处于被动、孤立、无助状态，甚至造成干群矛盾，影响农村社会和谐稳定。对于采用"以租代征"方式流转的农村集体土地，因为涉及到地方"政绩"、承租人及众多农户的利益，处理不善极易引发群体性事件，国土部门土地监管和处理压力大。由于二轮承包时国家政策不完善，实际操作中诸多的不规范，给政府解决土地权属纠纷带来了困难，也使得法院审理此类纠纷的难度加大，判决生效后强制执行的难度更大。

三、加快农村土地流转的思考和建议

（一）保护耕地资源，实现土地集约经营。

针对我国土地资源紧张的严峻形势，在引导农民进行土地流转时要遵循"三个不得"的原则，即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。

一是实行最严格的耕地保护制度，坚守18亿亩耕地红线。要加强土地利用的规划管理、总量控制和状况的动态监测。划定永久基本农田，建立保护补偿机制。实行占用耕地开发、复耕挂钩政策，实现耕地总量动态平衡。

二是实行严格的节约用地制度，从严控制建设规模。严格界定公益性和经营性建设用地，积极探索防范政府土地违法行为的对策，对城镇建设用地要充分挖掘现有潜力，盘活存量土地，尽可能利用非耕地，提高土地利用率。

三是制定科学而严密的土地流转规划。包括土地流转目标、阶段重点、流转规模与速度、流转价格、流转主体培育等，实现以规划引导流转，以流转促进布局。

（二）加强土地立法，保护农民土地权益。

一是明确土地产权主体。明确农村集体土地产权的主体是村集体，确立村民委员会作为集体所有权主体的代表。

二是完善土地承包经营权权能。充分保证农民自主转让权，赋予承包经营权以抵押权，突破农村土地不能作为抵押物的限制。健全土地承包经营权登记制度，从立法上充分体现土地承包经营权变动的公示、公信原则。 

三是改革土地征用制度。严格限定土地征用范围，打破国有土地对建设用地的供应垄断，使集体土地使用权直接进入土地一级市级自由流转和增值。

四是完善土地租用制度。将租用农村集体土地与征用农村集体土地一样，规范其租用的条件、主体、客体、用途、租用合同、租赁登记、租金标准、租用期限、复耕经费的提取和积累、违法责任等方面的内容。规范引导土地出租的市场行为，切实遏制"以租代征"的势头，加大对非法出租土地行为的打击力度。

（三）构建流转市场，搭建土地流转平台。

按照"流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化"要求,建立健全土地流转体制机制。

一是建立完善土地流转中介组织。加快建立健全县、乡、村三级土地流转服务中心，村建立土地流转服务站。建立土地流转信息平台，成立县级土地流转信息库，实现土地流转的信息化动态管理。建立土地流转中介平台，培育农村土地经纪人或经济公司。

二是建立科学的地价评估机制，制定农村土地估价指标体系。

三是建立规范的土地交易机构，包括专业从事土地权利交易的代理机构、专业的土地产权交易场所等。

（四）强化管理服务，促进土地流转规范。

一是强化政府的管理与服务职责。规范土地流转管理，建立健全土地流转合同备案、登记和档案管理等制度。全面推进流转合同规范文本，指导流转合同签订，开展流转合同鉴证工作。加强对土地转出方土地等级、坐落位置、面积、价格和土地转入方的资信情况、经营能力、项目可行性审核，建立土地流转经营主体准入机制。加强土地流转管理和服务平台建设及土地流转纠纷仲裁机构建设，妥善处理土地流转纠纷，保障流转顺畅，形成政府培育市场，市场引导流转，流转促进发展，发展保护民权的土地流转格局。

二是加强土地流转用途的监管。土地流转要确保农地农用，重点发展高效现代农业，要加强对工商企业参与的流转面积大、流转期限长项目的监督，防止改变土地用途，特别要防止通过土地流转变相解决建设用地紧张问题，及时查处土地流转中的违法违规行为。对外资、工商资本等流转主体进入农业领域目前没有明确的规定，对其农业经营能力进行资格审查审批、合同鉴证也没有明确的要求，导致资本大力开拓、进占农村土地资源。如不加以规范很可能带来诸多的社会问题。建议学习借鉴日本、韩国等地的成功经验，明确土地流转的主体，应该是"种粮大户"和"农村合作社"，而不能放任城市资本乃至外资肆意兼并农村集体土地。

三是创新土地流转的有效模式。要集聚农业优势产业，用产业支撑带动土地流转。立足本地资源优势，突出特色，因地制宜，科学布局，以特色产业促流转，以基地建设带流转，重点抓好特色产业，建好基地，形成规模，创出品牌，使土地迅速向基地集聚，向特色产业集聚。积极探索建立新型农业规模经营主体，大力发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业等规模经营主体。积极探索土地股份合作经营，实现农民与企业双赢。积极探索工商资本参与土地流转的形式，鼓励工商资本参与高效农业、现代农业等项目建设。积极探索集中连续土地流转模式，逐步形成"一村一品、一乡一业"的特色农产业发展格局。

（五）完善配套措施，保障流转健康发展。

一是强化宣传和引导。让广大农民群众充分认识土地流转对发展农村经济、增加农民收入的重要性，调动农户自愿参与土地流转的积极性，创新流转方式，让农民乐于流转。

二是建立多层次的农村社会保障体系。包括农业保险、社会养老保险、最低生活保障及新型合作医疗制度等，逐步弱化土地的福利和社会保障功能，切实解决好离开土地农民的就业、居住和其他公共服务等问题，增强农民离开本土的安全感和适应市场风险的能力，尽快把已经失去土地、进入城市就业的失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，避免再次返乡与民争地，消除农民流转土地的后顾之忧，创造有利于土地流转的软环境。

三是制定相应的扶持政策。在财政、信贷、项目等方面制定土地流转的扶持政策，对基础设施等建设给予贷款贴息支持。同时加强监管和审计，保证专项资金规范使用，专款专用，发挥应有作用。建立健全农业生产技术和销售的服务机构，发挥农技人员的作用，带动土地经营者增产增收。积极发展农业灾害保险事业，提高经营者抗御风险的能力。