随着社会发展和改革的深化以及经济利益格局的不断调整，社会矛盾进入了易发、多发期，并呈现出多元化、复杂化的态势，现行的法律制度和纠纷解决机制已经不能完全满足人民群众的新需要和新期待。因此，建立行政调解制度，让行政调解真正担负起三大调解制度之一的职能作用，是必然的趋势。但是，目前法院司法调解结案的案件，当事人申请强制执行的案件尚且居高不下，如何完善行政调解协议的效力，实现调解协议的内容，维护诚实守信的一方当事人的利益，更是一个亟待解决的问题。

一、行政调解的现状：

（一）行政调解的范围：

随着社会经济的高速发展，社会各类矛盾剧增，这就导致行政调解的范围也随之扩大，笔者认为，根据相关规定，行政调解有如下范围：

1、属于行政机关法定职权范围内的特定民事矛盾纠纷，主要有：依法可以调解的治安案件、交通事故损害赔偿的矛盾纠纷；土地、林木、矿产等自然资源经营、承包、流转等权益的矛盾纠纷；土地、林地等承包经营权的矛盾纠纷；征用、征收土地房屋发生的安置补偿的矛盾纠纷；劳动、人事方面发生的矛盾纠纷；消费争议、产品质量的矛盾纠纷；医疗事故赔偿的矛盾纠纷等。

2、行政复议案件，主要有：公民、法人和其他组织对行政机关行使法律、法规、规章规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的；当事人之间的行政赔偿或者行政补偿案件。

（二）行政调解的效力--法律规定的空白：

目前，我国暂时还没有《行政调解法》，关于行政调解的规定，还是零星地散布在各个部门法中，并没有系统的规定。对于行政调解的效力，有的根本没有明确，如《道路交通安全法》第七十四条第二款规定，经公安机关交通管理部门调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼；又如《治安管理处罚法》第九条规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议向人民法院提起民事诉讼。有的虽有规定，但并不明确，如《行政复议法实施条例》第五十条第二款规定，行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。这个法律效力是否意味着如果一方当事人事后不履行，另一方当事人可以直接申请强制执行，并未明确。

传统的方式是，行政调解达成的调解协议没有强制执行力，只具有民事合同的性质，在一方当事人拒不履行的时候，另一方可以起诉该民事合同。在民事判决生效后，方可以申请法院强制执行。传统的做法，几乎完全否定了行政调解书的效力，不利于树立行政调解的权威性，更不利于调动行政机关进行行政调解的积极性。

二、行政调解的效力完善途径探析

（一）最规范的完善途径：《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中行政调解效力方面相关规定的探讨。

为了充分调动行政机关等各方面的力量，促进各种纠纷解决方式相互配合、相互协调和全面发展，为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式，最高人民法院出台了《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，该意见明确了行政调解协议民事合同的性质，同时规定，当事人可以请求人民法院确认该协议的效力，经过法院审查确认其效力的情况下，可以直接申请法院强制执行；对于具有给付内容的协议，可以通过公证，赋予其强制执行力；对于具有合同效力和给付内容的调解协议，可以向法院申请支付令。

最高院的这项规定，一方面，巩固了行政调解的成果，节约了诉讼成本；另一方面，相较于传统的解决方式，更加方便、快捷地维护当事人的合法权益，不违背调解的初衷。然而，最高院的司法解释面对的是整个法院系统，虽然规范地解决了行政调解协议的效力问题，但是要全面提高行政机关行政调解的积极性还是有限的。

（二）变通的完善途径：给行政调解协议披上人民法院民事调解书外观。

经过行政机关行政调解达成的协议，当事人要求人民法院出具民事调解书的，人民法院立案后，适当降低收取费用，经过审查确认协议有效的，直接出具民事调解书。这种方法很多法院目前已经采用，但是更多地用于人民调解上。

该途径诞生早于最高院司法解释的出台，是法院为了提高人民调解与行政调解的积极性，巩固调解成果的创新之举，目前还是有很多法院在用。但是，适用该途径，笔者认为，行政机关必须做到以下两点：一是行政机关必须严格遵循自愿原则。行政调解本身就是当事人的自愿选择，而是否愿意达成调解协议、进而是否愿意转变为司法调解书也必须遵从当事人的真实意思表示，不能滥用行政权力。二是行政机关必须承担释明义务。因为行政调解书一旦以司法调解书的形式出现，就意味着当事人诉权的丧失，尽管司法调解书是法院在经过审查之后出具的。行政机关应当告知当事人出具司法调解书的相应后果。

（三）摸索中的完善途径：借鉴非诉执行案件，赋予行政调解强制执行力。

非诉执行案件，就是行政机关在作出具体行政行政行为后，行政相对人在规定的期限内既不履行亦不申请行政复议或提起行政诉讼，行政机关向人民法院申请强制执行的案件。这类案件，经过立案庭立案后，移送行政庭对申请执行人的行政行为的合法性进行审查，经过审查确认其合法性后，作出准予执行的裁定，移交执行局强制执行。

那么，行政调解协议，可不可以借鉴目前的非诉执行案件直接申请强制执行呢？笔者认为，在一定的前提条件下，是可以的。理由是：首先，行政调解与行政行为由着密不可分的关系，行政行为的执行力赋予行政调解并不违背法理。行政调解具有行政性，是基于行政职能作出的实现行政管理目的的一种非职权行为。行政调解行为是发生于行政领域中的一种准法律现象，实施者是行政主体，其承受人是行政相对人，目的是通过一种非行政职权性的行为达到与实施行政职权行为达到殊途同归的目的，并可能降低行政管理的成本。其次，行政调解与人民调解相比，它尤其特殊优越性，这种优越性应该赋予了它强制执行力。行政调解的优越性表现在：一是案件发生在行政机关特定的职权范围内，在专业性方面，行政机关要强于人民调解委员会。比如说，工伤赔偿案件，劳动工伤认定机关从申请工伤认定之初就已经介入该案件，对案件的熟悉程度和专业程度是人民调解委员会不能相比的。二是行政机关的硬件设施如机构设置和人员配备要强于人民调解委员会，因而，规范性上要略强于人民调解委员会。笔者曾经见过一个劳动争议案件，由于人民调解委员会久调不决，且没有登记，而导致案件再审的例子。三是行政机关的权威性要高于人民调解委员会。再次，行政调解与司法调解一样具有自愿性。行政调解的本质是一种非行政权的行为，行政调解行为自愿性的确立与行政调解行为的非强制性是紧密相连的，行政相对人接受调解取决于其自愿性，而非行政权固有的命令与服从的强制性。在尊重当事人自愿选择的基础上，通过立法赋予行政调解协议强制执行力，保护诚实守信的当事人的利益，与法理并不相悖。最后，行政调解协议在申请强制执行时，经过了法院的非诉审查，这与目前最高院规定的申请审查确定协议效力有异曲同工之处。

该途径的程序设置：在达成行政调解协议后，由行政机关出具行政调解协议书并加盖公章，并由各方当事人签字。在一方当事人拒不履行协议时，另一方当事人可以向法院申请强制执行。法院立案后，根据案件性质交由相应的庭室进行合法性审查，如果行政调解协议合法有效，那么作出准予执行的裁定，移送执行局执行。反之，则撤销该协议，告知当事人另行起诉。

这种做法与韩国有些相似，对于特定领域的行政调解，在确保相关行政调解机构独立性、专业性和调解程序的公正性的基础上，直接赋予该协议等同于法院调解的效力，即允许其具有执行力。因此，笔者认为这项途径的实现必须是在一定的前提条件之下，这个前提条件就是行政调解必须有一个完善的配套设施，具体内容在第三部分表述。

该途径的优势：1、最大程度地节约了维权的成本，节约了诉讼资源。当事人只是在另一方违约不履行行政调解协议时才向法院申请强制执行，与其他程序相比较，节约了诉讼成本，一定程度上缓解了法院案多人少的压力。而按照目前的诉讼费收费办法，申请执行预先是不收费的，执行到位后也是由被执行人承担，而不像申请法院确认或者出具司法调解书都是要收取一定的费用，维权的成本是最低的。2、树立了行政调解的威信，调动了行政机关行政调解的积极性，更好地提高了行政调解的成功率。

施行该途径的障碍：需要注意的是，行政诉讼的诉讼时效与民事诉讼的时效不同，这就导致申请强制执行的期限设定上陷入两难的境地。具体行政行为强制执行的申请必须在过了申请行政复议和提起行政诉讼的期限以后才能提起，这就是说行政相对人的救济权还是保留的。但是，行政复议和行政诉讼的期限都比较短，而民事诉讼的时效比较长，而且情形相对比较复杂，如果保留行政相对人的救济权，到过了诉讼时效再申请强制执行，那么就不利于当事人及时保护自己的权益，更会使行政调解制度形同虚设。笔者认为，这需要立法加以规定，设定行政调解协议达成后的一定合理期限为起诉期限，过了该期限未履行，则可以直接申请强制执行。

三、行政调解效力完善的配套设施

在现实中因为行政调解存在非正式形式以及正式形式调解的效力存在瑕疵，调解达成协议后，协议内容无法实现的现象大量存在。这样一方面浪费了执法资源。另一方面相对人的权益保护就又遭受了一次挫折。因此，我们必须规范行政调解，完善行政调解的配套设施，从而保障行政调解的效力。

（一）立法保障。

行政机关行政调解的积极性不高，很大程度上，是因为缺乏相应的立法保障，有关行政调解的字眼零星地散落于各个部门法之中，没有系统的规定，对于调解协议的效力，很多更是根本未提及，更不用说程序、方法、救济等规定。这也就导致当事人也不愿意选择行政调解。据有关机构调查，在多元化争端解决机制中，人民群众认可诉讼的为57%，认可司法调解的46%，认可人民调解的15%，认可行政调解的仅有3%。 而在行政调解越来越受重视，越来越要求行政机关承担起行政调解责任，综合化解多方面社会矛盾的今天，《行政调解法》的出台已经是社会各界翘首以盼了。

相较于人民调解，1989年国务院公布施行了《人民调解委员会组织条例》，进一步促进了人民调解工作的发展。目前，全国共有人民调解组织80多万个，人民调解员400多万人。2008年，人民调解组织调解民间纠纷500多万件，调解成功率达96.9%。 而《人民调解法》草案已经出台，目前已经在征询意见中，人民调解制度在逐步规范和完善。行政调解与人民调解、司法调解并称为三大调解，也迫切需要《行政调解法》的出台，对行政调解的机构设置、调解范围、调解程序、效力和救济等各个方面进行规范，进而发挥行政调解的应有作用。

（二）机构保障。

事实上，有多少行政部门，就有多少类型的行政调解案件，但是不同种类的案件数量分布又极不均匀，如在常州地区，劳动争议类案件、拆迁安置补偿类案件和交通事故赔偿类案件可能要占所有案件中的大多数。因此，笔者认为，可以采取部门兼职和设定专门的调解机构相结合的方式，来做好行政调解工作。对于案件偏多的部门，可以设置专门的部门、设立专门的调解工作室、安排专人进行调解；而对于案件比较少的部门，则指定相关工作人员兼职。

另外，可以建立调解人才库，选聘一批热心调解工作、具有法律知识、专业知识、经验丰富的人员担任调解员，并逐步建立完备的考核机制对其进行考核，将考核结果记入档案。

（三）司法保障。

1、联席会议制度。各级行政机关和人民法院通过各自的调解组织开展对接工作，并建立工作联系制度，不定期召开联席会议，通报行政调解和诉讼调解对接工作情况，及时解决对接机制运行中存在的问题。

2、设立巡回法庭、审判点、调解点。基层人民法院可以在矛盾纠纷比较多的行政机关，设立专门的巡回法庭、审判点、调解点，指派专人常驻或定期到巡回法庭、审判点、调解点，就地开展审判和调解工作。如常州市新北区人民法院在常州市新北区交警大队就设有巡回法庭，负责处理交通事故损害赔偿案件。

3、培训研讨制度。各级行政机关和人民法院要定期组织调解人员培训学习，开展业务研讨，交流、总结、推广行政调解中行之有效的方法和经验。同时，人民法院对当事人提出变更、撤销行政机关调解达成协议或确认该协议无效的案件，应通知行政机关具体参与调解的经办人旁听庭审，并及时将审理结果告知行政机关，必要时可以向行政机关提出司法建议。