公民讼诉代理是程序法确认的一项法律制度， 由于公民担任诉讼代理人目前基本处于无准入条件限制的状态，人民法院是否准许、如何准许公民诉讼代理成为司法实践中的难题。准确定位公民诉讼代理性质，区分公民代理类型，规范公民诉讼代理条件，完善人民法院审查规则，不仅是和谐诉讼的迫切需要，也是完善我国诉讼制度的重要内容。

一、公民诉讼代理的演变与现状

所谓公民诉讼代理，是指在司法诉讼程序中，非律师公民接受委托人的委托，并按照法律规定的权利和程序参与法庭诉讼以及与诉讼相关的法律事务的一种活动。广义上的公民诉讼代理人指除执业律师以外所有公民诉讼代理人，包括当事人的近亲属、有关的社会团体或者所在单位推荐的人、法律工作者、经人民法院许可的其他公民。狭义上的公民诉讼代理人专指我国诉讼法中所规定的"经人民法院许可的其他公民"。

公民诉讼代理在我国有着深远的历史渊源。我国奴隶制社会代理人作为贵族的替身参加诉讼。封建社会的"刀笔吏"和"讼师"已作为一种固定职业。元朝始有法律规定，官员以及年老疾患者的亲人、家属可在特定的家事诉讼中代理诉讼。

西方各国诉讼法律制度中原则实行律师代理，但不排除有限制的公民诉讼代理为补充。日本律师法第72条规定，"不是律师，不得从事以取得报酬为目的的诉讼案件、非讼案件等法律事务的处理。"我国台湾地区有类似立法。[2] 旧民主主义革命胜利后，南京临时政府以及北洋政府参照大陆法系国家的立法，规定了律师代理制度。[1]

人民司法的公民诉讼代理制度的雏形源于苏联的做法，1932年中华苏维埃共和国执行委员会颁布的《裁判部暂行组织及裁判条例》第24条规定，"被告人为本身利益，可派代表出庭辩护，但须得到法庭的许可"，该"代表"泛指一般公民。1936年延安颁布的《川陕省革命法庭条例草案》中，明确了"必须是劳动者有公民权的人才有资格当选辩护人"。1943年9月《苏中区第二行政区诉讼暂行条例》具体规定了公民担任代理人、辩护人或辅助人的范围。1954年的《法院组织法》规定"被告人除自己行使辩护权外，可以委托律师为他辩护，可以由人民团体介绍的或者经人民法院许可的公民为他辩护，可以由被告人的近亲属、监护人为他辩护"。

改革开放以来，我国公民诉讼代理快速发展，大致分为四个阶段：第一阶段为改革开放初期产生一批公民诉讼代理人，成员主要是未取得律师资格的下岗人员、调解人员、法律院校或法学会教授、学者、司法机关离退休协会的离退休干部。   第二阶段是司法部出台《基层法律服务工作者管理办法》、《基层法律服务所管理办法》后，允许律师以外的公民可以法律工作者的身份，在基层法律服务所从业，提供包括诉讼代理在内的综合法律服务，并可按规定收取代理费。第三阶段是普通公民诉讼代理的兴起。由于司法行政主管部门对普通公民的诉讼代理行为不具有约束力，普通公民在接受委托代理诉讼时，只要不以律师、法律工作者名义即不违法。由此产生一批以诉讼代理为主业的个体职业公民诉讼代理人。第四阶段是法律咨询公司的出现。由于公民诉讼代理受到无偿法律服务的限制，个体职业公民诉讼代理人为求得从业收费合法化，充分利用市场中介行业准入条件低的优势，依据公司法的规定，通过向工商管理部门交纳一定数额的注册资金成立各种形式的法律咨询机构。该类机构无须通过司法行政部门的审核批准，甚至无须登记备案。借助该经济组织以法律咨询为名义进行超范围经营，公开或不公开的以诉讼代理为主业。在各个阶段中，不依附于组织形式的个人公民诉讼代理都有存在。

二、公民诉讼代理存在的问题与原因

尽管公民诉讼代理对推进诉讼民主化和提高诉讼效率发挥了重要作用，但由于公民诉讼代理人法定条件在诉讼法上一直处于较为模糊状态，缺乏相应法律规范，因而在实践中显露种种问题，主要表现在：

（一）侵害当事人合法权益。有的公民诉讼代理人以自身经济利益最大化为目的，较少顾及当事人的合法权益，误导当事人乱提诉讼请求，盲目增大诉讼标的，使当事人付出较高的诉讼成本。有的公民代理人冒充律师或法律工作者乱收代理费；也有的截留法院执行给付当事人的赔偿款；还有的在代理费问题上与委托人发生争议后席款而逃。

（二）扰乱诉讼秩序。一些公民代理人缺乏基本的程序法、实体法知识，不具备必要的代理经验和技巧。诉前大包大揽，向委托人作出过度承诺，吹嘘熟悉法院，挑动当事人滥用诉权，唆使当事人以各种理由迟延到庭。诉中不遵守法庭秩序，不按法庭争议焦点举证、质证，信口开河、东拉西扯、挑词架讼、胡搅蛮缠，干扰法院的正常审判活动。

（三）影响纠纷和谐解决。有些公民代理人不考虑诉请是否具有法律及事实基础，在明知当事人的诉请缺乏依据的情况下，仍竭力鼓动诉讼，不仅给当事人带来了无端讼累和经济损失，且人为制造"泡沫化"诉讼，浪费司法资源。有的公民代理人过分执着于判决的裁判形式，对于一些有调解的基础和可能性，通过调解可为当事人争取最大利益的案件，由于公民代理人的鼓动和挑拨，当事人拒绝接受调解方案，影响了调解功能的正常发挥。

（四）妨碍案结事了。一些公民诉讼代理人利用党和国家保护公民正当诉讼权利和信访权利的法律政策，制造新的社会矛盾。当代理案件败诉或诉讼达不到其预期目的时，无根据指责法院不公，诬告法官；怂恿当事人无理上诉、反复申诉；进行非正常信访、缠诉，使一些案件一审再审，当事人之间隔阂越来越深，争议迟迟不能有效解决。

（五）扰乱法律服务市场。有偿公民诉讼代理收费无法律依据，采取极其灵活的收费方法，且不承担税费和管理费用。有的执业律师、法律工作者为了逃避相关费用的缴纳，也以公民个人身份代理诉讼案件，冲击了法律服务行业的正常秩序，制约了法律服务行业的整体运行和良性发展。[4]

（六）腐蚀司法队伍。有的公民诉讼代理人为达到代理目的，暗示当事人向司法人员行贿。有的明目张胆地对当事人宣称"打官司就是打关系"，并以打点法官为名，向当事人索要钱财。有的以非法手段拉拢司法人员、鉴定人员下水，采取支付介绍费、咨询费、回扣、提成等手段腐蚀、贿赂法官。

（七）危害社会安定。一些公民诉讼代理人在判决结果对其不利时，为推脱责任，将代理案件断章取义，故意对法律进行歪曲解释。极少数公民诉讼代理人以民意代表为招牌，以维权领袖自居，利用各种工具四处寻求支持，开办相关网站，与境外组织和国外驻中国大使馆取得联系，进而攻击中国的政治法律制度，给和谐社会建设带来极大危害。

造成公民诉讼代理上述问题的原因是多方面的，主要原因是立法上的疏漏和管理上的缺位。我国三大诉讼法对公民诉讼代理人的资格规定十分宽泛。现行法律对公民代理人应当具备的专业知识、诉讼技能等条件没有规定，造成一些不具备诉讼代理条件的人员可以公民代理人的身份参与诉讼。公民诉讼代理人的监管主体缺位。司法行政机关和人民法院两个主要监管主体目前都处于于法无据的状态。现有法律没有规定普通公民须无条件接受司法行政部门对其身份等审查的义务，也同样没有赋予司法行政机关审查权和处罚权。根据现行诉讼法的规定，人民法院对法律上规定不得担任公民代理人的人员得拒绝其代理，但由于不合格公民代理人审查标准在法律规定上的缺失，人民法院的这一项司法审查权难以落到实处。

三、公民诉讼代理制度的当代选择

面对公民诉讼代理制度的种种缺陷，寻求建立一种符合我国国情的，适应我国诉讼方式的，能够为当事人提供恰当、可供自由选择的诉讼代理制度，是完善有中国特色司法制度的客观要求。

（一）公民诉讼代理制度的价值。公民诉讼代理有许多问题，还有没有存在的必要？是否借鉴西方国家的做法，在诉讼代理上实行律师业务的基本垄断，并通过大力发展有我国特色的法律援助来逐步取消公民诉讼代理。笔者持否定性回答。理由是：

1. 公民诉讼代理是人民司法精神内涵的体现。我国社会主义制度决定了人民群众当家作主，有权参与国家各项事务，公民参与诉讼代理是公民行使民主权利的表现形式，公民诉讼代理体现了我国司法诉讼对于民众参与的开放性。

2.公民诉讼代理符合中国国情。我国地区差异、城乡差异巨大，发展不平衡，要为广大基层群众提供符合其经济、文化层次需求的诉讼代理服务，仅仅靠律师难以满足需求。 [5］同时，应当大力发展的法律援助形式的诉讼代理很难全部覆盖。公民诉讼代理作为当事人自己的偏好、需求的方便、容易为群众所选择，是本土法治的内在需求。[6]

3. 公民诉讼代理是中国诉讼特色的反映。西方法治文明把诉讼作为法律精英之间的对决，在诉讼代理上实行律师强制。而我国诉讼制度强调司法专业化与司法大众化相结合，应当给普通公民提供一个简便、高效、低成本的诉讼代理制度，法律应当为普通公民提供进入诉讼的途径。[7]法律不应过份干预当事人的选择权，开放的诉讼代理制度体现了我国诉讼制度中国家干预与当事人在诉讼中自由度的平衡，体现了程序公正的理解、效率、简便等价值。[8]

4.公民诉讼代理为我国法律所确认。《民事诉讼法》第58条规定："当事人、法定代理人可以委托一至二人作为诉讼代理人。律师、当事人的近亲属，有关的社会团体或者所在单位推荐的人、经人民法院许可的其他公民，都可以被委托为诉讼代理人。"：《行政诉讼法》第29条规定："当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，可以委托为诉讼代理人。"[9]

（二）公民代理人的分类。为了准确给公民诉讼代理人定位，可将公民代理人分为三个类型。第一类指法律认可的无偿性非职业化公民诉讼代理人。包括法律规定可以进行诉讼代理的人员、法院许可进行诉讼代理的人员。该类人员具有开放性、临时性、非营利性、专业性的特点。第二类代理人为职业公民诉讼代理人，仅指由司法行政机关认可的，在法律服务所执业的法律工作者。可以引导有条件的个体民事代理人成为法律服务工作者。但作为有偿职业诉讼代理人其资质认定以及与执业律师的区别，目前还缺乏法律依据，只有从立法上作出明确规范，法律服务工作者才能真正确立其法定地位。第三类是基于合同委托关系成立的，以公民身份代理非诉事务的民事代理人。该类公民代理人与公民诉讼代理的区别是前者只能进行非诉法律事务的代理，不得进行诉讼代理。非诉讼代理可以是无偿的，也可以是有偿的。一般来讲，代理起诉、代理应诉、代理出庭、代理调解、代办执行等等都属于诉讼代理。而诉前诉后的解答法律问询、代写起诉书都属于非诉讼民事代理。

（三）公民诉讼代理的限制。主体限制。司法诉讼的特殊性决定了公民进入诉讼代理的领域只能是有限的。对诉讼法中可以担任公民代理人的人员含义应明确的界定，如"近亲属"、"亲友"的含义应细化。对诉讼法中"其他公民"、范畴应明文规定。范围限制。公民诉讼代理人的权利范围受到委托人委托事项和法律规定二方面的限制。公民诉讼代理案件的范围也应有所限制，除一般不得代理刑事案件外，也不得代理申诉案件和国家赔偿案件。地域限制。公民诉讼代理的委托方必须与代理人为同一县级（县级民族区域自治地方）行政区划内，或者争议双方当事人至少有一方当事人与代理人在同一县级行政区划内。收费限制。除法律工作者作为职业公民诉讼代理人可以执业营利性收费外，禁止其他任何形式的以营利为目的有偿公民诉讼代理。（对非营利性个案中委托人自愿支付诉讼代理人代理活动少量的费用不作专门禁止性规定）。组织限制。非法个体职业诉讼代理人要么经营非诉讼咨询业务，要么被有条件吸收到法律服务机构，成为组织化的职业法律工作者。法律咨询机构不得进行任何公民诉讼代理活动。法律咨询机构属于法律服务行业，除向工商行政管理部门申请设立登记外，还必须向司法行政机关审批。对现行法律咨询机构由社会治安综合治理部门牵头联合执法进行清理，让法律咨询机构回归法律咨询为主业，并就其服务宗旨、服务原则、服务范围、服务收费、工作纪律、工作责任、行政管理及处罚措施等作出具体规定。     

四、公民诉讼代理的司法审查

人民法院依法对公民诉讼代理进行司法审查，应通过完善规则加以规范。

（一）规范公民诉讼代理人的资格。以否定性立法形式明确不得担任公民代理人的范围。受过刑事处罚或被开除公职，未满三年的；依法被剥夺、限制人身自由的人员；人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、监狱的现职人员；受案法院的人民陪审员；被司法行政机关取消律师执业证或法律服务工作者执业证的；无国籍人。

（二）明确规定除依法执业的公民诉讼代理人可以进行有偿诉讼代理外，其余公民诉讼代理活动一律不得营业性收费。区分职业代理人与非职业代理人界限。代理人应能够保障当事人权利的实现，不得与委托人在委托事项上存在利益冲突；不得与对方当事人存在共同利益；不得双方代理；不得从事与委托事项无关的活动。[10]

（三）严格审查程序。公民诉讼代理审查内容包括审查公民诉讼代理人身份证明。要求代理人提供由委托人签名或盖章的授权委托书、以及与被代理人订立的委托代理合同，确定是否具有担任代理人的资格。人民法院进行审查时发现有下列情形之一的，可不予许可诉讼代理人资格：可能损害被代理人利益的；以牟取经济利益为目的的；不具有法律基本知识的。人民法院对诉讼代理人实行登记备案。[11]

（四）强化对当事人的告知义务。法院应将公民诉讼代理应具备的条件、权利以及相应的法律后果、公民诉讼代理的风险和缺陷作为诉讼权利义务内容告知当事人，确认公民代理人的行为将对其产生直接的法律效力，让其明确公民代理人可代表其行使授权范围内的诉讼权利，明确公民代理应属于无偿代理。并告知当事人在因公民代理人的原因遭受损失时，有权向代理人主张赔偿。

（五）对不符合条件的委托代理和违法代理的处理。人民法院对于不符合法定资格的代理人可作出否定其代理的决定，该决定为不可上诉事项，但可参照回避申请决定的处理设置同级复议程序。对于坚持委托被拒绝的相关公民作为代理人的当事人，应明确告知其法律规定，如果该当事人符合法律援助的条件，应当积极通过法律援助为其寻找适合的诉讼代理人。对于以假托公民的名义进行个体有偿诉讼代理的非法经营行为，人民法院可拒绝代理，并可以扰乱司法秩序而对其实施司法强制措施，也可通报司法行政机关或者工商行政管理机关以违法经营进行行政处罚。