破产管理人，是指人民法院受理企业破产案件后，由人民法院指定，在人民法院指导和监督下，全面接管债务人企业并负责债务人财产保管、清理、估价、处理和分配，总管破产清算事务的的专门机构。破产管理人是破产程序中最重要的一个组织，它具体管理破产中的各项事务，破产程序能否在公正、公平和高效率的基础上顺利进行，与破产管理人密切相关。管理人的概念有广义和狭义之分，狭义的管理人仅指负责破产清算程序中的工作，即是指破产宣告后成立的，全面接管破产企业的保管、清理、估价和分配等破产清算事务的人或者组织。而广义的管理人则在重整程序中也承担管理工作，广义的管理人的工作自案件受理开始贯穿三个程序，即破产清算、重整与和解。企业破产法中的清算组是在狭义上使用的，仅适用于破产清算活动。企业破产法的管理人概念则是在广义上使用的。

一、管理人制度设置的必要性

在法院受理债务人申请破产后，债务人企业即丧失了管理和处分企业财产的权利，债务人或债权人作为具有利害关系的一方当事人，不具备主持公平清偿的资格，否则难免会出现损害他人权益的行为。破产人财产的管理和清算工作沉重繁杂，大量的法律事务与专业性、技术性较强的非法律事务相掺杂，远非法院的人力、物力所能胜任，而且法院作为独立的司法机关，具有公法上的性质，对破产人财产的管理、变价、分配等工作却为私法上的事务，因而不宜由法院来处理。为了对破产人企业的财产及时地进行保管、清理、估价、处理和分配，以充分保护相关民事主体的利益，各国破产法中均规定了管理人制度。

二、企业破产法上的清算组制度

企业破产法及《执行企业破产法意见》规定，人民法院应当自宣告企业破产之日起15日内成立清算组，接管破产企业。清算组成员由人民法院商同级人民政府从企业上级主管部门、政府财政等部门和有关专业人员中用公函指定，一经指定，有关单位和有关人员不得借故推托或擅离职守。确因特殊情况不能执行职务的，人民法院可以另行指定。清算组组长由人民法院指定。企业破产法上的清算组概念，是指为了对债务人的财产实行有效的管理以避免债务人对财产的恶意处分，在破产程序开始后，管理和处分债务人的财产的专门机构。清算组的概念源于企业法及公司法中对清算机构的称谓，它在破产法中沿用，仅强调其清算活动，不能充分体现出管理人在破产程序中的功能，反而使人对破产程序与企业解散程序产生混淆。清算组的组成也带有强烈的计划经济色彩，企业破产法在清算组成员的组成与资格要求等方面采取了不同于世界各国的规定。在法律规定上，其构成、职责、义务及对债权人造成损害所承担的赔偿责任均不明确。企业破产法规定的以政府官员为主体的清算组构成模式，行政色彩非常浓厚。这种清算组制度，在司法实践中虽然解决了当时一些迫切需要解决的社会问题，但同时也产生了诸多弊端，尤其是不能适应市场经济运行秩序的要求。第一，主要由政府官员临时组成的清算组，组织松散，专业性差。由于破产案件周期长、事务多，指定的清算组成员除负责破产清算工作外，还承担在各政府部门的本职工作，不仅在时间上可能发生冲突，而且由于非本职工作，工作的好坏对其工作业绩、职务升迁、待遇提高等影响不大，所以也难以做到全身心的投入，致实际清算工作由破产企业的主管部门独揽，往往不利于破产清算工作。第二，法律强调管理人在破产程序中必须公正地保护债权人、债务人以及其他利害关系人的正当利益，这就要求其具有中立的立场、公正的地位，与破产案件无利害关系。根据各国破产法的规定，与破产案件有利害关系者是没有资格担任管理人的，而清算组的主要成员往往是由破产企业的出资人如国有资产管理部门或上级主管部门出任，其与破产企业存在多方面的利害关系，尤其是与债务人企业破产后一些社会问题的解决有密切的利益关系，这使他们在清算过程中往往都带有浓重的地方保护主义、本位主义，难以客观、公正地处理破产案件。第三，企业破产法虽然规定清算组对人民法院负责并报告工作，要接受人民法院的监督，但清算组的体制、人员来源决定了其必然是首先向地方政府负责，听从地方政府的指挥。第四，在清算组体制下，对清算组及其成员的违法失职行为无法追究法律责任。清算组成员都是从各政府部门中指定的，其参加清算组工作的人员大都是不领报酬，或只领取少数补助津贴。当出现因清算组违反失职行为而给债权人或债务人造成经济损失时，无法追究其法律责任。

三、管理人的选任及资格

各国对管理人的选任方式不同，有的规定仅有法院选任；有的则仅由债权人会议选任；也有的是以债权人会议选任为主，以法院等机构选任为辅，或者相反。从破产法的发展历史来看，各国破产法在管理人的选任主体上，普遍寻求一种融法院指定和债权人会议选任之优势的综合方法，绝对由法院指定或者有债权人会议选任都不是现代破产法的发展趋势。

对管理人的资格，各国立法的规定各不相同。我国企业破产法第二十二条规定了管理人的指定原则，即管理人由人民法院指定。债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换。企业破产法第二十四条规定，律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构以及社会中介机构中具备相关专业知识并取得执业资格的人员可以担任管理人。此外，由有关部门、机构的人员组成的清算组也可以担任管理人。

专业人员担任管理人的必要性：

1、破产清算是复杂的程序，账目的清理、财产的评估以破产企业为债权人或债务人的法律诉讼等问题都需要专业人员运用专门的业务知识来处理。

2、破产清算是破产程序中的重要阶段，只有通过清算，才能够明确破产财产的范围。由专业人员组成清算组，能最大限度地保证破产财产得以准确、合理地清理、估价。如通过诉讼方式追回破产企业的财产；依法强确认破产清算中的别除权、抵消权、取回权等问题均需要法律专业人员的专业判断。

3、管理人不代表也不依附于债权人、债务人任何一方，它的地位是相对独立的，既要求其准确履行管理人的一切职能，也要求其处于公正的立场合理分配财产，由专业人员担任管理人，运用其专业知识履行职能，有利于保证清算工作的质量，从而保护债权人的利益。

4、管理人是由人民法院指定组成的临时性机构，管理人的工作效率直接决定破产清算阶段的长短，亦直接影响破产案件的审理周期，由专业人员担任管理人，可以提高破产案件的审理效率。

但我国企业破产法仅规定了可担任管理人的机构或人员的一般范围，而对管理人的资格考试制度或者资格考核认定制度未进行具体规定。然而在司法实践中，并非所有的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构或者取得执业资格的成员都具有承担管理人工作的实际能力，各个社会中介机构的人员数量、素质、知识结构、承办相关案件的实务经验等也存在较大差异。此外，指定管理人还需解决以下问题：一是受理破产案件的法院怎样在众多的社会中介机构及其专业人员中指定管理人；二是指定管理人的基本原则怎么掌握；三是如何能够公正、高效的在受理破产申请的同时完成指定管理人的工作。因此，设置管理人名册是人民法院顺利指定管理人所需要的重要制度。人民法院在指定管理人之前，首先编制管理人名册，从申请加入管理人名册的中介机构及个人中选择适宜担任管理人者编入名册，并对管理人名册实行动态管理，根据破产案件发生的数量以及社会中介机构和个人的情况变化，适时调整名册，加以增减，以适应审理破产案件的实际需要。管理人的指定方法，涉及不同合理利益的对立，涉及多种正当价值去向的冲突，涉及市场的开放性和专业性的冲突，我们一方面要考虑保持管理人市场的开放性，不能垄断市场，不能限制符合法律要求的机构成为管理人，另一方面，破产案件数量有限，要考虑长期性、专业化的管理人的培养。

四、法院对管理人的监督

一般而言，对管理人的监督一般采用三种方式：

1、内部监督，这是大陆法系国家普遍采用的方法。所为内部监督，就是为管理人规定良心上的注意义务，也即设定高标准的注意义务。管理人在对破产债权的调查确认，对破产财产的管理处分时，其注意程度与一般个人相比显然要高。若管理人欠缺善良管理人之注意，为轻过失；若欠缺一般常人的注意，则为重大过失。

2、外部监督，即法院和其他监督主体对管理人行为的监督。其中法院的监督是核心，各国破产法均赋予其全面的控制权与否决权。在我国企业破产程序中，债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换。另行规定，管理人向人民法院报告工作并接受债权人会议和债权人委员会的监督。管理人应当列席债权人会议，向债权人会议报告职务执行情况，并回答询问。虽然债权人会议、债权人委员会有监督权、提问权、请求解任权，但对管理人指定最终的决定权利还是在人民法院。

3、法律责任方面的监督，即为管理人执行职务设定了财产责任保险制度与相应的法律责任。相应的法律责任包括行政责任、损害赔偿责任与刑事责任等三个方面。