【摘要】加强生态文明制度建设成为了十八大的最强音之一,生态补偿的制度建设是其中的一个重要方面。本文在简析什么是生态补偿制度和建立生态补偿法律制度必要性之后，从宪法、部门法、环保法等法律体系的相关方面对生态法律制度的完善进行了构建。

【关键词】生态补偿  制度  环境保护

一、什么是生态补偿制度？

生态补偿，顾名思义就是弥补生态系统的消耗和损失，恢复生态平衡和生态功能。生态补偿从生态学或者环境科学上来讲，是指自然生态系统由于外界活动而遭干扰、破坏后的自我调节、自我恢复，我们把这种状态称为生态系统的自补偿。它属于生念系统的内部补偿机制。生态系统除了内部补偿机制外，也可以由人类建立外部补偿机制。据此，我们认为生态补偿是对在恢复和重建生态系统、修复生态环境的整体功能、预防生态失衡和环境污染综合治理中发生的成本费用的经济补偿的总称。如对天然林保护工程、退耕还林(草)、小流域治理等生态系统恢复和重建工程的成本和费用的补偿。

根据这一概念，可以看出生态补偿具有以下特点：

 1、生态补偿具有生态和法学双重目的性

首先，生态补偿具有"生态"目的性。生态补偿的生态目的是恢复和重建生态系统的生态价值，创造生态效益。生态补偿中的"生态"是指生态系统。人类总是处于地球生态系统之中，生态系统中的生态因子(环境因子)如气候因子、土壤因子、水因子、生物因子等是人类赖以生存和发展的物质基础。人类在生产和生活过程中过量从环境中索取自然物质并向环境中排放各种污染物质，这使生态系统遭到污染和破坏而失去平衡，导致环境功能受损和生态价值减少。生态补偿就是为了弥补生态价值的损失而由人类投入一定的人力和物力，设法使生态系统恢复或重建，使生态系统重新具有生态价值和生态效益。其次，生态补偿具有法学目的性。生态补偿的法学目的性是实现环境公平。环境公平包括代内公平、代际公平和权利公平。代内公平体现了代内所有人有公平利用生态系统的权利。滥用环境资源使生态系统失衡，导致他人无法正常享用生态环境，或者环境资源利用人白白享受环境保护活动带来的好处，都是不公平的，因此，恢复和重建生态系统，恢复环境功能，补偿受害人的损失和支付享受环境保护活动好处的费用，实现了代内环境公平。代际公平体现为每一代人在开发利用环境资源方面的权利是平等的，求取发展的权利是平等的，当代人进行生态补偿，恢复和重建环境资源，实现自然资本和人造资本之间的平衡，就是"为了公平地满足今世后代在发展和环境方面的需要"，以实现环境的代际公平。"环境法上的权利公平鼓励提倡人类尊重一切物的权利，特别是动物的权利。"生态补偿通过对生态系统投入物力和财力，使生态系统得到恢复和重建。这不仅为人类创造了良好的生态环境，也为动植物创造了良好的"生境"，体现了人类对自然的尊重，体现了环境公平。

2．生态补偿具有工具性

生态补偿的工具性表现在三个方面：首先，生态补偿是一种经济调节手段。它通过公平地分配环境成本和费用，提高人们恢复和重建生态环境的积极性，抑制破坏生态平衡的行为。其次，生态补偿是"外部性内部化"的工具。生态补偿通过环境损害的致害者向生态建设者支付恢复和重建生态系统的费用，使外部不经济性内部化，这正如《里约环境与发展宣言》原则16指出的："考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点，国家当局应该努力促使内部负担环境费用，并且适当地照顾到公众利益……"同时，生态环境的受益者向生态建设者支付享受环境保护活动好处的用，也实现了外部经济性内部化。第三，生态补偿是可持续发展战略实施的有效工具。生态补偿的目的是恢复和重建生态系统，维持或者提供环境功能和环境资源的自然存在，保护人类赖以生存和发展的生态环境基础，所以它是实施可持续发展的有效手段。

 3．生态补偿具有经济补偿性

在市场经济条件下，基于人们对货币的强烈认识，谈到补偿，人们首先想到的是货币给付。对于生态环境的补偿，我们没有办法直接向大自然支付货币，但这也不排除生态补偿给付物质和货币的经济补偿性。因为引起生态补偿的原因是生态建设，即生态系统的恢复和重建活动。而恢复和重建生态系统要采取一定的经济、技术措施，要投入一定的财物和劳务，如植树造林，投入了树种和劳务，通过树种和劳务补偿森林的生态价值。这正是人造资本和自然资本可以互相转化、互相补充。环境资源保护就是要求人造资本回归自然，补偿自然资本；补偿的结果往往是为了获得更好的生态价值和生态效益。所以生态补偿总是表现为一定的经济投入，表现为一定的物质和劳务的消耗，这些物质和劳务就是生态补偿的成本费。这正是我们征收生态补偿费、建立生态补偿基金的原则。

 4．生态补偿在实质上是对物(生态)的补偿。但在法律形式上表现为对人的补偿

生态补偿是国家和社会投入一定的物力和劳务对因生态系统失衡而导致的环境功能减损和资源存量减少的综合补偿过程，其实质是人对物(生态)的一种补偿过程，是生态系统的恢复和重建过程。然而这种补偿过程在环境法上反映出的是一种人对人的补偿过程。

5．生态补偿具有广泛性

生态补偿有狭义和广义之分。狭义的生态补偿仅指对生态建设者在恢复和重建生态系统时所发生成本费用的补偿。广义的生态补偿不仅包括对生态建设者成本费用的补偿，还包括对预防生态环境恶化的预防性费用的补偿，对因生态建设活动而遭受损失和丧失发展机会者的补偿。我们所说的生态补偿是广义的生态补偿。  

6．生态补偿的形式具有多样性

生态补偿的形式可以是货币补偿，也可以是实物补偿，还可以通过提供优惠贷款、减免税收、税收返还、提供技术援助、帮助受损地区发展经济和进行异地开发、提供生态移民基金进行补偿。机会成本的补偿有安排就业、培训、异地安置等方式。

二、建立生态补偿法律制度的必要性

（一）生态补偿法律制度的缺失或不完善成为制约我国生态维护与建设的关键因素

生态补偿是维护生态利益平衡的最后一道防线。虽然我国的生态补偿有所成就，但我国的生态补偿法律制度仍落后于生态补偿实践的发展，不能满足新形势下生态维护与建设的需要。对生态资源的无偿使用与"搭便车"行为经济制约不足，刺激了恶意的"掠夺性"生态资源利用；同时挫伤人们改善生态环境的积极性，限制了公众对于生态建设投入的努力，直接是导致了生态利益的失衡和生态状况的恶化。

（二）生态补偿不到位，生态利益失衡，滋生不满情绪，影响社会安定

由于生态补偿法律和政策的不到位，我国生态建设中出现了现有法律无法解决的新的问题，发生了一种利益失衡、不公平状况，即生态建设者、保护者的投入无法得到回报，其权益得不到维护。这种不公平的现象发生在生态各个要素的领域，如森林、草原、湿地等领域，也发生在流域内上下游之间和不同地区之间。这样产生的利益失衡、不公平状况，容易导致生态维护与建设者的心理落差，滋生不满情绪，甚至影响社会主义建设的安定局面。

（三）生态破坏严重，触动生态危机，影响国家生态安全

生态安全是国家安全的重要方面，如果生态安全问题不解决，不仅造成当代巨大的生命、财产损失、社会安定无法保证，还会造成生态问题的代际转嫁，给子孙后代带来不可逆的深重灾难，可持续发展便无从谈起。我国人口多，人均生态资源较少，且生态破坏严重。生态破坏严重必然引起大自然的惩罚，近年来自然灾害频发，生态危机的迫近引起人们对生态安全的重视。在这种情况下建立生态补偿法律制度，以生态补偿促进生态维护与建设，不仅是为增强自身综合国力，确保国民经济和社会可持续发展创造重要条件，也是维护国家生态安全与世界生态安全，对全人类环境事业负责的精神状态与切实行动。

三、构建我国生态补偿法律制度的思考

（一）确立生态补偿的宪法地位

宪法是我国的根本大法，而生态补偿是推进可持续发展的重要举措，所以只有明确生态补偿的宪法地位才能顺利实现可持续发展。宪法关于生态保护的规定，是生态补偿的立法依据。在对生态危机的法律对策中，越来越多的国家把生态保护条款列人宪法。

我国《宪法》对生态环境的保护作了明确规定。《宪法》第9条规定:"矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源"。

确立生态补偿的宪法地位主要是对生态环境的产权进行严格的界定。所以，建议对国家和集体所有的自然资源应在原所有权不变的前提下，应当尽可能的分散自然资源的经营权和管理权，将因生态保护所得的补偿直接分配给自然资源经营者和管理者，并建立起责权利相协调的竞争和激励机制。

（二）完善相关部门法

由于我国各政府部门之间存在利益纷争，生态环境建设地区与生态环境受益地区之间的发展差距也在日益扩大，所以我们还需要建立一套生态补偿法律与非环境资源法的法律共同形成的法律体系。建议应该由国务院制定关于生态补偿的行政法规，使参与生态补偿工作的执法者的行为和行政执法过程受法律约束，这样不仅有利于实现生态补偿的程序化和法制化，还有利于提高政府补偿的效率。

对于《民法》，其作为保护财产的基本法，应建立适应生态补偿的物权制度。建议在特殊的生态功能区，如我国西部地区，实行特殊的物权制度，特别是土地、草原、山林、水面的所有权和使用权制度，如延长森林和草原的承包期，将承包权物权化等。

对于《刑法》，按照生态补偿的要求，主要是完善其立法目的，要从保护生命、健康和财产安全转向包括对生态系统的保护。如果法律中对破坏环境的处罚规定没有达到一定的威摄力，就难以预防破坏环境和生态的行为。而生态资源的效益在人类社会发展中起着举足轻重的作用。尤其是在环境问题日益成为全球问题的今天，其作用不容置疑。

（三）完善我国环境保护法，明确对生态补偿的规定

《环境保护法》对生态环境保护明显忽视。目前，作为综合性基本法的《环境保护法》存在着结构性缺陷，其实际上是防治污染的法律，并没有明确规定保护自然资源的基本原则、基本制度和监督管理机制，关于生态环境补偿方面的规定更不够具体明确。由于当时的立法背景，《环境保护法》的基本原则、具体制度、法律责任等方面都偏重于污染防治，只规定了对排污行为所产生的外部不经济进行收费，而没有考虑对生态环境保护行为所产生的正外部性进行补偿。

因此要对现行的《环境保护法》作必要的修改：对《环境保护法》的立法理念进行更新，引进生态保护的思想。将生态环境补偿制度上升为环境保护法基本制度的范畴, 使国家生态环境补偿机制法制化。并完善生态环境补偿制度的相关内容，增加保护自然资源和生态环境的比重，改变其偏重于污染防治的现状，从整体上对环境和自然资源进行综合保护和利用，强调环境生态功能的保护、恢复和整治。

（四）修改环境保护单行法，建立起一套生态环境保护与自然资源利用相统一的环境资源法律体系

自然资源保护单行法对生态环境保护的力度不够。如：资源有偿使用原则未体现生态效益价值，对开发利用者应承担的保护环境的义务未作规定；有的单行法未将维护生态平衡作为其立法目的；有的法律立法措施过于抽象化，法规之间缺乏协调性，存在立法空白；另外有些规定法律偏重于经济利益，不利于生态环境保护。这些都在一定程度上影响了生态补偿的充分实施。

生态补偿法律应与其他环境资源法形成体系，建立起一套生态环境保护与自然资源利用相统一的环境资源法律体系，避免"头痛医头，脚痛医脚"的片面性，减少各部门法之间的适用冲突。对《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》等自然资源法已确立的生态补偿制度要进一步具体化、完善化，使之具有可操作性和科学性。对其它自然资源保护和污染防治法要增加生态补偿制度，尤其是生态补偿要融入《环境影响评价法》中，因为环境影响评价能解决和满足生态补偿融入环境保护实践所需各种条件，又具备独特的优势和便利。同时，修改环境保护标准中的某些环境质量标准和污染物排放标准，为生态补偿的顺利开展奠定坚实的技术基础。

（五）制定《生态补偿条例》

针对目前我国具体的生态补偿办法、法律缺失的状况，应尽快加强关于生态保护和生态补偿的专项立法工作，从法律上明确各生态补偿主体及其义务、生态补偿责任、补偿形式、补偿标准的制定方法等等，对一些成熟的政策及时在法律上予以规范化，使之实质上具有法律的地位，使生态补偿有法可依，避免政府不合理的滥用补偿费用，并可以对市场机制下的生态补偿纠纷进行及时的处理，为生态补偿制度的规范化运作提供法律依据。

建议由国务院发布《生态补偿条例》，使这一制度以国家行政法规的形式确定下来。在条例中可以对生态补偿的目的、原则、具体制度、标准、程序、途径等以及补偿的主体、对象、范围、方式、法律责任等方面作出详细规定。