法院调解制度作为民事诉讼法的一项基本原则，一直在法院的审判活动中处于主导地位，它很好地化解了社会矛盾、化解了当事人的强烈对抗程度。但随着我国经济社会的迅速发展和广大人民群众诉讼需求的不断增长，社会深层次矛盾日益激化，大量社会纠纷案件不断涌入法院，法院收案量逐年激增，使法院不堪重负。面对空前的诉讼压力，单一的诉讼调解显然已不能适应时代的要求和期待。如何增强人民法院化解社会矛盾的能力，从而节约诉讼资源、提高司法效率成为法院工作迫切需要解决的难题。现实使理论与实务界不得不重新审视调解的功能和价值。作为“东方经验”的调解制度重新受到人们的关注，各地法院出现了不同的调解模式，其中，尤以普遍倡导的立案调解享有代表性。

一、立案调解的定位及法律依据

2004年实施的《人民法院民事调解工作若干问题的规定》中明确：在征得当事人各方同意后，人民法院可以在答辩期届满前进行调解。在该规定出台后，各地法院在实践中创设了许多诉前调解方面的制度和措施。最高人民法院在第七次全国民事审判工作会议上提出，各级人民法院要全面加强和改进司法调解工作，应当将司法调解贯穿于民事诉讼全过程，立案调解、庭前调解、审理过程中调解和判决送达前调解都是司法调解的重要组成部分，在各个阶段都应当贯彻“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的原则和要求，并把“案结事了、《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》定纷止争、胜败皆明”作为调解工作的总目标。该意见第10条提出：人民法院应当进一步完善立案阶段的调解制度。以上会议精神和意见对诉前调解进行了肯定，并将各地的诉前调解、庭前调解统称为立案阶段的调解制度，即立案调解制度。

立案调解可以是庭前调解，也可以是诉前调解。庭前调解，是在诉讼程序启动后即案件立案受理后，移送审判庭审理之前，由立案庭的调解法官对案件进行的调解，实质是诉讼调解的一种方式。诉前调解，指在案件立案审查起诉阶段，由人民法院组织、主持、召集、协调当事人双方进行调解、和解，或委托社会力量担任调解员主持调解。因案件尚未进入诉讼阶段，不属于诉讼调解，但由于当事人将纠纷起诉到法院，在审查起诉阶段，有法院的介入，因此，诉前调解实质是在法院介入之下的当事人的自力救济，也是人民调解和法院调解衔接的一种很好的纠纷解决方式。

虽然民事诉讼法中没有关于“立案调解”的明确规定，但是无论是庭前调解还是诉前调解，都有一定的法律依据。民事诉讼法第九条、第八十五条关于“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解”的规定，以及《民诉意见》第九十一条关于“人民法院受理案件后，经审查，认为法律关系明确、事实清楚，在征得当事人双方的同意后，可以进行调解”的规定，是对调解的原则性规定，但可以得出“只要当事人自愿，调解可以贯穿于审判活动的全过程”的结论。关于诉前调解，也是有一定的法律依据的。《人民法院民事调解工作若干问题的规定》并没有规定“答辩期届满前进行调解”的起始时间，可以理解为一个弹性条款，而诉前调解是人民法院在审查起诉阶段的调解，纠纷已经进入法院只是尚未进入诉讼程序而已。因此，立案法官在案件审查起诉阶段对案件进行调解具有合法性。

二、立案调解的理论依据

（一）立案调解是实现纠纷解决效果的最优化，提高民商事案件审判效率的客观需要。

适应多层次的司法需求，进行多元化的程序设计和审判运作，加强案件管理，加快诉讼进程，是整个世界民商事审判改革的趋势，也应是我国民商事审判改革追求的目标之一。当前，我国正处在一个社会转型期，社会的各种矛盾表现为复杂而频发的纠纷，大量纠纷案件涌入法院，法院收案数量逐年剧增。在旧有纠纷解决渠道功能日渐萎缩、新的多元化纠纷解决机制尚未建立的情况下，，如何增强诉讼解决纠纷的机能，如何将有限的司法资源在各类纠纷中合理配置，以达到纠纷解决效果的“最优化”，是司法改革所要考虑的一个重要问题。立案调解工作就是根据案件性质不同、繁简程度和当事人的自愿选择等因素不同将其导入不同程序，进行立案调解程序和开庭审理程序的分流，将可调案件终结于立案阶段，，避免所有案件不分情况一律进入庭审阶段，减轻庭审压力，减少诉讼成本，化解社会矛盾，减少上诉、申诉，有利于实现案件与诉讼程序的优化组合，司法资源与案件在时间、空间上的优化配置和有效整合，提高民商事案件的审判效率。

（二）立案调解程序是保障当事人程序选择权的必然要求。

在民事诉讼程序中，当事人应有基于利益最大化的需要，选择争议所适用程序的权利。建立多种纠纷解决方式，赋予当事人程序选择权，从法律上保护当事人对程序和实体上利益的处分，不仅是妥善解决纠纷，节约社会资源的需要，也体现了国家对于公民基本自由的尊重以及相关制度保障机制的完善。在诉讼程序中设立可供当事人自由选择的繁简不同、阶段不同的程序是保障当事人程序选择权的前提。立案阶段设立调解程序，便是为当事人提供诉讼成本最为节约、解决争议最为快捷、对立气氛最为淡薄的程序选择。中国文化受儒家“和为贵”思想的影响根深蒂固，诉讼由于较强的对抗性和成本问题，并不是当事人解决纠纷的最佳方案。即使争议诉诸法院，许多当事人仍然寄望于法官在不伤和气的情况下快速解决纠纷。在立案阶段设置调解程序，抓住矛盾尚未激化的短暂时机，为当事人调解愿望的实现提供程序依托，无疑有利于调解协议的达成，提高调解的成功率。保障当事人对程序选择的权利，是对当事人诉权的尊重，也是司法为民的具体体现。在我国法制建设逐步发展，程序意识日益重视，庭审规则日趋详尽的情况下，这种成本较低、效率较高、有助于纠纷平和解决的纠纷解决方式，应当成为人民群众保护自己权利的一个理性选择。

（三）立案调解程序是对当事人自愿调解原则的充分贯彻。

我国民事诉讼法明确规定，调解必须以当事人自愿为原则。调解作为民事诉讼法规定的审判权行使方式和与判决并列的法定程序，需要一定的步骤、方式、时间等构成的机制加以保证。但在“调审合一”的模式下，调解不但不具有独立的时间和程序保证，而且依附于判决程序，法官既调解又裁判，一旦调解不成，当事人容易对法官的公正产生怀疑。而在立案调解程序中，负责调解工作的法官或受委托的调解人员不享有对案件的裁判权，使调解主体与裁判主体分离，当事人担心不接受调解可能带来更为不利判决的压力得以消除；另一方面，由于立案调解程序在时限和调解次数上均有严格限制，当事人如不能达成协议，则立即转入庭审阶段，调解法官也不再拥有以拖促调的机会，有效地防止了“以判压调、以拖压调、久调不决”等违反当事人自愿调解原则的现象发生。

（四）立案调解制度是对域外诉讼和解制度的借鉴。

调解制度广泛存在于世界上许多国家和地区的民事程序制度之中，从诉讼程序结构设计来看，不少国家民事诉讼立法均强调以当事人达成调解协议为目的审判外纠纷解决程序。比较典型的有日本民事调停、台湾的诉前调解、美国、德国的诉讼和解等。日本民事调停法专门规定了调停程序，当事人在诉讼进行中可以申请调停，法院认为有必要的，可停止民事诉讼程序，交给调停机关调停。我国台湾地区的法院调解发现在起诉前，诉讼开始后，不再进行调解，调解达成协议后，其结果具有与判决同等效力；调解不成的，当事人可另行起诉。其目的是通过调解解决纠纷，把案件从诉讼中排除出去。美国的诉讼和解是同审判相独立与分离的、独立运作于法院审判之外的一个程序。美国民事诉讼规则第16条规定，审理前会议的目的之一是促进案件的和解，法院可以要求当事人或其代理人出席审理前会议或通过电话达成协议，但法院主持达成的和解必须在审前程序中进行。通过诉讼和解，美国只有不到4%的案件进入庭审。德国民事诉讼法规定，不问诉讼进行到何程度，法院应注意使诉讼或各个争点得到和好的解决，法官为了试行和解，可以把当事人移交给受命法官或受托法官。

通过以上域外的法院调解和诉讼和解的制度比较，可以启迪本国调解制度的改革。立案调解制度充分借鉴了域外诉讼和解的立法经验，有利于消除我国诉讼结构中存在的忽视准备程序对于节约司法资源、促进当事人达成调解协议、加快诉讼进程的作用等造成的审判任务过重和诉讼迟延弊端。

三、我市立案调解工作的现状

自立案调解的概念从最高人民法院在2005年全国法院立案审判工作座谈会上明确提出后，上海、浙江、福建、山东、湖南等省市法院已开始实践立案调解，在外省市的先进经验介绍和推广下，我市的部分基层法院也于2007年初开始实行立案调解制度，由于法律及司法解释对立案调解制度并没有明确规定，对立案调解一直有分歧意见,少数审判人员甚至对立案调解提出质疑，他们认为，立案审查权由立案庭行使，裁判权由审判庭行使，这是立审分离原则的核心。由立案庭对案件进行调解，从实体上处理案件，违背了立审分离原则，且经过立案调解后案件再进入审判庭，势必影响民事审判庭的结案数和调解率，内部关系难以协调。面对质疑，实行立案调解的基层法院首先统一思想，院领导多次组织全院干警认真学习立案调解相关的规定及意义，使法院干警充分认识到，调解贯穿于诉讼的始终，立案调解符合“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的指导思想，立案调解有利于提高审判效率，尽快化解矛盾，是促进社会和谐稳定、创新服务民生模式的必要举措，有利于构建科学的多元化纠纷解决机制，实现人民调解与诉讼调解的良性互动。我市部分基层法院自实施立案调解制度以来，审判质效得到有效提高，有效地缓解了人案矛盾，缓解了涉诉信访压力，审判质量不断提升，审判效率明显提高，取得了很好的社会效果。且在立案调解的适用范围、模式等方面形成自已的经验和特色。

（一）我市立案调解的适用范围

合法原则和自愿原则，是立案调解的前提条件,对于普通的民商事案件而言，是否进行立案调解，当事人有程序选择权，应当严格遵循自愿原则，但司法实践中并不是所有当事人自愿要求调解的案件都能进行立案调解。从审判效率和合理利用司法资源的角度考虑，适当确定立案调解案件的适用范围很有必要。我市实行立案调解的各法院结合自身案件的数量、性质等情况，均对立案调解案件确定了一定范围，根括地说，分为以下三类：

1、必调案件。涉及婚姻家庭关系、人身权以及当事人之间关系密切的案件，权利、义务关系明确的案件，存在先行调解的法律依据和调解成功的可能性，应列为必调案件，即立案后必须经过先行调解程序。此类案件应包括：婚姻家庭和继承纠纷、劳动争议纠纷、借款纠纷、交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷、宅基地和相邻关系纠纷、合作、合伙协议纠纷等。

2、禁止立案调解的案件。当事人处分权受到一定限制的案件和特别程序案件以及其他不宜调解的案件，应在立案后直接转入开庭审理，包括涉及侵害国家利益、社会公共利益、集体利益及第三人利益的案件（如代位权案件、股东派生诉讼案件），适用特别程序、督促程序、公示催告程序案件，以及确认身份关系的案件，不能适用立案调解。

3、程序选择案件。除上述两类之外的其他案件，则赋予当事人自由选择的权利，由立案庭在送达起诉状和答辩状时附送格式化先行调解调查表，询问当事人是否选择立案调解程序。如果当事人均同意立案调解，则将案件转入立案调解程序，否则即排期开庭。凡有调解可能的刑事自诉案件、行政案件也可进行诉前调解。

（二）我市立案调解的模式

通过我市法院的实践，一套比较符合我市实际情况的多元化立案调解机制正在逐步形成，这种多元化机制包括诉前调解、诉前委托调解、庭前调解等多种模式。

1、诉前调解模式

南通市崇川区人民法院的做法具有代表性。其主要做法是在立案庭设立“诉前调解中心”，调解主体以法官为主、行业机构特邀人员为辅，对一些符合立案调解适用范围的案件进行调解工作。

该院对于前来立案窗口立案的案件，有目的地进行分流。收下诉状进行审查，对于当事人申请尽快调解解决的案件，或者发现案件简易，符合立案调解条件的，完全可以调解解决的，立案人员向当事人进行释明该院的立案调解工作职能，将案件转入立案调解，调解人员当时就进行电话联系，安排调解时间、地点，对于是外地的或者紧急的纠纷，当时就安排调解；如审查发现案件不符合立案调解条件的，当即办理立案手续，将案件立案分到相关的业务庭；如审查发现明显是不能受理的案件，包括当事人滥诉的、涉诉信访的、无理缠诉的或者涉及一方稳定的群体性的纠纷，法院难于解决的，让这些纠纷进入立案庭的信访组，进行息诉疏导工作。进入立案调解的案件，要求在十五天内结案，案件有特殊情况的，经庭长批准，可以延长调解。对于达成协议的要求制作法律文书的，当时就予制作，诉讼费仅收取一半，如果自愿达成协议不要求出具法律文书，或者即时结清的，或者息诉的，不收分文费用，立案调解的高效与简捷很受当事人的欢迎。

由于劳动争议的调解、交通事故的调解、医疗纠纷的调解、消费者权益的调解具有一定的专业性，专业人员调解在业内有较高的权威性，易为当事人接受，该院十分重视这一支调解力量，如诉前调解中涉及到该类案件，该院就邀请专业人员协助调解。为了依法审理好消费者权益纠纷案件，充分发挥消费者协会在处理消费者权益纠纷案件中的独特作用，保护消费者的合法权益，该院依据省高院、省工商局、省消费者协会《关于委托、邀请消费者协会调解消费者权益纠纷案件的意见（试行）》的规定，开展了与消费者协会的协助调解工作。该院还将与南通市医患纠纷调处中心建立诉调对接工作机制，对于涉及医患纠纷的案件，经征求起诉人同意，先行委托医患纠纷调处中心进行调解，目前已有两起纠纷委托进行调处。

2、诉前委托调解模式。

南通市港闸区人民法院的做法具有代表性。其主要做法是创建“人民调解窗口”，成立“港闸区人民调解委员会驻法院工作室”，由几名具有法律知识、调解经验与社会公信度的专职人民调解员进驻法院，主持人民调解工作，其办公地点设立在立案大厅对面人民调解窗口内。

该院立案法官在立案初审时，对婚姻家庭类纠纷、相邻关系纠纷、宅基地使用纠纷、消费者权益纠纷、简单的人身损害赔偿纠纷及合同纠纷、当事人请求即时解决的纠纷等8类适宜诉前调解的民事纠纷，经向双方当事人建议，并在征得当事人同意后，暂不进入立案程序，也不须缴纳任何费用，即将纠纷移送人民调解窗口先行调解，在人民调解员认为有必要请求法官指导调解时，法院派员指导人民调解员做好纠纷调解，真正实现了诉讼调解与人民调解的“零距离”对接。当纠纷经人民调解员先行调解并达成调解协议后，对于可以当场履行完毕的或者依照法律规定不须出具法律文书的情况，调解协议立即生效；对于当事人要求法院出具法律文书的或依照法律规定必须出具法律文书的，该院依照法律程序通过绿色诉讼通道依法予以确认，确保人民调解协议的严肃性。为了克服人民调解窗口的社会化调解因缺乏强制性达不到定分止争的效果，避免诉讼程序复杂的弊端，在设立调解窗口的同时，该院在全市率先成立了民商事速裁调停中心，使各类诉讼案件通过繁简分流机制得以转换、调处解决。当事人在人民调解窗口达成协议需法院出具调解书确认时，立案庭当即协调好调停中心的案件承办人，启动快速审理机制。一般案件在一小时内就可出具民事调解书。调解窗口如在七天内达不成调解协议，则移送立案窗口，由立案庭受理立案并进入诉讼程序。

3、庭前调解模式。

我市实行立案调解的法院大都是采取的该种模式，其主要做法是在受理了当事人的起诉后，征得当事人同意后，在开庭审理前，由立案庭的法官对民商事案件所进行的调解。

实行该模式的法院在立案受理后，应向当事人释明和解与调争的好处，询问当事人是否在立案阶段对案件进行调解与和解，如果当事人同意，受理案件的法官或者专门调解的法官对案件进行和解或调解。如果在最高法院《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》中规定的时间内，案件不能调解或和解，则就将案件移送相关的审判庭进行审理。立案阶段和解或调解的期限为，适用简易程序的一审案件，原则上不超过立案后的10天，适用普通程序的一审案件，原则上不超过立案后的20天。但是，对于有和解或调解可能，但又不能在规定的期限内结案的案件，承办案件的法官可以要求双方当事人约定继续和解与调解的期限，并记录在案，然后在约定的期限内继续和解与调解。在双方当事人达成调解协议后，除不需要制作调解书的案件外，应由调解法官审查调解协议，如果协议不违反法律、不损害国家、集体和他人利益的，及时出具调解书确认，并送达给双方当事人。

（三）立案调解取得的成效

我市法院去年共通过立案调解结案1762件，通过立案调解，先后处理了不少群体性矛盾纠纷，许多“民调组织难协调、法律手段难定夺、行政手段难处理”的棘手问题，通过立案调解得到了有效化解，取得了较好的社会效果。

1、立案调解制度开辟了疑难复杂群体性纠纷解决的新途径

最近两年民事纠纷的起因日趋复杂化，民工工资、劳动争议、借款、非法集资、物业管理、房屋拆迁安置等纠纷大幅上升，司法权的有限性往往无法解决这类群体性社会矛盾。立案调解制度的设置为法院借用外力化解纠纷提供了一个工作平台，弥补了审判机制在处置群体性纠纷方面的缺陷和不足。通过委托基层组织、行业机构对涉诉案件进行诉前调解，使得两者之间的信息交流、工作衔接、业务指导更加迅速、方便、快捷，使诉讼调解的规范性与人民调解的灵活性能扬长避短，互为补充，使社会替代解决机制处于组织化、规范化的良性运作模式。

2、有效地缓解了案多人少矛盾

自去年国务院《诉讼收费办法》实施后，《物权法》、《劳动合同法》等一批与民生相关的法律陆续出台，随着修改后的民事诉讼法于今年4月1日的正式实施，民商事案件级别管辖的调整，我市基层法院民商事案件数量呈急剧上升态势。我市法院2008年民商事案件受案数比2007年同期上升41%。但自从实施立案调解制度以来，不少民商事案件通过立案调解被调解、和解，有效地缓解了案多人少矛盾。

3、审判质量不断提升，审判效率明显提高

我市法院自今年实施立案调解制度以来，一些群体性纠纷案件、大量简单重复的案件，甚至一些疑难复杂案件，在立案调解阶段被有效解决。使民商事审判庭法官有足够的时间和精力审理疑难复杂、新类型案件，从而使民商事案件的审限大大缩短，案件上诉率、改判发回率也大为降低。

4、审判管理改革进一步深化

首先，立案调解打破了法院长期以来“调判合一”的模式。避免了法官兼有审判者和调解者双重身份从而以判压调、当事人对法官公正性产生合理的怀疑，使法官的中立地位得以保障。其次，立案调解使立案庭的作用得以充分发挥，审判流程管理得以顺利进行。立案调解不仅是法院审判管理改革的主要内容，更是深化法院改革的推进剂。

5、有利于案结事了，缓解涉诉信访压力

通过立案调解结案，大部分案件都即时履行了，减少了“法律白条”现象的发生，维护了法律的尊严，树立了司法权威，取得了较好的社会效果。近几年来，法院受理案件数量争剧增加，当事人申诉案件也相应增多，涉诉信访压力也空前增大，有效地强化源头治理，有利于缓解涉诉信访压力。通过立案调解，不少案件能案结事了，大量可能进入诉讼程序的案件得到有效压降，导致申诉案件相应减少，有效缓解涉诉信访的压力。

四、完善我市立案调解工作的设想

我市法院自从实施立案调解工作以来，审判质效得到有效提高，有效地缓解了人案矛盾，缓解了涉诉信访压力，取得了一定成效。该制度能顺应多元化纠纷解决机制的发展要求，有利于实现司法资源的合理配置，将日益发挥解决纠纷的积极作用。但由于不少法院对立案调解的法律定位、操作模式、权利行使主体等问题缺乏统一、明确的认识，有待于对该制度进行进一步研究。但就我市法院的立案调解工作实践而言，还有待于完善、发展。

（一）进一步扩大立案调解范围

目前，我市法院对立案调解的案件限定了一定范围，但基本是将“事实清楚，分清是非”作为立案调解的原则，民事诉讼法规定调解应当在事实清楚的基础上进行，但其适用是基于调解是法院行使审判权的一种方式，实际上是法院裁决的前提和基础。而调解的本质是始终尊重当事人的意愿，双方当事人只要自愿处分权利，且不违反法律禁止性规定，作为中立性的法院，对双方当事人达成的一种基于共同价值和共同利益的共识，自主化解对抗性的矛盾纠纷，何尝不是当前构建和谐社会的目标？因此，不必将“案件事实清楚，分清是非”作为立案调解的原则与前提。

（二）加大立案调解制度的激励机制

1、通过改革立案调解结案收费制度

新的诉讼收费办法明确了调解案件减半收费，但是为了更好地鼓励当事人选择调解，可以对通过立案调解结案的案件加大降低收费的力度，对于部分确实困难的企业和个人甚至减免诉讼费用。通过该项措施，来吸引当事人选择调解结案。德国、日本等国，通过诉讼费用的减轻、优惠及其他措施来吸引当事人选择调解结案，效果很好。

2、建立立案调解的考核机制

目前，各地法院对审判管理都很重视，立案调解率还没有纳入考核指标，不少法院虽然设立了立案调解，但重视程度还很不够，建议审判管理办公室要将立案调解率纳入质效指标考核。同时，对于负责立案调解人员要建立激励机制，对于立案调解结案数多的审判人员给予一定的物质奖励，鼓励立案调解人员积极调解结案。

（三）合理配置司法资源

从我市法院从事立案调解工作的法官配备来看，不少法院将一些快退休、已经退休的法官安排从事立案调解工作，毋可置疑，这些老法官在立案调解中发挥了不少作用，但同时也要配备一些业务精通、年富力强的法官到立案调解的第一线，从事立案调解工作。要在立案庭安排专门的法官从事立案调解工作，不要与立案法官合二为一。只有重视立案调解法官的司法资源，才能发挥立案调解所应有的作用，才能有效地缓解案多人少的矛盾。

（四）制定全市立案调解工作的指导规范

由于法律对立案调解的程序并没有明确规定，我市法院立案调解工作的做法也不尽相同，各法院在立案调解的主体、适用范围、期限、调解文书的制作均不统一，一方面，当事人在我市不同的法院立案会适用不同的立案调解程序，会使当事人产生极大的不理解，甚至会对执法的公正及统一产生怀疑。另一方面也不利于法院内部的考评。为此，应当在开展立案调解工作调研及总经的基础上，尽快制定相应的立案调解工作的指导规范或细则，使立案调解工作在全市范围内进一步规范化，执行上也更具备可操作性。