内容摘要：通过对跨国银行监管的重要性和目前跨国银行监管面临的困境进行分析，得出国际合作共同监管是跨国银行监管的趋势。同时指出我国要在跨国银行国际监管中有所作为，并且必须从法律制度、基础条件和监管水平等多个方面作出努力。

关键词：跨国银行  监管  金融风险

经济的全球化带动金融的全球化，跨国银行如雨后春笋般地在全球各地出现并日渐活跃起来。虽然至今为止对于跨国银行的定义还没有形成统一的理解，^①但其作为在全球范围经营业务的金融机构，其特有的一些性质吸引了各国金融当局的相当一部分的注意力，如何在新的形势下加强对跨国银行的监管也提上了议事日程。

一、跨国银行监管的不可回避性

（一）跨国银行对全球金融的稳定性影响重大

跨国银行经营网点分布世界各地，资产和人员在全球流动，其一举一动也许就能在全球金融业掀起一场龙卷风。1974年5月，联邦德国最大的的私人银行赫斯塔特银行因经营远期外汇交易遭受重大损失而倒闭，仅隔一个月，排名美国银行前20名的富兰克林国民银行也因同样的原因而倒闭。由此而引发的金融危机象多米诺骨牌在全球金融业界掀起了千层浪。在金融自由化和金融全球化的今天，各国金融机构稳定的整体性以及彼此间的依存性空前增强。在跨国银行危机的连锁反应链条上没有哪一个国家或地区能孤居一隅，不受影响。由此可见跨国银行的健康发展是全球金融业稳定发展的前提。

（二）跨国银行本身的不稳定性和脆弱性

世界各国过去20年，特别是20世纪90年代以来的发展实践表明，经济、金融全球化具有使各国经济、金融活动相互依存共同发展的正效应，同时也具有使各国经济、金融活动萧条波动的负效应。尤其是后者，对全球和各国的经济、金融震荡有时还非常强烈，甚至是惊心动魄的。跨国银行体系庞大，其分支机构分布于全球不同国家，而每个国家的法律制度、经济发展情况又各不相同，这些都使得跨国银行本身具有不稳定性和脆弱性。

由上可知，对跨国银行进行监管是势在必行、别无选择的。但跨国银行毕竟不同于各国国内银行，它从成立、经营到市场退出的全过程往往超出了一个国家的管辖范围，与多个国家的法律发生了联系，由此就会引发出与国内银行监管不同的一些问题，下面有必要对跨国银行这一特殊存在进行分析，以期能解决相关问题。

二、跨国银行监管的现状及发展趋势

（一）跨国银行监管之困境

跨国银行的分支机构可能同时遍布几个甚至几十个国家。依国际法之管辖原则，一个国家对某项事物能否行使管辖权，应视该国对该事务是否有合法的管辖利益存在；如果其他国家就该事务亦有合法管辖利益存在时，则应调和各国利益以决定管辖权的归属。[1]对于跨国银行而言，一方面根据国际法的属人原则，一个主权国家对具有其国籍的企业和公民的行为、利益或其他关系，不论发生在境内还是境外，均可行使管辖权，因此，跨国银行母行所在国的金融监管机构对母行设立在海外的分支机构享有属人管辖权。然而如何认定跨国银行的国籍并非易事，于是跨国银行的管辖监督因其原籍国的不易认定，极易形成监督上的漏洞。另一方面根据国际法的属地原则，跨国银行在东道国从事跨国金融活动，必然要遵守东道国的有关法律，东道国也必然要依据本国有关涉外法律法规和国际间有关规定对其实施直接地有效监管。

由于母国与东道国的银行监管法律制度无论在监管目标、监管机构还是在监管手段和监管方式方面往往存在较大的差别，通常会产生法律运用上的冲突，加之监管机构相互之间很难获取对方信息，并且由于主权原则，东道国往往无法对跨国银行在别国的分支机构实施监管，这就削弱了东道国金融监管机构的监管能力。

（二）国际合作??走出困境的必由之路

由上可知，对跨国银行的监管已陷入了困境。无论是母国还是东道国都无法单独实现对跨国银行的整体控制和监管。国别监管这一单一的监管模式已经越来越无法适应监管的需要了，因此，加强母国与东道国双方监管机构之间的密切合作和联合监管是对跨国银行实施有效监管的必然选择。70年代以来逐渐显现出来的危机更加促使各国，尤其是发达国家的政府之间，加强对跨国银行监管的国际合作。

1、跨国银行监管国际合作的主要成就

德国赫斯塔特银行和美国富兰克林国民银行的倒闭，令全世界金融非常震惊，由此催生了“巴塞尔银行管理与监督行动委员会”，简称巴塞尔委员会[2]。该

委员会的目标不是追求统一各国有关监管的法律与对策，而是在各国不同的法律框架之间建立协调与沟通。该委员会主要通过以下三个方面的工作以实现其宗旨和目标：（1）交换各国国内监管安排的信息；（2）加强有关国际银行业监管的效力；（3）确立资本充足性的最低标准并审视在其他领域确立标准的必要性。巴塞尔委员会自成立以来，针对接连不断的国际银行倒闭事件及成员国共同关心的监管问题，制定并发布了为数众多的“巴塞尔文件”，这些文件围绕国际银行业的审慎监管及其风险防范主题，提出并阐述了一系列原则、规则、标准和建议，形成了巴塞尔体制。巴塞尔体制是十国集团成员国在银行监管方面进行国际合作与协调的产物，是巴塞尔委员会二十多年来工作成果的汇集。由于巴塞尔委员会持续不懈的努力，巴塞尔体制的权威性在国际金融领域现已得到普遍公认，其所确立的基本原则和标准已被接受为有关国际银行审慎监管的一种国际准则和标准。

跨国银行监管的国际合作除上述巴塞尔委员会外，还在以下方面进行了积极的尝试。第一、建立双边协调机制。不同国家或地区的监管者之间通过双边渠道进行正式或非正式的联系，是加强国际合作的重要举措。第二、建立区域性协调机制。最典型的是北美自由贸易协定和欧共体的实践。这种区域性的协调机制为跨国银行监管的国际合作创造了一种新模式，在国际监督协调方面发挥了积极的作用。

2、跨国银行国际监管之未来

（1）各国监管当局应树立全球合作的意识

在国际金融日渐一体化的今天，虽然南北国家之间在经济利益上大致处于东道国与母国的对立状态，其银行监管水平也有悬殊的差距，但在经济生活中二者仍存在着根本性的共同利益，金融危机的骤发性与传导性使南北国家存在着共荣共损的利害关系。[3]各国监管当局应充分认识到这种“一荣俱荣，一损俱损”的利益关系，相互之间加强协调与合作，尤其是主要代表东道国利益的发展中国家和代表母国利益的发达国家之间的合作（简称南北合作）。这就体现了国际经济法的一项基本原则??“全球合作”的原则。

(2)充分发挥跨国银行内部监管的作用

以银行监管机关为主体实施的外部监管是一种典型的压制性监管，它虽然较为客观、规范和公正，但它始终滞后于跨国银行金融规避下金融创新的步伐，无法有效监控跨国银行较为隐秘的高风险业务，因此外部监管永远存在着“监管盲区”与“监管误区”。反之，作为市场竞争的实际参与者，跨国银行更容易发现其自身的问题，并迅速查知问题的症结，将危机消灭于萌芽状态。因此在充分利用跨国银行外部监管的基础性规范作用时，跨国银行的内部监管可作为外部监管必要的有益的补充,在外部监管难以企及的某些特殊领域发挥着独到的监督作用。

(3)充分利用巴塞尔委员会的监管平台作用

从严格的法律意义上讲，巴塞尔委员会并不拥有任何超国家的正式监管权力，其决定也不具有法律效力，但它为其成员国提供了一个就银行监管事项进行经常性合作的“论坛”，并通过其不懈努力，在国际监管领域已具有无可争议的权威,现已成为交换有关银行审慎监管信息的世界性网络中心。巴塞尔文件所确立的原则由于其自身的科学性，为各国监管当局自动认可，为国际社会所普遍接受。正是由于巴塞尔委员会在其中有巨大作用，所以应该发挥巴塞尔委员会的力量，使其为跨国银行的国际监管合作作出更大的贡献。

三、我国在跨国银行监管国际合作中的作为

（一）完善我国跨国银行监管法律制度

我国虽然不是巴塞尔委员会的成员，但也列席参加巴塞尔会议，而且鉴于系列《巴塞尔协议》文件的影响力越来越大，我国政府应参照《巴塞尔协议》的有关内容同时结合我国金融业的实际，制定我国的金融监管法。重点要做好如下几个方面的工作：首先，市场准入方面，在不违背WTO国民待遇原则的基础上，中国可禁止母国监管能力不足的银行进入中国市场。其次，对外资银行监管方面，应以母国监管为主。在我国，对外资银行分行仍强调以本国监管为主，这不符合跨国银行的特点和巴塞尔协议的原则精神。因此中国对外资银行的监管应逐步过渡到以母国监管为主。其三，鉴于母国监管的重要性及东道国监管范围受限，对跨国银行应实行联合监管。而联合监管的良好运行最需要的是各国的通力合作，为此，在制定有关外资银行监管的法律法规时要考虑与母国监管当局分享信息，加强监管合作，营造良好的法律环境，实现共同监管。

（二）完善我国银行监管的基础条件

要对跨国银行进行有效监管，必须具备一些基础条件，而这些基础条件就我国目前的情况来看并不具备。我国目前正处于经济体制的转轨时期，不成熟的市场机制会导致宏观经济政策不够稳定，加上经济的快速发展也难免会带来一些不稳定因素，这必然会影响金融业的稳健发展，从而导致金融监管难度加大。另外，我国公共金融基础设施尚不完备，金融监管信息披露制度建设还处在起步阶段，市场约束机制难以真正对银行的经营发挥作用，而金融监管体系尚未健全，同时国外广为流传的存款保险制度、最后贷款人制度以及金融机构市场退出制度，在我国都没有正式建立起来。所有的这一切都说明我国银行监管的基础力量非常薄弱，要想积极参予跨国银行的国际监管还有一段很长的路要走。

（三）提高我国银行监管当局的监管水平

要对跨国银行进行有效的监管，需要一批高素质、高水平的监管人员。我国银行监管者的水平和能力整体上偏低，难以胜任监管职责。要提高我国金融监管当局的监管水平，首先，要培养大批专业知识扎实同时又懂得计算机知识、外汇业务、会计、外语的复合型人才，建立监管人员的资格取得制度。其次，建立对监管者的监管制度，对监管工作不定期进行检查，建立监管责任的业绩档案，每年进行评定，作为对监管人员考核考察的主要依据，并将其与工资和职务晋升联系起来。再次，实行监管责任追究制度，对监管人员的违规和失职行为实行终身责任追究。

参考文献：

1、周辉斌.WTO与我国银行监管法制完善研究.[M]北京：中国方正出版社．2003年

2、张忠军.金融监管法论??以银行法为中心的研究.[M]北京:法律出版社．1998年版

3、曾筱清.金融全球化与金融监管立法研究．[M]北京：北京大学出版社．2005年版

4、李仁真.国际金融法. [M]湖北：武汉大学出版社.2005年版

5、曾筱清，杨益.金融安全网法律制度研究.[M]北京：中国经济出版社.2005年版