（一） 我国教育行政纠纷解决机制的现状

近年来，教育行政机关及各大高校屡屡被诉，教育行政纠纷案件频繁发生，呈现出不断上升的趋势，引起了社会各界的广泛关注。其中以学生与学校发生的教育行政纠纷居多。特别是田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案和刘燕文诉北京大学拒绝颁发博士毕业证、学位证案曾引起社会广泛关注和激烈讨论，还有倍受关注和被媒体广泛炒作的女大学生怀孕被退学案等。教育行政纠纷日益成为社会和公众关注的热点问题，也是教育界和法律界目前需要正视和解决的棘手的社会问题。而与国外发达国家相比，由于历史和现实的原因，我国的教育法制建设起步较晚，教育法制建设跟不上教育发展的步伐，教育行政纠纷的解决机制很不完善，在教育行政纠纷发生后，当事人的合法权益往往得不到有效的保护。目前我国主要是通过教育申诉制度、教育行政复议制度、教育行政诉讼制度这三种方法来解决教育行政纠纷的：

1.教育申诉制度的基础理论

教育申诉制度是指当教师、学生或其他教育组织等教育行政相对人在其依宪法、法律或组织章程应当享有的权利受到侵害时，依照相关法律和程序，向有关行政机关申诉理由、请求处理或重新处理的制度。我国《教育法》和《教师法》分别规定了学生申诉制度和教师申诉制度。

（1）教师申诉制度的基础理论

教师申诉制度是指教师在其依宪法、法律或组织章程应当享有的权利受到侵害时，依据相关法律和程序，向有关行政机关申诉理由、请求处理或重新处理，维护自己合法权益的制度。我国《教师法》第三十九条规定:"教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理"，从而确立了教师申诉制度。

教师申诉制度具有以下三个特征：第一，教师申诉制度是法定的申诉制度。首先，我国宪法第四十一条规定："中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。"教师申诉制度是宪法赋予公民的申诉权利在教育领域中的具体体现。其次，《教师法》专门就教师提起申诉的理由、程序、范围、有关机关对教师申诉的处理期限等作了具体规定，使得教师的申诉权利得以保障。最后，任何单位、个人都不得剥夺教师申诉的权利，也不得阻挠、压制教师的申诉行为，各级教育行政部门、人民政府及其部门也必须在规定的期限内对教师的申诉作出处理，否则就构成违法，要承担相应的法律责任。第二，教师申诉制度是专门性的权利救济制度。教师申诉制度的本质在于补救教师受损害的合法权益。教师申诉制度使教师有机会申请其他部门对学校或相关行政机关作出的决定进行审查，使学校或相关行政机关能够理性审慎地行使权力，尽可能地考虑到教师的权益，尽可能地作出准确公正的决定。第三，教师申诉制度是非诉讼的行政性的申诉制度。教师申诉不是通过司法机关的诉讼程序进行的，不具有诉讼的性质。教师申诉是由教育行政主管部门或政府部门在其职权范围内，依据法定职权和行政程序对教师的申诉作出行政处理的制度。其是按照行政程序进行的，其处理决定具有行政法的效力。这种申诉是具有行政性质的。因此，教师申诉制度是一项非诉讼的行政性的申诉制度。

《教师法》对教师申诉的范围作了明确规定，主要有以下几点：一是教师认为学校或其他教育机构侵犯其依据《教师法》享有的合法权益的，可以提出申诉。二是教师对学校或其他教育机构作出的处理决定不服的，可以提出申诉。三是教师认为当地人民政府的有关部门侵犯其依据《教师法》享有的合法权益的，可以提出申诉。

（2）学生申诉制度的基础理论

学生申诉制度是指学生在其合法权益受到侵害时，依据相关法律和程序，向有关部门申诉理由、请求处理或重新处理，维护自己合法权益的制度。《教育法》第四十二条规定：受教育者对学校给予的处分不服，有权向有关部门提出申诉；受教育者对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，有权提出申诉或者依法提起诉讼。这项规定确立了学生申诉制度。学生申诉分为两种：一是校内申诉；二是教育行政申诉。校内申诉指学生如果对学校给予的处分不服，或认为学校、教师侵犯了其合法权益，可以向学校学生申诉委员会申诉的制度。教育行政申诉指学生如果对学校学生申诉委员会的复查决定有异议，可以向学校所在地省级教育行政部门申诉的制度。

学生行使自身申诉权利的程序是先提起校内申诉，然后才能提起教育行政申诉。学生对学校的处分决定有异议的,在接到学校处分决定书之日起5个工作日内,可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉。学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查,并在接到书面申诉之日起15个工作日内,作出复查结论并告知申诉人。需要改变原处分决定的,由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定。大学生对学校学生申诉委员会的复查决定有异议的,在接到学校复查决定书之日起15个工作日内,可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。省级教育行政部门在接到学生书面申诉之日起30个工作日内,对申诉人的问题给予处理并答复。学生申诉制度具有以下特征：第一，学生申诉制度是受法律保护的法定申诉制度。任何单位、个人都不得剥夺学生申诉的权利，也不得阻挠、压制学生的申诉行为，否则就构成违法，承担相应的法律责任。第二，学生申诉制度是具有特定性质的权利救济制度。学生申诉制度的本质，在于补救学生受损害的合法权益。由于学生特定的身份和在教育教学活动中的地位，决定了当其合法权益受到侵害时，学生本人既不能采用拒绝履行决定的方式去补救自己，也无权采取强制手段加以制止或纠正。因此，《教育法》确立的学生申诉制度，是维护受教育者学生这一特定主体合法权益的权利救济制度。第三，学生申诉制度是非诉讼的行政性的申诉制度。受理学生申诉的机构不是人民检察院或人民法院，学生申诉不是通过司法机关的诉讼程序进行的，不具有诉讼的性质。尽管学生申诉分校内申诉和教育行政申诉两种，但这并不影响学生申诉制度的行政性的特点。就教育行政申诉而言，教育行政主管部门在其职权范围内，依据法定职权和程序对学生的申诉作出行政处理，是按照行政程序进行的，其处理决定具有行政法的效力。教育行政申诉自然是具有行政性质的。就校内申诉而言，学生申诉委员会对学生的申诉做出处理。《普通高等学校学生管理规定》规定："学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。"受理学生申诉的机构是学生申诉委员会，其受高校委托对学生申诉作出处理。高校作为公务法人，其处理决定具有准行政的效力。而受高校委托的学生申诉委员会，其作出的处理决定自然具有准行政的效力。校内申诉也是具有行政性质的。因此，学生申诉制度是一项非诉讼的行政性的申诉制度。第四，学生申诉制度是具有准独立性的申诉制度。对学生申诉制度中的校内申诉制度而言，为了保证裁决的公正性，学生申诉委员会应该具有一定的独立性。学生申诉委员会应当是学校一个相对独立的裁判机构，它不应该附属于学校或学校内的任何部门，做出处理决定时应不受学校任何部门的影响和干涉。学生申诉委员会中的组成人员也应该具有一定的独立性，不在学校任何行政部门里任职。因此，学生申诉制度是一项具有准独立性的申诉制度。

 依提起申诉的对象和内容来看，学生可申诉的范围主要有以下几点：一是学生对学校给予的处分不服的，包括学籍、考试、校规等方面，可以提出申诉。二是学生对学校、教师侵犯其合法财产权利的，可以提出申诉。三是学生对学校、教师侵犯其人身权利的，可以提出申诉。四是学生对学校、教师侵犯其知识产权的，可以提出申诉。

2.教育行政复议制度的基础理论

教育行政复议制度是指教育行政相对人认为教育行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益，向作出该行为的机关的上一级教育行政机关或该机关所属的本级人民政府提出申请，由受理申请的行政机关对发生争议的具体行政行为进行复查并作出决定的制度。

教育行政复议具有以下特征：第一，教育行政复议以教育行政争议的产生为前提条件。教育行政机关行使行政管理职能，对教育行政相对人作出某些具体行政行为，教育行政相对人对这些具体行政行为不服，认为该行为侵犯了其合法权益，就产生了教育行政争议。教育行政复议的前提条件就是在教育行政管理过程中，教育行政相对人对教育行政机关作出的具体行政行为不服，而产生了教育行政争议。只有教育行政机关在依法行使其法定职权活动中与相对人产生的纠纷，才属于教育行政复议的范围。第二，教育行政复议的双方当事人是固定的。与其他行政复议一样，教育行政复议总是以行政相对人为复议申请人，以作出具体行政行为的教育行政机关为复议被申请人。第三，教育行政复议是一种依申请的行政行为，即教育行政复议机关作出行政复议行为，必须基于教育行政相对人的申请。如果被处理的相对人不依法提请复议，行政复议机关就不能主动地实施行政复议行为。第四，教育行政复议必须依照一定的法律程序进行。教育行政复议是解决教育行政争议的法律行为，解决争议的活动必须遵循一定的法律程序，否则，就无法保证行政争议得到公正合法的解决。并且，解决行政争议的行政复议是遵循行政法律程序进行的，这也使其有别于教育申诉和按照司法程序解决争议的行政诉讼活动。

我国教育行政复议的范围主要包括以下几个方面：一是对教育行政处罚不服的，可以申请复议。二是对教育行政强制措施不服的，可以申请复议。三是对教育行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的，可以申请复议。四是对教育行政机关因不作为违法的，可以申请复议。五是认为教育行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求其履行其他义务的，可以申请复议。六是认为教育行政机关侵犯其合法的经营自主权的，可以申请复议。七是认为教育行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请复议。

3.教育行政诉讼制度的基础理论

教育行政诉讼，是指教育行政相对人认为教育行政机关或法律法规授权的组织的行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院请求司法保护，人民法院通过对被诉行政行为的合法性进行审查，在双方当事人和其他诉讼参与人的参与下，对该行政争议进行受理、审理、裁判等司法活动的总和。教育行政诉讼具有以下特征：一是主管机关恒定。教育行政诉讼的主管机关只能是人民法院，而不能是其他机关。教育行政诉讼是作为教育行政纠纷的诉讼解决机制，法院需要对任何可能对教育行政相对人权益造成损害的权力进行制约，制止和纠正教育行政机关侵犯教育行政相对人权益的行为。法院可以保证教育行政相对人与教育行政机关具有平等的法律地位，以司法权力防止行政权力的膨胀或滥用，以免行政权力损害教育行政相对人的合法权益。二是诉权专属。诉权是一种向国家机关请求依法保护合法权益的救济之权。在行政诉讼中，法律只赋予相对人，而没有赋予行政机关以诉权。教育行政诉讼只能由教育行政相对人，如教师、学生或学校提起，不能由教育行政机关提起。教育行政相对人在所有的教育行政诉讼中都是原告，而教育行政机关则被恒定为被告。同时根据行政诉讼法的规定，教育行政机关只有上诉权，没有反诉权。三是标的确指。教育行政诉讼的标的是具体教育行政行为，而不是教育行政机关实施的民事行为或抽象行政行为。教育行政相对人的行为不是教育行政诉讼的标的。四是被告举证。在教育行政诉讼中，作为被告的教育行政机关或教育法律、法规授权的组织负有举证责任。《行政诉讼法》第三十二条规定："被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件"。五是不得调解。人民法院在审理教育行政诉讼案件时，不得采取调解作为审理程序和结案方式。这是由教育行政机关享有的公共权力和国家权力所决定的，教育行政机关无权任意处分或放弃国家赋予的法定职责和权力。

我国教育行政诉讼的具体受案范围，主要集中在以下几方面：一是对教育行政处罚不服的，可以提起教育行政诉讼。二是认为符合法定条件，申请教育行政机关颁发许可证或执照，教育行政机关拒绝颁发或不予答复的，可以提起教育行政诉讼。三是申请教育行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，教育行政机关拒绝履行或者不予答复的，可以提起教育行政诉讼。四是认为教育行政机关违法要求其履行义务的，可以提起教育行政诉讼。五是认为教育行政机关侵犯其他人身权、财产权的，可以提起教育行政诉讼。而人民法院对于因不服任免、奖惩等决定或者因不服行政机关制定的规范性文件等抽象行政行为而提起行政诉讼的，不予受理。

（二） 我国教育行政纠纷解决机制存在的缺陷

虽然我国在教育行政纠纷的解决机制方面有教育申诉制度、教育行政复议制度和教育行政诉讼制度这三种制度，但这三种制度在设置方面都具有局限性，在实际运行中都存在不同程度的问题，法律规定也不明确，这使教育行政纠纷的解决遭遇重重困难。总之，研究这三种制度设置的缺陷，注重发现这三种制度在运行中存在的问题，并且完善相关法律法规，对真正解决教育行政纠纷问题有着重要意义。

1.教育申诉制度存在的问题

教育申诉制度存在的问题主要表现在两个方面:（1）教育申诉机构的设置、人员组成、受理范围及法律责任的法律规定不够明确。我国《教育法》、《普通高等学校学生管理规定》和《教师法》虽然对学生和教师的申诉权作出了明确规定，但实际上很多行政机关并没有设置专门受理学生或教师申诉的职能机构。在高等教育的具体实践中，绝大多数的高校均为学生设立了申诉委员会。但是，《普通高等学校学生管理规定》没有明文规定学生申诉委员会的人数、其组成人员的产生途径、人员的构成比例、学生申诉委员会和其它学校管理部门的关系这些问题。而且学生申诉委员会缺乏中立性。学生申诉委员会与学校存在着千丝万缕的联系，难以对学校的教育管理话动形成实质上的监督。校内申诉委员会以及组成人员如果有违法行为，该承担什么法律责任，也没有明文规定。（2）教育申诉程序规范的缺失。当前，处理教育申诉在我国还没有明确的法律和法规。就教师申诉制度而言，虽然我国《教师法》等相关法律法规专门就教师提起申诉的理由、程序、范围、管辖、处理程序、处理期限等各方面作出了规定，但仍然缺乏部分程序上的规范，比如:回避制度，听证制度。受理申诉的部门作出处理决定后缺少对理由的说明，这既让当事人教师难以信服，也难以保证申诉处理决定的公平公正性。另外对学生申诉制度而言，申诉机构在处理学生申诉时适用的送达与告知制度，回避制度等程序，都缺乏相应的规范。从目前学生申诉后的结果来看，经申诉部门处理后，学生及家长对处理结果不满，继续寻求途径维护自身权益的情况有很多。

2.教育行政复议制度的局限性

教育行政复议制度是解决教育行政纠纷的途径之一。行政复议既是对行政管理机关违法或者不当的具体行政行为进行矫正的一种救济手段，也是上级行政机关对下级行政机关的具体行政行为进行审查和复核，行使行政职权的一种形式，还是行政管理系统内部自我纠错、自我监督的方式之一。《行政复议法》第6条规定："有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：······(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的。······"将公民的受教育权纳入到了行政复议的范围内。但是，这一制度有很大的局限性，具体表现在以下方面：（1）教育行政复议机关往往无法做出公正的复议决定。复议机关与原来作出具体行政行为的机关通常是具有行政隶属关系的，这使复议机关在作出复议决定时会考虑到部门之间的关系和利益，而难以做出公平公正的裁决，也难以使教育行政相对人信服。另外我国《行政诉讼法》第二十五条规定："······经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。······"根据这个规定，很多复议机关为了不在教育行政诉讼中充当被告，就经常做出维持原复议决定的裁决，而且我国法律没有明文规定复议是诉讼的前置程序，教育行政相对人在教育申诉后，往往直接提起教育行政诉讼而不申请教育行政复议，这使复议机关形同虚设，复议功能无法正常发挥。（2）教育行政复议的受理范围没有包括学校的行政管理行为。我国行政复议法将行政复议的被申请人界定为行政机关，学校、教师、学生等相对人对教育行政机关做出的具体行政行为不服，可以提出行政复议。而我国的教育行政纠纷大多发生在教师、学生与学校之间，学校又很难被定性为"行政机关"，其做出的管理处分行为不在行政复议的范围内，当教师、学生认为学校的具体行政行为侵犯了其合法权益时，难以在第一时间提起行政复议，行政复议机关也无法对学校的行为进行审查，无法保护教师、学生的合法权益。因此仅仅将教育行政机关作为被申请人是很不合理的。普通高等学校在法律、法规的授权下，对广大师生已经可以行使相当部分的行政管理权。学校的行政管理行为应当被纳入到行政复议的受理范围内，但是在现实情况中，由于学校不是行政机关，其行为并没有被纳入到行政复议的受理范围内。（3）教育行政复议的审查内容无法涉及专业学术纠纷。在大学里，学生与学校产生的教育行政纠纷通常涉及到专业学术领域，而教育行政复议机关是一个非教育教学专业性的机构，由其来对教育专业学术领域内的问题进行审查，并不合适。根据《行政复议法》的规定，复议机关仅能对具体行政行为的合法性进行审查，但此类高校与学生间的教育行政纠纷有其特殊性，涉及到教育领域的专业问题和大学自治权的限度，复议机关应当以怎样的标准审查教育领域内的行政纠纷没有明确规定，从而难以有效解决问题。

通过以上的分析，笔者认为教育行政复议制度因体制上和法律规定上的缺陷、教育行政纠纷本身的特殊性，存在很大的局限性，难以真正解决教育行政纠纷问题。

3.教育行政诉讼制度存在的缺陷

通过上文对教育行政申诉与教育行政复议的分析，我们看到教育行政纠纷非诉解决机制的功能发挥并不理想，教育行政申诉与教育行政复议存在诸多问题和局限性，教育仲裁制度在我国尚未确立。为了使相对人的合法权益得到完整充分的保障，将行政诉讼制度这条司法救济途径引入教育行政管理领域就显得十分必要。

教育行政诉讼作为一项教育行政纠纷解决机制，与申诉、行政复议相比，其程序最为严格公正、裁决最为独立权威、执行力最有强制性保障。因此，教育行政诉讼被认为是解决教育行政纠纷问题最主要也是最终的一个途径。但是，其仍然存在许多缺陷：（1）教育行政诉讼的立法存在缺陷，学校的教育管理行为没有被纳入行政诉讼的受案范围。我国目前的立法中仅规定教师、学生对教育主管行政部门的决定不服，可以提起行政诉讼，并没有为学校作为行政诉讼被告提供法律依据。由于学校作为行政诉讼被告并没有法律依据，所以对教师、学生与学校发生的纠纷案件，大部分司法机关都是做出不予受理或驳回起诉的处理，教师、学生等相对人的合法权益往往得不到有效保护。（2）司法机关对学校教育管理行为的审查方式不太一致。现行法律对学校教育管理行为的性质定位模糊。司法实践中，即使个别司法机关对学校教育管理行为进行司法审查，由于法官认识不同、观点不一，审查方式不太一致。法院有的按民事侵权案件审理，有的按行政诉讼案件审理。（3）教育行政诉讼无力涉及到专业学术纠纷。教育行政纠纷具有特殊性，学生与学校产生的教育行政纠纷通常涉及到专业学术领域，司法机关是非学术专业性机构，无法找到判决所需的具有操作性的法律规范，对学术专业问题难以做出判断和处理。