我国传统的房屋管理是计划经济福利型住房制度的一种自然延伸，其最主要的特点在于否认物业及其管理的商品性、市场性，在这种体制下，国家包办房屋管理，"以租养房"，只提供基本的使用服务，住户只需交纳一点很少的清洁费，因此，没有物业服务的概念。住房制度改革以来，住房产权多元化格局已经形成，房屋产权所有者希望自己的房产能够保值增值，需要对房屋包括公共设施进行维修养护；另外，人们对住去周围的环境保洁、安全保卫、公共绿化、道路养护提出了越来越多的要求，在这种情况下，物业服务也就应运而生。这是市场经济的要求，也是住房制度改革的需要。随着我市城市化进程的迅速推进和房地产市场的不断发展，多数城市居民原来独门独户自我管理的形式已被迅猛发展的城市物业集中管理所取代。建立和谐的物业服务关系，不仅关乎广大业主的根本利益，更关乎业主的建筑物区分所有权制度的落实。目前我市物业服务行业尚处于起步阶段，物业服务纠纷大量涌现，诉诸法院的案件数量快速增长，审理难度逐渐增大。管中窥豹，足见我市物业服务市场之乱象，转型期的行业困境不容忽视，诸多难题亟待解决。有鉴于此，本课题组立足司法实践，深入调查研究，广泛收集数据，严格分析论证，以期对我市物业服务行业之良性发展有所裨益。

    一、课题的分析样本

本课题的分析样本有七：

1、以我院2008年以来受理的50件物业纠纷案件为样本，研究我市物业纠纷案件的类型和特点。

2、在我市28个住宅小区发放调查问卷840份。

3、走访我市物业服务企业7个。

4、走访物业行政主管部门5次。

5、走访住宅小区28个。

6、旁听物业纠纷案件审理9次。

7、召开物业纠纷案件专题研讨6次。

二、我市物业服务纠纷的基本情况

（一）司法视野下的案件特点

我院自2008年首次出现物业纠纷案件以来，截至2010年6月共受理物业纠纷案件50件，总体来说呈现如下特点：

1、纠纷类型单一，潜在矛盾多样。我院受理50件物业纠纷案件全部是物业公司（或业主委员会）向业主追索物业费纠纷。在审理中发现，该类案件尽管案情简单但矛盾尖锐，业主与物业公司之间积怨已深，因物业费纠纷而对簿公堂只是双方矛盾激化的一个表象。我市物业服务行业尚处于起步阶段，广大业主的消费理念及物业公司的服务观念均处于转型时期，从京沪深及周边城市物业服务市场发展规律和司法经验来看，不排除我市将会有愈来愈多的物业纠纷类型进入诉讼程序。

2、案件调撤率高，判决逐年增多。我院迄今共审结物业纠纷案件49件（1件未结），调解结案15件，撤诉27件，判决7件（见图1），总的调撤率达85.71%。其中2008年审结1件（撤诉），调撤率为100%；2009年审结24件（15件调解，8件撤诉），调撤率为95.83%；2010年上半年（18件撤诉），调撤率为75%。从各时期的结案情况看，判决结案逐年增多，调撤率明显呈逐年下降趋势（见图2）。

3、双方相互妥协，示范效应明显。从我院审理该类案件的情况来看，业主拒交物业费往往事出有因，在庭审中多以物业公司服务不到位甚至侵害业主权利为由抗辩。本课题组在对物业纠纷进行专题调研过程中，发现业主反应的上述情况确实普遍存在，许多业主选择以拒交物业费的方式警示物业公司提高服务质量。就本院结案情况来看，调撤结案的全部为原被告双方相互妥协的结果：即物业公司同意将物业费"打折"，业主同意交纳本次物业费。从判决结案情况看，业主败诉率为100%，但法院亦考虑到了物业公司服务瑕疵情形，酌定减少了部分物业费（或不支持物业公司主张的"违约金"）。从诉讼结果上看，业主实质上因拒交物业费而获利，由此产生的示范效应不容忽视：涉诉业主将来会更倾向于借助法院这个对话平台与物业公司讨价还价，其他关注案情的广大业主亦将纷纷效仿而拒交物业费。

4、原告批量起诉，潜藏群体纠纷。由于各小区拒交物业费的业主不在少数，物业公司往往选择同时起诉多个业主。譬如2009年8月3日江苏高正物业服务有限公司集中起诉20户业主，占全年受案总数的80%；2010年2月2日金坛市金房物业公司起诉5户业主，同日金城花园业委会起诉7户、城北小区业委会起诉8户。由于被告人数众多，关注审理结果的业主亦往往参与旁听庭审或作为证人出庭，广大业主基于相同的地位和利益诉求容易形结成联盟，从而产生群体效应，成为群体纠纷的隐患。

5、案件标的很小，诉讼成本较高。该类纠纷案件标的一般为半年或一年的物业费，标的数额很小（见图3）。从我院的情况来看，2008年受理的1件物业纠纷标的额为18500元，数额相对较大。2009年和2010年上半年共受理49件，标的总额仅为57076元，其中标的最大的为4627元，标的最小的仅为40元。从解决纠纷的效果来看，法院的作用仅仅是通过主持这样一次诉讼活动去督促业主履行给付义务，审结一个欠费案件只是完成了对一户业主的收费任务而已，物业公司与业主之间的矛盾并不能根本化解。更为糟糕的是，案件裁判结果所传递的信息容易成为广大业主的行动指引，从而导致同类案件越来越多，司法权运行的社会效果很难掌控。对于数额较小的物业纠纷，法院耗费的人力物力成本可能将远远超过案件标的额本身，这对于紧张的司法资源来说是一种巨大的浪费。

（二）行政领域内的纠纷现状

1、受理投诉数量逐年增多

2005-2009年，金坛市住房和城乡建设局房屋管理处物业管理科受理的业主针对物业服务的投诉数量呈逐年增多趋势（见图4）：

2、投诉涉及问题相对集中

从近五年来受理的投诉问题来看，类型相对集中，以2009年为例，业主投诉"服务质量差"79次，占投诉总量的49.07%；投诉"房屋质量问题"53次，占投诉总量的32.92%；其他如"邻里纠纷"、"违章搭建"等仅占18.01%（见图5）：

（三）住宅小区内的汹涌"民意"

本课题组历经3个月，在全市28个住宅小区发放调查问卷共计840份，现将部分能反映物业服务纠纷现状及特点的问题分析如下：

1、部分业主观念陈旧

老小区60%以上的业主认为"小区不需要物业公司提供服务"（见调查问卷第2题），对于该同一问题，拆迁安置小区内的业主则75%以上认为"不需要"，反映出我是仍有大量业主并未转变"个人自扫门前雪"的传统房屋管理观念，这种观念上的滞后埋下了对立与冲突的隐患。在以上两类小区中，90%以上的业主搞不清楚其与物业服务企业之间的关系（见调查问卷第4题）。

2、物业服务企业面临信任危机

从总体情况来看，调查问卷显示物业服务企业面临严峻的信任危机，有57.86%的业主"不信任物业公司，因为其服务不到位，且会侵害业主权利"，另有11.55%的业主则选择"谈不上信任不信任"（见调查问卷第3题）。信任危机的直接表现是业主对小区物业服务的满意率不高：1.79%的业主"非常满意"，18.45%的业主"基本满意"，52.62%的业主"不满意"，27.14%的业主"非常不满意"（见调查问卷第6题）。与此相对应，对于"物业公司能否及时、有效解决业主问题"，仅有13.29%的业主认为能够"及时解决"，27.84%的业主认为能够"有效解决"（见调查问卷第9、10题），由此可见物业服务企业自身原因乃是导致该信任危机的主要因素。

三、我市物业服务纠纷的成因分析

引发物业纠纷的原因是多方面的，在业主方面看来，这些原因大体上可归结为一点，便是"收费太高、服务太差"；在物业公司方面看来，原因便是"刁民太多、收费太难"；在政府方面看来，原因则是"市场混乱、管理艰难"。显然，这些原因都是比较浅显且有失偏颇，未能触及纠纷背后的深层次因素。本课题组在深入调研的基础上，将我市物业纠纷的本质成因归结为如下四点：

（一）房地产业迅猛发展，物业服务缓慢转型

随着我市城镇住房制度改革的不断深化，房屋的所有权结构发生了重大变化，原来的公房承租人逐步转变为房屋所有权人，原来的公房管理者与住户之间的管理与被管理关系也逐渐演变为物业公司与房屋所有权人的服务与被服务关系。但是在现实中，这些"房改房"住宅小区（老小区）的业主尚未脱离计划经济体制下福利住房制度的影响，在心理上排斥有偿物业服务，在行动上则表现为恶意欠费。经调查统计，我市目前共有住宅小区72个，其中老小区30个，占总数的41.67%。老小区因规划不合理、违章建筑多、住区规模小、整体规划差等特点，管理和服务远比"商品房"小区困难，一般物业公司都望而却步，目前仅有6个小区有物业公司进驻提供服务，占20%。据了解，由于收费困难，收费标准低（上世纪九十年代年代制定的标准），物业公司亏损严重，近3年来共有9个小区物业公司先后退出，而且还有几家公司因为亏损正准备退出。这在一定程度上反映了部分业主缺乏"商品经济"观念和"平等"的法律观念的现实。

近年来，我市城区改造进程加快，房地产业迅猛发展。自2008年以来，我市新建小区25个，建筑面积达280.9万平方米，新小区物业公司进驻率为100%，全部实现了由物业公司提供专业服务。但与此不相适应的是，目前我市仅有物业公司22家，全市小区与物业公司的数量比例严重失衡。由于不存在严格的市场准入机制、有效的市场监管机制、自由的市场竞争机制及规范的市场退出机制，各物业公司均能顺利承接到物业服务项目。这种新小区物业公司经营理念尚未从管理型向服务型转变，错误地认为其是负责"管理"小区及业主、而非"服务"于小区及其业主，将"管理"手段视为可以赢利的"权利"，而非履行自己的义务。至于是否行使此项"权利"，往往由其根据自身利益决定：物业费、维修费是物业公司最大的经济利益，收费的权利绝对要按时、甚至提前行使；对小区业主乱停乱放交通工具、随意堆放杂物、违章搭建等违规行为的处罚权，也要积极行使；但对于小区路灯不亮、下水管道堵塞、供水、供电不正常、相邻关系纠纷、安全保障等事关业主切身利益等问题的管理，对物业公司毫无经济利益可言，其"管理权"往往以各种理由被放弃。对本市物业服务的满意度调查结果显示：很满意的占2.73%，基本满意的占7.02%；不满意的占48.16%，非常不满意的占42.09%。

（二）物业立法体系庞杂，规范粗糙难以实施

在课题准备阶段，本课题组联合民事条线审判人员对物业立法相关规范进行了系统梳理并结合案例讨论学习，为本课题的顺利开展提供了充分的理论依据（见附Ⅱ）。从立法层级及规范内容来看，我国现行物业立法主要存在如下缺陷：

第一，缺乏科学完整的理论体系支持。由于理论滞后于实践，我国物业立法具有较浓厚的实用主义色彩，未能真正触及建筑物区分所有权理论 之根源，这导致现行规范未能从根本上厘清物业服务内部和外部两个层次的法律关系，房地产开发建设单位、业主、业主大会、业主委员会、物业公司、行政主管部门等各方主体之间的权、责、利不清，埋下了纠纷隐患。

第二，条文的实际操作性差。由于立法层次较低，立法技术较差，现行物业立法规范体系缺乏整体性和协调性，规则之间缺乏配套性和互补性，未能提供良好的物业服务市场行为规范；大量笼统的规定在实际操作中很难掌握，给地方立法留下了广泛空间，也导致物业纠纷案件很难统一裁判尺度。

第三，立法空白大量存在。现行立法刻意回避了许多敏感问题，如业主自治组织的法律地位、业主共有所有权的行使、"房改房"小区物业服务特别规则 等，导致实践中许多问题无法可依。

（三）物业服务行业混乱，市场行为亟待规范

良好的物业服务市场秩序的构建，有赖于三种市场主体行为的整合：行政主管部门作为管理主体应发挥先导作用，物业公司作为市场经营主体应发挥基础性作用，业主（以及物业使用人）作为市场消费主体应发挥支持作用。这三种作用可以归结为各方主体对市场机制的尊重及执行。保障物业服务市场公平有序运行最重要的机制有二：一为市场准入机制，二为公平竞争机制。

1、市场准入机制。从经济学的角度说，市场准入制度是关于市场主体和交易对象进入市场的有关准则和法规，是政府对市场管理和经济发展的一种制度安排。对物业服务实行市场准入，是指政府对经营主体实施必要管制，以解决服务产品的质量和效率问题。对于县级市物业服务市场来说，政府的这种管制主要表现在"有法必依"和"违法必究"两方面，即严格执行相关的法规和政策，实行经营资质准入和从业资格准入， 及时矫正经营主体的违法违规行为。从我市执行市场准入机制的情况来看，存在的问题有二：

（1）企业整体资质较低，越级承接不容忽视。目前我市共有物业公司22家，其中一级资质的2家，二级资质的3家，三级资质的17家。从整体上看，三级资质物业服务企业占72.27%，反映出我市物业服务行业整体实力偏低。《物业服务企业资质管理办法》第7条规定："新设立的物业服务企业，其资质等级按照最低等级核定，并设一年的暂定期。"从我市三级资质物业企业设立时间来看，仅有1家为2008年以后设立的，可见绝大多数物业服务企业获得行业准入门槛之后不思进取，未能提升资质等级。而从各物业服务企业承接物业情况来看，越级承接情况不在少数，具体承接情况如下表：

物业服务企业名称  承接物业情况（面积/万平方米）

金盛物业服务企业  119.28

鑫盛物业服务企业  97.82

华盛物业服务企业  44.98

泳泰物业服务企业  20.48

金谷物业服务企业  41.74

润地物业服务企业  4.35

高正物业服务企业  15.9

怡源物业服务企业  29.87

翔峰物业服务企业  24.71

润德梁物业服务企业 5.65

吉祥物业服务企业  14.2

虹亚物业服务企业  7.4

金鹏物业服务企业  72.47

保利物业服务企业  10

星河物业服务企业  19.87

惟仁物业服务企业  20.38

合    计   549.1

（2）专业管理人才匮乏，无证上岗现象普遍。我国对物业服务行业实行从业资格准入制度，主要法规依据是《物业管理条例》第32条："从事物业管理的人员应当按照国家有关规定，取得职业资格证书。"对于取得何种证书，《物业管理师制度暂行规定》明确为《中华人民共和国物业管理师资格证书》及《中华人民共和国物业管理师注册证》。对于何种从业人员须取得上述两证，《条例》未明确规定，但很显然，考虑到国内整个行业现状，不可能要求所有从业人员（如会计、清洁工等）都必须取得两证，事实上也没有必要。《物业管理师制度暂行规定》及《物业服务企业资质管理办法》均限制性地表述为"物业管理专业人员"，但《办法》第5条又将"物业管理专业人员"与"工程、管理、经济等相关专业类的专职管理和技术人员"并列表述，实践中颇费思量。《物业管理师制度暂行规定》第28条规定"物业管理项目负责人应当由物业管理师担任"，建设部1996年颁布的《关于实行物业管理企业经理、部门经理、管理员岗位培训持证上岗制度的通知》中对"物业管理企业经理"和"物业管理部门企业经理、管理员"的规范及培训教学计划作了两个层次的要求，结合上述规定，本课题组认为："物业管理专业人员"应当是指"物业管理项目负责人"，即《通知》中所提及的"物业管理企业经理"，而"专职管理人员"则是指"物业管理部门企业经理、管理员"。也就是说，目前我国严格实行职业资格准入的人员应当限定为"物业管理项目负责人"。

从我市的情况来看，目前我市没有物业管理师。这表明，我市物业服务行业中，专业管理人才极度匮乏。本课题组认为，这也是导致我市物业服务质量总体偏低，物业服务行业裹足不前的重要因素。

2、公平竞争机制。物业服务行业公平竞争机制主要体现在两个方面，即：建管分离制度和前期物业招投标制度。

（1）建管分离原则。关于建管分离，《物业管理条例》的态度是"提倡"  ，既然并非强制性的行为规范，又出于"趋利避害"的本能和追求利益最大化的简单动因，建设单位大可不必遵循这一原则。事实上，中国大陆第一家物业管理公司 ，其设立就是建管不分的。据统计，中国大陆以建管不分形式存在的物业管理公司共计两万多家，占全国总数的70%-80%。 当前建管不分已经成为物业服务行业发展的瓶颈：从宏观层面看，它严重阻碍了这个行业的市场化健康发育（如物管项目获得程序的公平竞争机制、物业服务价格的市场化形成机制等）；从微观层面看，许多开发商利用其设立的物业服务企业掩饰建筑瑕疵（或虚假宣传）以逃避责任，导致因开发建设遗留问题（如开发商擅自更改规划、不按标准建设配套设施、质量不合格、销售面积缩水等）而引起的物业服务纠纷占纠纷总数的50%以上 。

从我市的情况来看，目前共有建管不分的物业服务企业9家，占全市总数的40.91%。这些企业共承接物业服务项目11个，自建自管的占其承接项目总数的90%以上。从发生纠纷的情况来看，2009年行政主管机关受理的有关物业服务的投诉中，有32.92%是关于开发建设遗留问题。从调查问卷情况来看，有173位业主认为"房屋质量不好"是拒交或拖欠物业费的原因之一，占调查问卷总人数的20.60%。

（2）前期物业招投标制度。以招投标方式选聘物业服务企业提供前期物业服务是破除建管不分弊病的一个重要途径，《物业管理条例》第24条作出了原则性规定，2003年建设部颁布了《前期物业管理招标投标管理暂行办法》作为细化该制度的配套规定，2007年江苏省建设厅颁布了《江苏省前期物业管理招标投标实施办法》，2005年常州市房产管理局和常州市物价局联合颁布了《常州市市区前期物业管理招标投标管理暂行办法》，由四个梯度的立法对该制度进行规范，立法形式的完整性在物业立法大体系中比较罕见，足见全国自上而下对构建公平竞争机制的重视与期待。

依据上述规定，我市住宅物业规划总建筑面积3万平方米以上的项目都应当实行招标的方式选聘前期物业服务企业。但事实上，目前我市这样的新建住宅小区共有32个，采用招投标方式选聘前期物业服务企业的项目有17个，仅占总数的53.13%。

需要特别说明的是，采用协议方式选聘物业服务企业必须经房地产行政主管部门批准，其前提要件是"投标人少于3个或者住宅规模较小"。对于住宅规模问题，地方立法当然有权在上位法的框架内作出具体限定。对于投标人数量问题，则关系到招投标制度终极价值：有竞争才会有优胜劣汰，才能实现资源配置的合理化，因此强调竞标人数量就显得尤为必要。为保证竞标人数量，《前期物业管理招标投标管理暂行办法》第8条第2款对公开招标的公开范围和公开方式作了强制规定："招标人采取公开招标方式的，应当在公共媒介上发布招标公告，并同时在中国住宅与房地产信息网和中国物业管理协会网上发布免费招标公告。"《江苏省前期物业管理招标投标实施办法》第10条第2款则对公开范围进行了拓展："采取公开招标方式的，应当在公共媒介上发布招标公告，并在中国住宅与房地产信息网或中国物业管理协会网或江苏建设信息网或项目所在城市物业管理行政主管部门指定网站发布招标公告；具体发布网站由招标人根据公开招标范围确定。"《常州市市区前期物业管理招标投标管理暂行办法》第10条第1款则仅要求在"在公共媒介上发布招标公告"。由前述自上而下的规定可以看出，立法层级越低，对公开范围的突破尺度越大，以至于层级最高的部门规定被"解释"得面目全非，招投标公开原则最终沦为"促进公平竞争" 的遮羞布：建设部的规定非常严格，其本意是要求招投标情况在全国范围内公开（尤其是需要全国范围内的物业服务企业知晓招标事宜），以吸引数量众多的物业服务企业参与竞标；省级规定的实施效果则必然是公开范围局限于省内甚至县级区域内，因为其将多个层次的公开范围选项并列（并且将建设部规定中的"和"改为"或"），且赋予了行政主管部门及招标人（项目建设单位）的选择决定权，结果可想而知；常州市的规定则干脆取消了网上公开的要求，该规定则可以使得公开的范围更加局限，若依据该规定进行"公开"则实质结果极有可能是"不公开"。

依据上位法优先于下位法原则，在效力较高的规范性法律文件与效力较低的规范性法律文件相冲突的情况下，应当适用效力较高的规范性法律文件。江苏省与常州市关于发布招标公告方式和范围的规定明显与建设部的规定相冲突，其效力问题颇值商榷，自不待言。退一步说，假使我们在这里且不去评说立法技术问题，那么有法必依也应当是一个行业遵循市场经济规则最起码的姿态。但事实上，本课题组在中国住宅与房地产信息网和中国物业管理协会网 上未能检索到任何前期物业的招标公告，而所谓的"江苏建设信息网"则根本不存在，发布公告当然是客观不能。至于我市的行政主管部门曾经指定哪些网站发布过何种招标公告，目前已无从考证了。

（四）业主自治组织萎缩，对话平台建立困难

基于建筑物区分所有权（包括专有权、共有权和成员权），小区业主对共有部分享有共有权（共同占有、使用、收益和处分），该权能之合法行使有两个过程，一是通过民主程序形成全体业主意志，二是依据该意志贯彻执行，概而言之，该过程即为维护全体业主之共同利益而实现的业主自治。在物业管理领域，业主自治的理想状态表现在：全体业主有权决定是否选聘物业服务企业对小区物业进行管理；全体业主有权决定选择哪个物业服务企业；全体业主有权解聘物业服务企业。现实情况则是：一方面全体业主的共同意志很难通过法定民主程序（业主大会）有效整合，另一方面法定执行机构（业主委员会）在执行业主意志时遭遇重重困难。究其原因，大致有两方面：一是部分业主参与小区公共管理的意识不强，参与自治组织进行自我管理和服务尚未成为多数业主的迫切需要，符合法定人数的业主大会很难组织，因此也难以选举成立代表全体业主利益的业主委员会；二是法律规范关于召开业主大会和成立业主委员会的规定缺乏可操作性，政府主管部门和社区基层组织监督指导不到位甚至缺位，经常造成业主自治组织在组建过程中就夭折流产。

我市的情况是：全市72个住宅小区中，已选举成立业主委员会的有27个，仅占37.5%。相关调查问卷情况是：对于业主是否享有小区公共部分管理权，认为享有该权利的占35.69%；认为不享有该权利的占26.71%；表示不清楚何为小区公共部分管理权的占37.6%。对于享有小区公共事务决定权的合法组织，认为是业主大会的占8.03%，认为是业委会的占5.32%，认为是物业公司的占36.84%，认为是开发商的占23.63%，认为是政府的占6.04%，表示不清楚的占26.12%。

业主自治组织萎缩的后果是：第一，业主与物业公司之间缺乏一个平等的对话平台，单个业主的意愿往往无法引起物业公司的足够重视，于是业主便将其不满表现为消极对抗，即拒交或拖欠物业费以迫使物业公司改善服务（调查显示，认为该措施能达到预期效果的业主占76.38%）；第二，业主被迫接受物业公司提供服务，"花钱买冤家"的愤怒心里普遍存在（调查显示：认为物业服务合同内容不公平的占68.29%；表示被迫签订前期物业服务合同的占59.62%；对物业服务"不满意"和"非常不满意"的业主占79.76%；不希望其小区物业公司继续为其提供服务的占62.33%）；第三，前期物业服务成常态（调查显示，我市72个住宅小区中，有39个处于前期物业状态，占新建小区总数的54.17%，大量小区前期物业的时间已经持续3年以上），合同内容违背业主的真实意思表示；第四，物业公司侵害业主共有所有权情况普遍存在（调查显示，表示"物业公司占用小区公共设施盈利"的占85.61%；表示"物业公司向全体业主公示收支明细"的占61.37%）。第五，由于缺乏制衡，物业服务市场违背市场经济体制下的自由、公平、竞争的基本理念，市场经营主体（建设开发单位和物业服务企业）因追逐短期利益而不惜牺牲业主利益，最终将导致我市范围内的行业生态恶化。

三、我市物业服务纠纷化解对策

目前，我市的物业服务行业正处于转型期的特殊困境，市场混乱，利益失衡。引发纠纷的原因是多方面的，既有国家体制方面，又有市场机制方面，还有市场主体方面。在这样的转型期困境里，新兴行业的健康发展，尤其需要政府充分发挥主导作用，引导行业发展方向，完善市场运作机制，规范市场经营行为，从而最终达到有效预防纠纷、培育良好市场环境的效果。

1、明确职责权限，推进综合协调。物业服务领域涉及公用事业管理的许多部门，有些小区居住环境的瑕疵并非物业服务企业的职责范畴，需要各部门共同协商解决，这就需要明确各部门的职责权限，防止出现纠纷之后各部门相互推诿，以避免业主（或物业使用人）因政府职能部门管理缺位而将不满情绪转嫁到物业服务企业身上。在此基础上，需要建立和完善两个工作机制：一是物业服务领域综合协调工作机制，由行政主管部门牵头，规划、建设、市政管理、园林绿化、工商、公安、消防、公用事业单位(水、电、气)等各相关部门参加，及时协商解决物业服务领域的综合性问题；二是社区物业服务综合协调机制，由街道办或居委会牵头，社区党支部、驻区单位、业主代表、物业服务企业等多方参加，加强对小区物业服务问题的日常沟通、协调、指导和监督。

2、引导业主自治，构建对话平台。政府要将业主自治纳入社区民主建设工作范畴，确立街道办事处和居委会的责任人地位，明确规定其在该项工作中的具体职责，将业主大会召开率、业主委员会成立率和业主参与率作为考核社区民主建设工作的重要指标。要针对业主大会召开难、业主委员会成立难这个突出问题，重点加强对业主自治组织运作的引导和指导，尽快制定业主大会筹备组成员结构和业主委员会人选的指导标准，规范业主大会成立和业主委员会组建工作的程序，明确街道办事处（或居委会）在业委会组建、改选中的工作职责。要积极探索建立物业管理应急机制，在出现业主大会无法召开履职、业主委员会不作为、物业企业擅自撤离服务等重大事项时，政府主管部门要有应急预案，及时采取临时措施确保业主有一个稳定、安全的居住环境。

3、发挥监管职能，规范市场行为。政府发挥监管职能的意义有二：一是要求自身执法必严，行政管理不缺位；二是以强制市场有法必依，健康发展不越轨。针对我市物业服务行业现状，本课题组建议，在当前及今后的一段时期内，政府应当在如下几方面发挥监管职能：

第一，规范物业企业收费行为。一是要在广泛听取社会意见的基础上，尽快制定普通商品房住宅小区物业费政府指导价格，进一步完善经济适用房小区、危改回迁小区物业费政府指导价格，保证政府指导价格的权威性和代表性，使业主与物业企业协商约定收费标准时有据可依。二是要采取政府救助措施，给低保家庭提供政策性补贴，解决低收入群体交费难的问题。三是要坚决杜绝物业公司以断水、断电等非法手段迫使业主缴纳费用的行为，在当前物业服务总体水平不高的情况下，要尊重业主以拒交物业费的方式抗衡的权利。

第二，严格执行市场准入和退出制度。要通过企业资质管理、物业招投标管理、企业年审、加大违规处罚等手段，培育和完善物业服务市场，保障业主与物业企业互相选择、平等协商的权利，对房地产开发企业、物业企业强迫业主签订物业服务合同、不按标准提供服务、滥收费等不法行为，要采取包括降低或取消企业资质等级等办法进行严肃处理。

第三，加强对物业交接过程的监管。要明确物业项目交接时的验收制度，规范企业进入、退出物业项目时的程序，特别是业主选择新的物业企业时，交接各方要按照法律相关规定进行交接，对于违反交接规定的物业企业，要依法严肃处理，并限时撤出。

第四，对住宅小区物业管理工作进行分类考核、奖励，建立物业服务企业信用体系，逐步实现企业信用与业主评价、资质管理、投标资格挂钩，加强对服务质量及履约情况的监督，加大违法行为的行政处罚力度。

4、加快社区改造，提升服务层次。老旧住宅小区由于建设年代早，受当时条件制约，公共设施不配套、失修、失养情况比较多，居住环境较差，管理水平不高。市政府要继续加大对老旧小区的治理和改造力度，通过制定长远规划，有效筹措财政资金和社会资金，逐步完善老旧小区的服务配套设施，改善老旧小区的居住环境。同时，要按照符合老旧小区实际、尊重居民意愿的原则，区分小区的不同情况和特点，采取灵活多样的物业管理模式，促进老旧小区管理的良性循环。对于配套设施相对独立，较为完善，又有一定规模的老旧小区，可以采取组织召开业主大会并选举业主委员会，依法选聘物业企业，对小区进行物业服务。对于不具备实行物业企业服务条件的小区，可以按照社区民主自治的原则，由社区居委会代表社区居民，依法与房屋和设施设备维修、保洁、保安等专业服务企业签订委托管理和服务合同，专业服务企业按照合同的约定提供服务和收取报酬。也可以由社区居委会组织社区待业、失业人员组成维修、保洁、绿化等队伍，进行自我管理、自我服务。

5、加强地方立法，提供法制保障。 针对条例规定比较原则、操作性不强的问题，建议总结我市物业管理工作实践经验，结合物权法及物业管理条例有关规定，全面整合现有的物业管理规范性文件，尽快制定统一的市政府物业管理规章，在条件成熟时，也可以制定物业管理地方性法规，对物业管理活动和物业管理各有关主体间的法律关系作出全面、系统的调整和规范。同时，也可以针对目前物业管理中出现的一些突出问题，适时制定和完善单行的操作性强的政策规定。比如，专项维修资金使用管理方面的政策规定有待进一步补充和完善，建立住宅小区共用部位和共用设施定期维修制度，明确强制维修和各类养护的标准及要求；加强对业委会、物业企业、开户银行的指导和监督，明确违规使用维修资金的法律责任；制定切实可行的办法，保障维修资金续筹工作；制定住宅安全应急维修使用专项维修资金的办法和程序，在共用部位、共用设施设备突然发生严重问题或故障的情况下，能够获得资金保障，尽快予以维修，恢复正常使用。此外，由于维修资金事关千家万户的利益，要有定期公布维修资金增值保值情况的规定，接受广大业主的监督。