中共中央总书记胡锦涛关于《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》的十八大报告中提出的司法公信力、公正司法、司法体制改革、司法公开、司法公信、司法基本保障等六个司法关键词，将司法这一定纷止争的特殊"暴力"手段再次推向公众视野，既体现了党和国家建设法治国家的决心，也体现了公众对公平、公正、公开司法的关注度持续上升。而在全面建设公平公正权威高效的司法环境中，法官作为司法的重要实施者，对其违法行为的惩戒和独立司法的职业保障是两个不可忽视的问题。

一、司法惩戒与司法职业保障概述

（一）概念

1、司法惩戒

司法惩戒，是指通过成文法、不成文法对法官不当行为的惩戒作出规定，从法律法规的层面上监督法官行为，促使法官公正行使职权，维护司法公正。在我国现行体制之下，纪律处分与法律惩戒一并成为司法不当行为的两大重要处罚手段，其中《法官法》从任免、惩戒等方面对法官的职业监督作出了明确规定。

2、司法职业保障

司法职业保障，是指法院通过法官职业化建设，建立和完善法官的职业保障体系和运行机制，全面落实法律赋予法官的职业权利和职业地位，从制度上确保法官依法独立公正行使职权，维护司法公正，同时依法保障法官的职业收入，保护法官的人身安全及其他合法利益，增强法官职业的尊荣，维护国家法律尊严和司法权威。

（二）司法惩戒与司法职业保障的关系

从表面上看，司法惩戒与司法职业保障是两个相互对立的主体，而从所欲达到的目的来讲，司法惩戒等同于公正司法、司法职业保障等同于独立司法，二者是辨证统一的关系，互为目的和手段。

1、司法惩戒的目的在于公正审判，公正审判离不开对独立审判的保障。

法外无特权，任何违法违纪的行为都应该受到追究，小到内部纪律惩处，大到法律制裁，即便是行使审判权的法官也不例外。在这一基本的认识之下，还应该有一种思想就是，惩戒并不是最终目的，司法惩戒的设置是为了让手持法律利剑的法官们在行使审判职权时多一些心理威慑，进而保证公正审判。

为了达到公正审判的目的，司法配置上就要到位，其中重要的一条就是对独立审判的保障。根据我国《宪法》规定，"一府两院"都由作为国家权力机关的人民代表大会产生，对它负责，受它监督，也就是说，从法律地位上来看，法院应独立于行政机关而不受地方政府的制约，而单从地方法院财政不独立、法官管理并行纳入《公务员法》这两点上就可以看出法官职业保障的建设任重道远。"经济基础决定上层建筑"，从这一点上来说，如果公正审判是目的，则职业保障便是手段。

2、司法职业保障的目的在于独立审判，独立审判需要通过惩戒制度的约束来保障公正审判。

在当前法院处于矛盾纠纷的风口浪尖、稍有不慎法官便成为

指责、怪罪和宣泄对象这一大背景之下，法官面临着较高的职业风险。因此，提高对法官职业安全、待遇、权力和地位的保障绝不是让法官获得"法外特权"，而是为让法官在独立行使审判职权之时免除后顾之忧。

我国《宪法》规定，"人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉"，有了宪法依据和司法职业保障制度的具体落实，法院法官在独立行使审判权时便少了很多顾虑，不必担心人情照顾不到而招致的权力报复。当然，独立审判并不是法官按个人喜好将审判权作为实现个人意志的工具，"没有制约的权力将导致腐败"，建立健全的司法惩戒制度是另一种形式的监督，从这一点上来说，如果独立审判是目的，则司法惩戒便是手段。

二、我国司法惩戒与司法职业保障制度建设的成绩和不足

（一）司法惩戒

1、《法官法》和《公务员法》对法官的不当司法行为作出了纪律处分乃至开除公职的处罚规定，在很大程度上督促了法官要依法公正审判，对我国法制化建设做出了积极贡献。

我国《法官法》第三十二条规定了法官应受惩戒的共十三项违法行为：散布有损国家声誉的言论，参加非法组织，参加旨在反对国家的集会、游行、示威活动，参加罢工；贪污受贿；徇私枉法；刑讯逼供；隐瞒证据或者伪造证据；泄露国家秘密或者审判工作秘密；滥用职权，侵犯自然人、法人或者其他组织的合法权益；玩忽职守，造成错案或者给当事人造成损失；拖延办案，贻误工作；利用职权为自己或他人谋取私利；从事盈利性经营活动；私自会见当事人及其代理人，接受当事人及其代理人的请客送礼；其他违法乱纪的行为。

除上述规定之外，法官还应遵守《公务员法》，不得有下列行为：拒绝执行上级依法作出的决定和命令；压制批评，打击报复；弄虚作假，误导、欺骗领导和公众；违反财经纪律，浪费国家资财；在对外交往中损害国家荣誉和利益；参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动；违反纪律的其他行为。

2、不容忽视的一点在于，生活中有以纪律处分代替法律惩戒的趋向，从某种角度来讲这实际上是一种变相的法官特权，降低了法官不当行为的代价。

根据《公务员法》的规定，公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，依照本法给予处分，处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除；违纪行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处分。由于没有专门的法官惩戒机构，设于内部的惩戒机制难以发挥惩戒制度的功能。《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》第28条规定，各级人民法院监察部门是违法审判责任追究工作的职能部门，负责违法审判线索的收集，对违法审判责任进行调查以及对责任人员依照有关规定进行处理。由于负责对法官实施处罚的机构是法院内部的职能部门，处罚者与被处罚者处于一个单位，导致很多法官出现违法行为后，通常以纪律处分来代替法律追究。

（二）司法职业保障

1、近年来对法官职业保障的关注和相关举措促进了法官独立审判制度的落实，保证了法官只服从于法律、在案件的审理中不受无关势力的干涉，从而保证了公正司法的实现。

在独立办案的实施过程中，法官所遇到的阻力是非常大的，这种阻力往往来源于各个方面，有行政权力的非法干预、权力机关的非法干预及内部管理体制所带来的干预，如果不能按照"权威"的意思处理某一案件，则有可能承担由此而产生的各种后果。由此，最高人民法院在总结各地法院实行错案责任追究制度的经验教训的基础上，于1998年9月发布了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》和《人民法院审判纪律处分办法》两个文件。最高人民法院依据有关法律对追究法官违法审判责任的范围作了细化，在起到强化司法惩戒的作用的同时，也是对法官司法行为的职业保障。

2、在谈到职业保障时往往将保障理解为狭义的积极保障方面，实际上司法职业保障还应包含惩戒和约束这一消极组成部分，我国法律在对这一问题的规定中还存在一定的空白。

长期以来，由于我国一直采用统一的干部管理制度，法官也纳入《公务员法》进行调整，作为党政干部中的一类加以管理，没有特殊的职业保障措施和制度，与此相对应的是，我国现行的司法惩戒制度中，惩戒手段"行政化"，对法官违法行为的责任追究和国家《公务员暂行条例》中对公务员、党章对党员的惩戒处分手段雷同，使对于法官的纪律处分与党纪处分难以区分，没有体现出法官职业特色。在未来立法完善上，司法惩戒手段的设置上应体现出法官职业的特色，并区别于行政惩戒手段。

三、国外司法惩戒和司法保障制度建设经验

（一）美国

为了有效惩戒违反法官基本准则的法官，美国不仅有联邦宪法下的法官弹劾制度，还在司法实践中确立了法官惩戒制度，法官行为不当是启动惩戒权的唯一事由。美国1972年制定的模范司法行为准则认为法官行为不当包含的内容为：在职业行为方面，法官不得为党派利益、社会利益所左右；所有言行（包括面部表情、肢体语言等）都不得表露出偏见；除非法律有特别规定或为调解、何解之目的并征得当事人同意，法官通常不得与当事人、律师单方接触；法官有义务披露可能会因此而被要求回避的事由，即使他自己认为该事由并不影响其公正审理案件。在非职业方面，法官所有的职务外行为都必须避免招致对其公正行事能力的怀疑；除法律规定的情形外，不得出现在立法机关、行政机关的公共会议中，也不得与这些机构的人员接触商谈有关事务；法官可以因进行职务外活动而获得必要补偿，但补偿应是合理的，不影响其正当履行职责，且应就此作详细报告；除法律明定的情形，或参加为改进法律、司法管理而举办的有关活动外，在职法官不得进行任何其他政治活动。

为了确保司法独立，美国立法在确立了法官弹劾和司法惩戒制度的同时也确立了弹劾和惩戒的禁区，即任何人、任何机构都不得就法官在事实认定和法律适用方面进行投诉，任何人、任何机构也不得受理这方面的投诉。"每一个法官享有在其履行司法职能时免负民事责任的绝对保护。根据司法豁免主义，一个法官不为他在行使司法职能的范围内所实施的行为承担责任；这种豁免是绝对的，因为即使司法官员的行为涉及欺诈时，它也是适用的。"

正如有些学者认为的那样："司法调查委员会不得侵犯司法独立，它不仅应使法官们的行为维持在一个高水准上，而且还应保护整个司法系统免遭无理由的攻击。"

（二）日本

日本专门制定有《裁判官弹劾法》，根据《弹劾法》规定，弹劾的理由包括：违反职务上的义务并严重怠职者；不论职务内外，有明显损害审判官威信的不正当行为者。《裁判所法》规定：

更为重要的是，《弹劾法》也遵循了日本现行宪法第七十

裁判官如有违反职务上的义务或疏忽职守、或有品行不端的行为时，根据法律另行规定送交裁判，予以惩戒。

条的规定，即"法官除依审判，因身心之障碍，判定不能执行职务外，非依正式的弹劾程序不得罢免。行政机关不得为司法官之惩戒处分。"同时，成立审判官弹劾裁判所和起诉委员会作为处理弹劾案件的专设机构，追诉委员会由两院议员各选十名委员组成，非有两院选出委员各有七人以上出席不得开议，追诉决议须有出席委员三分之二以上通过，并规定，审判机关为裁判官弹劾法院，由参众两院各选各选七名议员组成审判庭，一般采用出席审判员三分之二以上通过，以求慎重。对于法官的身份案件原则上由高一级法院审理，且任何人认为裁判官有受弹劾罢免是由时，都可向起诉委员会请求罢免诉追。

（三）德国

德国基本法在对司法职业保障以立法形式予以明确的同时，也对司法不当行为的惩戒作出明确规定。该法第九十七条规定："终身定职的专职法官不得违反其意愿在任期届满前将其撤职或停职（终身的或暂时的）或调职或命令其退休，除非根据法律并按法律规定的方式作出司法裁决。"同法第九十八条第二项规定："联邦法官在行使或不行使职权时违反本基本法的原则或邦的宪法秩序，联邦宪法法院经联邦议院要求，可以三分之二的多数裁决将其调职或命令其退休。在故意侵犯的情况下，得为罢免之规定"，同条第五项规定："各邦就邦司法官，得作与第二项相同之规定，并不影响现行的邦宪法。有关对司法官追诉的审判，专属于联邦宪法法院之权限。"

由上述规定可以看出，在严格司法职业保障的同时，德国对

法官的弹劾事由可谓是较为宽泛的，要求法官无论其职务内外，其所有的行为必须遵照宪法所规定的价值原则，以及所包含的内部法律文化和由其特定的价值原则所引申出的原则，否则将为法官队伍所不容。

四、如何将司法惩戒与司法保障有效结合

从我国当前的司法惩戒和司法职业保障体制现状出发，借鉴国外有益经验，可以通过以下途径将司法惩戒和保障有效结合：

1、规定科学的惩戒事由，保障法官身份。

法官只要有《法官法》第三十二条规定的情形之一，就会受到警告、记过、记大过、降级、降职、开除的处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时该法第四十条规定，法官有下列情形之一的，予以辞退：在年度考核中，连续两年确定为不称职的；不胜任现职工作，又不接受另行安排的；因审判机构调整或缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；矿工或者无正当理由逾假不归连续超过15天或者一年内累计超过30天的；不履行法官义务，经教育仍不改正的。如果说惩戒事由仅限于工作上的失职行为，而辞退事由的规定则给人为的暗箱操作留有很大的余地，导致在司法实践中，法官的身份得不到有力的保障，致使法官不愿冒失去法官资格的风险去伸张正义，司法独立难以实现。

2、成立专门的惩戒机构，保障公正司法。

法官的惩戒机构应与法院系统的内部职能部门相剥离。可以在人民代表大会的常设机构内务司法委员会中下设一个法官惩戒委员会，但不宜在各级人大内部设立，防止又陷入人缘地缘关系的泥潭。只在高层人大，如国家级和省级人大设立此常设机构作为

裁决机构，而将下级人大的内务司法委员会定为追诉机构，

由下级人大负责提出惩戒议案。由此便可以加大对不当司法行为的惩戒力度，增加不当司法行为和违反法官职业操守的成本，保障法官公正司法。

3、设置专门的惩戒程序，保障独立司法。

《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》第33条规定，违法审判责任案件的立案、调查、处理、申诉，依照《人民法院监察部门调查处理案件暂行办法》规定的程序进行。由于处罚条件、处罚程序的不规范，有时会使秉公办案的法官因案件办理案件没能迎合某些领导的意见，而被以"合法"的理由调职或免职，从而严重影响司法独立的实现。法律有必要设置严密、详尽、操作性强的惩戒程序，并保证程序的公正、公开，同时应赋予当事法官的陈述权、辩护权和申诉权。

4、引导理性的媒体监督，保障理性司法。

媒体监督是一种新兴的监督方式，很多不正之风的纠正离不开网络所发挥的积极效应，而不容忽视的是，利用媒体进行舆论审判的现象也不在少数：有的媒体对一些尚未诉至法院的刑事案件先行摇旗呐喊，让社会公众和有些领导形成了先入为主的观点；有的媒体对法院正在审理尚未作出裁判的案件，或进行夹叙夹议式报道，或仅凭主观臆断便横加指责，给法院法官公正审判带来压力和影响；有的新闻记者为吸引公众眼球，彰显人文主义净胜，习惯性的站在属于"弱势群体"的一方当事人的立场之上，发表片面观点，误导社会舆论。因此，在对不公正审判予以道德惩戒的同时也要保障法官依法独立行使审判权，防止舆论审判的出现。