委托执行制度是执行法院将被执行人或被执行的财产在其辖区以外的案件，按照法律规定的条件和程序，将执行权全部或部分委托被执行人住所地或财产所在地法院执行的一种司法协助制度。该制度的价值在于：解决异地执行难题、提高执行效率、降低执行成本、节约司法资源、加强执行中的廉政建设等。但是在司法实践中，由于受地方和部门保护主义等多种复杂因素的制约，委托执行案件执结率普遍不高、执行过程形式化、执行效果不理想等问题日益严重，委托执行制度还有待于进一步改进和完善。

本文从委托执行的法律规定入手，对委托执行实践中存在的问题进行反思，并对委托执行制度的改进与完善提出对策和建议。

一、 现行法律及司法解释对委托执行的规定

《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零六条规定：“被执行人或者被执行的财产在外地的，可以委托当地人民法院代为执行。受委托人民法院收到委托函件后，必须在十五日内开始执行，不得拒绝。执行完毕后，应当将执行结果及时函复委托人民法院；在三十日内如果还未执行完毕，也应当将执行情况函告委托人民法院。受委托人民法院自收到委托函件之日起十五日内不执行的，委托人民法院可以请求受委托人民法院的上级人民法院指令受委托人民法院执行。” 这是目前委托执行制度的根本法律依据。

为进一步规范委托执行工作，完善执行制度，维护当事人的合法权益，解决当前委托执行工作运转严重不畅的问题，自2011年5月16日起施行的《最高人民法院关于委托执行若干问题的规定》对委托执行中的实际运作及管理进行了重新整理和规范，是为当前最完整的有关委托执行的司法解释。

二、对委托执行现状的反思

执行工作的日益繁重、缺乏责任心和全局意识、监督不力、地方保护主义思想作祟等多重因素，使得相当一部分委托执行案件在委托法院与受托法院之间的相互推诿中最终成为了两头都不靠的悬空案，执行效果不如人意，严重侵害了申请执行人的合法权益。

1、委托法院的问题--宽出、减负

有些委托法院虽然明知案件难以达到预期目的或明知不符合委托执行条件，但考虑到案件执行难度很大、当事人可能上访、影响考核指标等因素，委托法院仍将案件委托执行，急于“甩包袱 ”。现实中，委托执行案件委托出去以后，委托法院依据委托执行函回执即可报结案，结案意味着案件将逐渐淡出承办法官的视野。因此，除非申请执行人一再询问案件执行结果，不然委托法院往往对后续执行动态难以持续关注，甚至基本无人问津。

2、受托法院的问题--严进、歧视

受托执行案件退回委托法院的随意性较大，只要感觉案件执行难度大或查明没有财产可供执行，受托法院便可能以被执行人下落不明、无财产可供执行、不符合委托条件等为由将案件退回。

同时，有些受托法院对受托案件持有消极怠慢态度，视其为“旁出庶子”，内外有别，执行不及时、不到位和执行拖延现象普遍存在；或者，在并未穷尽执行措施的情况下，受托法院仓促、草率地将案件退回委托法院或建议委托法院终结本次执行程序，从而把“包袱”又扔回委托法院。

3、全局意识的欠缺及地方保护主义的阻碍

笔者曾将审理中已对被执行人财产进行了保全的一案件委托中部某省法院执行，但该受托法院还是以被执行人经营状况欠佳、目前无财产可供执行而将案件退回，经去函说明情况再次委托后，受托法院在电话中道出了退卷的真实原因：被执行人系该县县长亲自招商引资的项目，当地法院不便执行。

这种司法协助中的地方保护主义，自觉或不自觉地充任了为本地经济“保驾护航”的角色，不仅导致法院间互不信任、互不协助；而且还破坏了国家法制的统一，影响委托执行工作的正常运转。

4、委托执行的相关立法和制度不健全。

我们国家至今还未颁发《强制执行法》，同时，《民事诉讼法》中的相关立法规定太原则，缺乏可操作性；其他相关的执行规定还远不能满足当前执行工作的需要。

现行的司法解释进一步对委托执行进行控制，对委托执行的条件要求相对更加严格。但一方面，“应当委托的案件”与“可以委托的案件”需进一步明确细化和界定，否则司法解释与民事诉讼法之间会相互冲突、委托法院与受托法院之间的职责也不能分明，只会增添相互推诿、“甩包袱”等现象；另一方面，严格控制委托执行的同时不免增加了委托调查财产线索等工作量，实质上使得执行周期更长，程序更繁琐。

如：（1）、如果查明被执行人在本辖区内无财产可供执行，但被执行人的住所地又在本辖区以外，那么是否也可以将案件委托执行？依据民事诉讼法的规定“被执行人或者被执行的财产在外地的，可以委托当地人民法院代为执行”。实践中，这种情形下，委托法院也通常都是将案件委托异地法院执行；而受托法院又通常会以委托法院未能查明在受托法院辖区内有财产可供执行为由而将案件退回。

受托法院的以上做法看似也不无依据。《<关于委托执行若干问题的规定>的理解与适用》一文中对《最高人民法院关于委托执行若干问题的规定》第一条的理解：“本条明确了委托执行有 3个条件：一是执行法院经过财产调查程序；二是被执行人在本辖 区内已无财产可供执行；三是被执行人在其他省、自治区、直辖市内有可供执行财产。这三个条件应当同时具备，缺一不可。为了避免委托法院甩包袱，将难以执行的案件委托出去，推卸责任，因此，在制定本司法解释时，委托执行以被执行人在其他省、自治区、直辖市内有可供执行财产为前提。如果仅是被执行人的住所地在异地，并未发现有可供执行的财产，则执行法院不得办理委托执行。”[i]但是，这是否又与《民事诉讼法》第二百零六条：“被执行人或者被执行的财产在外地的，可以委托当地人民法院代为执行”的规定相违背？！

（2）、如何查明被执行人在其他省、区、市内有财产可供执行？如果直接去异地调查，那么提高执行效率、节约司法成本便无从谈起；如果委托当地法院调查，查明有财产可供执行后，无非再委托当地法院执行，这与直接委托当地法院执行有何差别，只是程序更繁琐、执行周期更长罢了。

总之，委托案件的运转机制、监督机制及具体操作规范的不完善，使得委托案件运转不畅、实际执行执结率较低、执行效果不甚理想。

5、当前法院内部绩效考核机制的影响

委托案件相当一部分都是道路交通事故人身损害赔偿纠纷、刑事附带民事等相对来说执行难度较大的案件，可能直接影响到执结率、到位率、中止率、平均执行天数等多项内部绩效考核指标。对这样的“烫手山芋”，哪个法院都不愿接手。因此，法院内部在对委托执行案件进行必要监督的同时，是否也可考虑进一步完善内部绩效考核机制，不让法院内部人为的考核因素影响申请执行人合法权益的实现。

三、改进和完善委托执行制度的建议

对委托执行制度和实践中存在的问题进行反思，当然并非无视委托执行制度的优点，只是对于委托执行中的不足之处我们应该进行相应的改进和完善：

（一）制定《强制执行法》、完善相关司法解释

面对日益繁重的执行工作，科学运用委托执行制度有利于提高执行效率、降低执行成本、节约司法资源，但要真正发挥出委托执行制度的这种优越性，首先就要从立法上着手。

目前，由于我国尚未颁布《强制执行法》，关于委托执行案件的办理，各地法院无论是从立案方面，还是执行方式、方法方面，差异都较大，随意性很强。尽快制订一部内容详尽且操作性强的民事强制执行法，并将委托执行工作中所涉及到的一系列问题，作为该法的一项重要内容加以规范，从而使委托执行工作每操作一步都有法可依，已成为当务之急。同时，应进一步完善相关司法解释，一方面，修改与法律条文相冲突的内容；另一方面，更应注重实际操作性、指导性、规范性，进一步明确委托执行案件的范围、受托法院与委托法院的职责等。

（二）通过司法体制改革进一步克服地方保护主义

不可否认，随着法治建设的推进，地方保护主义干扰执行工作的现象无论在程度上还是在范围上都得到了一定的遏制。但要从根本上解决这个问题，保障法律的公正性，还必须对现有的司法体制进行相应的改革。众所周知，一个在人、财、物等各方面相对于地方来说都缺乏足够独立性的法院，其执行机构完全排除地方保护主义，独立、公正行使执行权是很难实现的。

通过相应的司法体制改革，法院应当逐步从与地方许多不适当的关系、联系中解脱出来，凸显出“创造良好的法治环境就是对当地经济发展最大的保障和服务，严格执法就是创造良好法治环境的前提”的工作思路，使委托执行工作和其他工作一样，纳入严格、高效的法律轨道，建立全国法院一盘棋的大格局，在全国形成委托执行的良好环境，使委托执行工作步入良性循环的轨道。

（三）加强对委托执行案件的管理和委托执行工作的监督

有些委托法院明知被执行人无确切住所、长期下落不明，又无可供执行的财产仍委托执行，无疑加重了受托法院的负担。因此上级法院应对下级法院委托出去的案件严格把关，以防止受理案件的法院，为了“甩包袱”或“给申请执行人一个交待”，而将不得委托执行的案件委托给其他辖区的法院执行，造成委托执行工作的混乱。

对受托法院来说，首先就是要规范立案方式，加强委托执行案件立案方面的管理，委托执行案件也应比照法院正常立案程序予以正式立案执行，并将其纳入本院的收支结案体系。受托法院的上一级法院应建立完善的督查机制，定期检查委托案件的执行情况。对于受托法院在规定的时间内不开始执行的，委托法院可以请求受托法院的上级法院指令其执行，上级法院对下级法院不依照有关规定办理委托案件造成重大影响或后果的，应当予以通报批评，情节严重的，要追究相关人员的责任。

（四）进一步完善内部绩效考核机制

法院内部在对委托执行案件进行必要监督的同时，也需考虑进一步完善内部绩效考核机制，避免因担心影响执结率、到位率、中止率、平均执行天数等多项内部绩效考核指标而使得委托法院、受托法院都对委托案件顾虑重重，如临大敌。笔者建议，在考核时，可以对妥善执结的受托案件或可委托而未委托的案件予以加分，以此提高受托法院的积极性、也尽力避免委托法院“可委托就必委托”的甩包袱思想。

（五）建立全国统一的征信系统和人口信息查询系统

如果只是单独从严格控制和监督委托执行等方面来考虑完善委托执行制度，笔者认为并不能从根本上解决问题。要从根本上完善委托执行制度，化解委托法院与受托法院之间的矛盾、消除受托法院的顾虑，就要从破解委托案件执行难的角度来考虑。

委托案件执行难的关键在于“被执行人难寻，被执行人财产难找”。从查找被执行人的财产线索和被执行人的具体下落出发，笔者提出以下两点建议：第一、建立和完善全国统一的征信系统，以便于调查和控制被执行人的财产，防止被执行人转移财产以规避执行，限制被执行人高消费等；第二、在公安部门进一步规范暂住人口登记，加强对流动人口的管理的前提下，建立与公安系统联网的人口信息查询系统，以便于法院系统在全国范围内查找被执行人的具体下落，让被执行人无处可逃。只有从控制被执行人的人身和财产两方面着手，压缩其生存与发展空间，才能迫使被执行人履行义务；也只有这样，委托案件才不会成为让人望而生畏的“烫手山芋”，委托执行也才不会成为委托法院与受托法院之间的“太极游戏”。

[i]最高人民法院  张小林、刘涛：《<关于委托执行若干问题的规定>的理解与适用》,载《人民司法》2011年第13期。