一、一个常见案例的特殊性引发出的"法律陷阱"话题

这是一个特殊的的常见案件。说它"常见"，是因为司法实践中法律规范之间产生冲突的个案时有出现；说它"特殊"，是因为该案例中，当事人的违法行为系基于信赖政府的行政行为（而且是抽象行政行为）产生，换言之，该案例的特殊性在于，当事人因信赖政府抽象行政行为而实施的能使自己获益的民事行为违反了抽象行政行为的上位法的规定--那么，法律该如何对待他？

[案例] 

2005年8月21日，原告蒋洪成驾驶货车行驶至扬州某高速收费站时，经测重，其货车加货物总重量达7.19吨(7190 Kg)，但该车的机动车行驶证上核定的有关内容为"整备质量 2485Kg ；核定载质量1480 Kg"。扬州交警在履行了必要的行政程序后，下达行政处罚决定书，认定原告的货车严重超载（7190＞2485＋1480），依据《江苏省道路交通安全条例》第61条第4项，对原告罚款2000元。原告不服，提起行政诉讼，请求法院撤销行政处罚，主要理由是：自2004年全国开展整治车辆超载工作以来，包括交通部、公安部、国家发改委在内的多个部委公布过判断车辆超载的标准，要求依据货车的轴数而非行驶证来确定最大载重量，  报纸上与官方网站上公布的是这套标准，原告接受培训时学习的也是这套标准，凭什么原告按照公安部认可的这套标准去做，扬州的交警部门却要予以处罚，难道是扬州警方有权力不执行上级公安部门的要求吗？难道是政府部门说话可以不算数，可以通过发红头文件的方式挖"法律陷阱"让老百姓钻吗？

原告提交出的材料亦证实了原告所言非虚：1、交通部、公安部、国家发改委联合发布的交公路发[2004]455号《关于进一步加强车辆超限超载集中治理工作的通知》中，明确要求按照车辆的轴数来认定货车是否超限超载（而非按行驶证核定之内容认定），并针对各种货车车型绘有具体图示，按图示，原告的两轴货车车货总重只要不超过20吨（本案原告车货合计，总重为7.19吨），就不构成超载。2、2005年3月，全国治理车辆超限超载工作领导小组在《2005年全国治超工作要点》中强调，"为避免车辆超限超载认定标准不统一的问题，各地交通、公安部门要继续按照455号文件的要求和超限超载认定标准，做好治超的执法工作"。3、2005年7月，江苏省交通厅与江苏省公安厅交巡警总队下发文件重申，"要认真执行交通部、公安部、国家发改委交公路发[2004]455号文件确定的车辆超限超载认定标准，并据此对违法车辆进行认定和查处"。

被告扬州交警部门的答辩合法而"尴尬"，其正面回应原告，《中华人民共和国道路交通安全法》、国务院《道路交通安全法实施条例》、《江苏省道路交通安全条例》均规定了"机动车载物不得超过机动车行驶证上核定的载质量"，否则处罚，但是，对原告提出的扬州警方为什么不执行公安部、省公安厅专项治理超载问题的有关文件以及是不是有"法律陷阱"这些质疑却哑口无言。

该案一审法院的判决中规中矩，按照法律规范冲突时"上位法优于下位法"的适用规则，确认被告扬州交警部门适用《江苏省道路交通安全条例》第61条第4项对原告罚款2000元并无不当，判决驳回原告诉讼请求。 二审法院对一审判决亦予维持。--就这么一个简单的案例，一个中规中矩的判决，绝对在行政法专业人士意料之中，而且，依现有立法及司法实践，似乎谁也不能说这种判决是不公正的。

可是，笔者的问题是，上述判决果真做到了百分之百公正了吗？如果它做到了，那么，它为什么不能圆满地回答原告合理的质疑，为什么始终让原告感到满腹委屈？难道，需要法院这样回答原告，"都怪你自己不懂法律冲突的适用规则，所以活该你这次受罚，法律对此无能为力？！"--推而广之，难道要中国的老百姓都成为行政法的专家之后，才能在日常生活中避免类似的"法律陷阱"，否则只能自认倒霉？假若如此的话，中国的百姓将非常不幸，须知，中国的法律规范冲突、"红头文件"打架是一种屡屡发生的现象，要老百姓人人研习法律并成为行政法专家之后才能无风险地行走于社会近乎天方夜谭。

二、关于法律规范冲突、"红头文件"打架时的法律适用规则

即便是初学行政法者，亦不难理解解决法律规范冲突的三项基本规则，即：上位法优于下位法，这是按照位阶标准确定的规则，仅适用于异位法之间；特别法优于普通法，这是按照专门性标准确定的规则，既适用于同位法之间，又适用于异位法之间；后法优于前法，这是按照时间标准确定的规则，仅适用于同位法之间。我国立法法对法律规范冲突的适用规则的规定，大体上均可以纳入这三项规则之中。

司法实务中，凡涉及法律规范之间产生冲突的个案，法院都是以上述三项基本规则决定法律适用，凡涉及"红头文件"打架之情形，法院实际亦参照上述三项规则。应当说，这样处理是完全合乎立法法的，与法理亦是完全吻合。--可是，仅凭正确运用法律冲突适用规则就能保证司法实践中判决真正公正了吗？虽然，绝大多数情况下是的，但笔者相信，类似前述[案例]中的原告在当前司法实务界通行的审判理念与判决方式下，其实是难以得到百分之百意义上的公正的，类似蒋某某的这些原告在司法实务中，与其说能得到一个公正的判决，不如说能得到一个公正的普法教育，一个关于法律规范冲突适用规则的普法教育，更通俗更尖刻地讲，是得到一个教训，一个以后不能事事都相信政府、随时得防着被政府"阴"一把的教训。

这样的判决方式（仅凭法律冲突适用规则，作出维持判决或驳回诉讼请求之判决）导向好吗？如果并不算好的话，那么，一定是有某个法律环节出了问题。这种情况下，作为法律人，我们是不是应当检讨和反思：究竟是哪儿出了问题，是立法的问题还是司法的问题，怎么样解决这个问题？

三、关于信赖保护原则的理论、实践及笔者的拓展思考。

前述[案例]扯出的虽是"法律陷阱"话题，理论上却是一个信赖利益保护的问题，而且是一个现行理论界与实务界鲜有研究的基于抽象行政行为产生的信赖利益应该如何对待的问题--研究这一问题，不能不首先关注信赖保护原则的历史与现状。

关于信赖保护原则，学界普遍认同它是在第二次世界大战后，在世界许多国家的行政法治实践中得到广泛认可和运用的，其中德国是推行这一原则的典型代表。德国学者认为，信赖保护原则部分源自在法治国家原则中得到确认的法律的安定性，部分源自诚实信用原则   --德国行政法之父奥托·迈耶在撰写《德国行政法》（1895年版）总论时就将民法上的诚实信用原则引入了行政法。 1956年德国柏林最高行政法院在判决一个涉及一位寡妇的"安寡金"案件时，依据信赖保护原则判决寡妇胜诉  。经过1956年德国柏林这一行政判决后，信赖保护原则进入立法领域，1976年被规定在联邦德国《行政程序法》中。信赖保护原则后经日本、韩国及我国台湾地区等地的继承与发展，现已成为大陆法系国家行政法的一般原则。如，韩国《行政程序法》第4条规定："行政机关执行职务时，应本着诚实信用为之"。我国台湾地区《行政程序法》第1条将"增进人民对行政之信赖"作为一项立法目的，第8条规定："行政行为，应以诚实信用方法为之，并应保护人民正当合理之信赖。"在英美普通法国家，信赖保护原则的表述是"禁止反言"（Estope,也可译为"不准翻供"）。 Estope的基本含意是，一个人提出或陈述了某种事实或意见后，别人以他提出或陈述的事实或意见为依据做出了某种对他不利的行为，他不能再否认或收回原已提出或陈述的事实或意见，即使这种事实或意见有误或者不真实。Estope过去在普通法上是一项刑诉法原则，适用于被告对其犯罪事实的陈述，后来行政法引入这一原则并赋予这样的涵意：行政机关一经作出某种行为，特别是赋予相对人一定权益的行为，其后不得任意变更，即使这种行为违法和对行政机关造成了某种不利。　--总而言之，无论是大陆法系还是英美法系，这个原则的核心都是要求政府要具备高度的诚信，要求法律充分认可并保护相对人基于信赖政府所产生的利益。

在我国大陆地区，行政信赖保护原则曾经长期受不到重视，理论上的研究相当不足。所幸随着现代法治文明的发展，信赖保护原则已受到越来越多学者的关注，在行政法中的地位也似乎越来越重要起来。肖金明教授提到"诚信原则被引入公法领域，已逐渐受到越来越多的重视"  ，杨建顺教授认为信赖保护原则是"相对人权益保障的逻辑起点和价值归宿"  ，还有学者认为："苟无诚信原则，则民主宪政将无法实行，故诚信为行使一切行政权之准则，亦为其界限。"姜明安教授甚至将该原则归纳为行政法的基本原则  ，并以这样的文字赋予它与民法中的"帝王条款"（诚信原则）几乎同等重要之地位--"在行政法领域，信赖保护原则和比例原则似乎已越来越有成为本领域'帝王条款'和'君临全法域之基本原则'的趋势。"  将信赖保护原则确立在法律条文中在中国大陆则是2003年的事情，2003年8月27日通过、2004年7月1日实施的《行政许可法》第八条即是该原则的体现。

在我国的司法实践中，在信赖保护原则尚未被立法时，司法也基本未能将其予以适用--尽管当时有些案件具备了适用条件，但法院仍未敢于突破。比如1999年的田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证与学位证一案中，学校虽对田永作出过退学处理决定，但并没有实际执行，相反，还给他补发学生证，允许他每学期继续注册，收取其教育费，继续向他发放大学生生活补助津贴，允许他和其他同学一起学习、考试并给予学分等等，这一系列的行为无疑导致田永形成一种对学校的合理信赖与预期，法院本可在判例中大胆论述信赖保护原则却选择了回避，乃是该公正判决中的一点遗憾。在《行政许可法》颁布后，"浙江乐清市三轮车夫状告政府收回牌照案"，社会给予很高的厚望，甚至被称为"行政许可第一案"，可这个案件也没有适用信赖保护原则保护三轮车夫的利益。不过此后，信赖保护原则的适用令人振奋：江苏省高级人民法院在"夏飞诉徐州房管局撤销产权证案"中运用了该原则作出判决；"郭翠华诉宿迁市宿城区人事局不依法办理退休手续案"中运用；"李冬彩诉玉环县国土局土地行政撤销案"中运用。2005年3月1日最高人民法院在"益民公司诉河南周口市政府等行政行为违法案"的行政判决中更是首次使用了"信赖利益"这一概念。

不过，纵观上述司法实践中的案例，毫无例外，行政判决所保护的都是行政相对人基于信赖具体行政行为而产生的利益。至于公民、法人或者其他组织能否基于信赖抽象行政行为而产生信赖利益，法律是否应该保护该种利益--亦即，信赖保护原则能否适用于抽象行政行为的问题，对我国的行政法理论与实践而言，尚是一个全新的课题。

有些学者认为，信赖保护原则主要保护的是特定具体行政行为中的相对方的信赖利益，抽象行政行为由于不直接产生利益结果，合理信赖难以建立，所以信赖保护原则不适用于抽象行政行为。笔者对此观点不能苟同，恰恰相反，笔者认为该原则能够而且应当适用于抽象行政行为（而且一旦找准合适的目标适用对了，其意义甚至更加重大），理由如下：1、具体行政行为与抽象行政行为本质上都是政府行为或承诺，在这一点上，它们之间没有不可逾越的鸿沟，完全可以将抽象行政行为理解成政府以一种特定的书面方式对不特定多数人作出的郑重甚至庄严之承诺。2、信赖保护原则的核心精神是要求政府诚信，这种诚信显然不应是选择性的，抽象行政行为作为政府行为的重要组成部分，被纳进信赖保护原则是对政府必须全面诚信的必然要求。3、抽象行政行为虽然不是直接针对具体的行政相对人做出，但是，不特定的公民基于对抽象行政行为的有效性、稳定性的信赖安排自己的生产、生活，从而产生一定的利益是非常正常的，由于其中确有信赖政府部门的因素，故称之为信赖利益毫不为过。4、中国的抽象行政行为层级之多（上达中央政府，下至乡镇机关），范围之广，数量之巨，绝对会令人惊叹，很多低层次的"红头文件"与其说它们是抽象行政行为，不如说它们象抽象行政行为，"红头文件"侵犯民众权利的事情时有发生，已有越来越多的学者主张将某些低层级的"红头文件"纳入行政诉讼受案范围，以加强对行政权的司法监督。与此趋势相适应，信赖保护原则，作为防止政府失信的有力武器，应赋予它更广的适用范围。5、虽然许多国家与地区所确立的信赖保护原则所涉范围未明确是否包括抽象行政行为甚至仅包括具体行政行为，但任何一项原则都是需要丰富、发展的。

笔者不仅认为信赖保护原则能够而且应当适用于抽象行政行为，并且还认为，当法律规范冲突、"红头文件"打架时，是特别容易出现信赖利益保护问题的时机。这个问题其实不难理解，因为信赖保护原则自它诞生之日起便与"不合法"之因素是孪生兄弟--以世界上第一个信赖保护原则的司法判例为例，倘若德国寡妇处处条件都是合法的，又何必需要德国柏林最高行政法院利用信赖保护原则判案。  既然信赖保护原则从它出生，乃至逐渐长大的过程中便几乎一直与"不合法"之因素交织在一起，形影不离，那么，我们完全可以设想到，当信赖保护原则对抽象行政行为发生作用时，往往正是抽象行政行为"违法"之时，亦即，发生法律规范冲突之时。

四、如何保护法律冲突时相伴而生的信赖利益

   （一）反思蒋洪成诉扬州交警一案

    根据前文之论证，已可以得出如下三个观点，第一，当法律规范冲突、"红头文件"打架时，是特别容易出现信赖利益保护问题的时机；第二，法律冲突适用规则与立法法的规定以及法理的内在精神是完全吻合应予遵守的；第三，保护基于抽象行政行为所产生的信赖利益是有必要的。

于是，我们就看到，前述[案例]中蒋洪成诉扬州交警一案驾着"三驾马车"又来到我们面前。

我们需要检讨、反思的是，类似的案件在传统审理中，是不是过于看重了第二点忽略了第三点以致司法判决失衡？--原告蒋洪成始终感到满腹委屈，感到不公正的关键是不是在这里？

我们先以常人常理的视角，从过错责任、受责主体等方面反思有关公正性问题。国家的《道路交通安全法》、江苏省的《江苏省道路交通安全条例》有错吗，没有；公安部、交通部等部委有错吗，应该是有的，不管它们出于多么良好端正的动机，它们毕竟制造出了"法律陷阱"（与上位法抵触的"红头文件"），而且多次在专项治理活动中要求下面执行；扬州警方有错吗，这是一个很难回答的问题，只能说，从法律上讲，似乎没错，但从下级行政机关应当服从上级行政机关的组织原则上讲，明显也是错了的；原告蒋洪成有错吗，如果不过于苛求原告（不要求他具有法律专业人员水准）的话，应该说，他几乎没错，如果一定要说他有错，那么，我以为，公安部错最大，扬州警方次之，蒋洪成最小。可是，从最终的受责主体上看，一场"法律陷阱"的所有责任却由一个几乎没有过错的人一肩挑起，最有过错的主体却无需承担任何责任，更令人不寒而栗的是，"法律陷阱"并没有因蒋洪成受责而消除，它仍然张着大嘴等着下一个不特定的人出现，难道，这符合"谁过错谁担责"的法治精神？

有学者认为，行政法具有三级价值：初级价值是行政秩序，中级价值是行政法治，终级价值是公民自由   笔者以为，传统的审理与判决（仅凭法律冲突适用规则，作出维持判决或驳回诉讼请求之判决）仅仅反映了行政法的追求秩序的初级价值，它具有一定的公正性，但是，它还不是真正意义上的公正。真正的公正，"绝不能使那些受到这些行动影响的个人因为他们所具有的合法期待受挫而遭受伤害，而应该对他们因这种行动所蒙受的损失给予充分的补偿" ， 唯此，才能体现行政法的终极价值。

从形式法治与实质法治的角度讲，我们大体知道，形式法治强调法律的秩序和效率，关注法律的稳定性、逻辑一致性等法律要件，着眼在适用的普遍性；实质法治更侧重法律法规公平正义的考量，它引入了更高层次的价值检测，以保护个案正义。以笔者之见，前述的蒋洪成诉扬州交警一案的传统判决仅是基本满足了形式法治的要求。"实质意义上的法治需要建立在依法行政与信赖保护二原则动态平衡的基础之上，偏废任何一个都不可能实现真正的公平正义" 。

（二）保护法律冲突时相伴而生的信赖利益--路径选择

关于如何保护，总的原则是，应当让信赖保护原则的力量发挥作用，以平衡法律冲突适用规则的力量。在此总原则下，笔者认为，以下路径均可以达到判决公正的彼岸。

路径一：创设、修改、完善行政法律。

单单在一部《行政许可法》中规定作为"相对人权益保障的逻辑起点和价值归宿"  的信赖保护原则是远远不够的，国家立法应当尽快在更高位阶的法律中将信赖保护原则确立为行政法的一项基本原则，并设计一系列相关制度来实现该原则。

1、应当加强理论研究，大胆借鉴国外尤其是大陆法系国家有关信赖保护原则研究的最新理论成果，为立法奠定坚实的理论基础。既要借鉴，也要结合我国法律制度的特色进行创新。

2、在未来的行政程序法中明确确立信赖保护原则为我国行政法的基本原则。大陆法系，如德国、日本及我国台湾地区等都是在行政程序法中规定信赖保护原则的，此做法值得借鉴。在行政程序立法目的的表述中，应包括保护人民对行政信赖的内容；在总则性规定中明确规定确立信赖保护为行政程序法的法律原则之一；在分则中进一步细化有关的具体制度，尽可能保证信赖保护在适用上的可操作性。

3、完善国家责任体系，修改现行的国家赔偿法和健全完善行政补偿立法，为信赖保护原则的贯彻和落实提供应有的保障作用。

路径二：法官释法，能动司法。

路径一所提的"修法"固然是个非常理想、完满的途径，但是，"修法"不可能一蹴而就，现实中出现的诸如蒋洪成诉扬州交警等类似的案件不可能等到法律修改完善后才起诉至法院，这就要求法官具备合理释法，"能动司法"的能力。此时，法官不能固守陈旧的理念和实践中已形成思维定势的判决模式，而必须有所突破，有所创新。当然，突破与创新仍必须在合法之前提下。

笔者仍以前述的蒋洪成诉扬州交警的[案例]为例，论述 "能动司法"作出真正公正判决的可能性。笔者认为，对该案突破传统思维后，应作出如下判决：一、确认被告扬州交警对原告蒋洪成的行政处罚决定合法；二、撤销被告扬州交警对原告蒋洪成的行政处罚决定（可引用《行政处罚法》总则第四条中的的"公正公开原则"作为下达第二项判决的依据  ）。

且容笔者逐一分析上述"创新"式判决的合逻辑性，合法性，公正性。

1、合逻辑性。在确认具体行政行为合法的基础上，撤销该具体行政行为逻辑上是没有问题的，而且，它与确认具体行政行为违法，却保留该具体行政行为实乃"异曲同工"。换言之， 只要"违法的--却保留" 逻辑上说得通，那么"合法的--却撤销"在逻辑上就一定也说得通。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条规定："被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决……"该条就是"违法的--却予以保留"之条款，它实际反映的是依法行政原则受到了"重大利益保护"的衡平，可以讲，它是一种"法律妥协"的结果。而笔者所创新的"合法的--却撤销"同样是一种"法律妥协"，所反映的是依法行政原则中的法律冲突适用规则受到了"信赖利益保护"的衡平。

2、合法性。行政诉讼法及最高法院司法解释对行政判决方式规定了多种选项，如维持判决，撤销判决，变更判决，责令履行法定职责判决，责令重新作出具体行政行为判决，驳回诉讼请求判决，确认判决（确认违法、确认无效、确认合法、确认有效），等等。审判实务中，许多法官的思维已经陷入"只能在上述判决方式中择其一种而下判"的思维定势上，可是，如果我们打破思维定势，更新自己的理念，突破性地想一想，有没有哪一个法律条款禁止法官"依良心与法律"组合使用几种判决方式呢？事实是，没有！--笔者认为，只要组合使用能说得出法理和道理，那么，有何不可。

笔者仍以最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条"违法的--却保留"之条款为例，当原告起诉要求"撤销"某具体行政行为时，法院最终却作出"确认违法"之判决，这难道是一个完整的判决方式吗？--不，肯定不是，它显然没有完全地回应原告的诉讼请求，而回应原告的诉讼请求，理所当然地应该是民事裁判与行政裁判隐含着的最基本要求，它与"不告不理原则"分别把守着法官审案范围的两个边界（当然，行政诉讼区别于民事诉讼的特殊点在于，除了有必须回应原告诉讼请求的"隐性"要求外，行政裁判还要有一个需对具体行政行为合法性进行审查的"显性"要求，此"显性"要求是《行政诉讼法》第五条的明文规定）。据此，当原告起诉要求"撤销"某具体行政行为而且自始至终坚持不肯变更诉讼请求时，法院若要引用《若干解释》第五十八条下判,则完整的判决本就应当是一个"组合判决"，亦即，"一、确认具体行政行为违法；二、驳回原告要求撤销具体行政行为的诉讼请求"--现行司法实践中几乎所有法院、所有法官仅仅只判第一项,却不同时写出第二项，笔者以为他们的判决方式在法理上是有缺陷的。

3、公正性。前述的蒋洪成诉扬州交警的[案例]若采用"一、确认合法；二、(但是)予以撤销"的新型判决方式,则在现行法律框架下,该种判决是最适宜和最公正的，因为它通盘考虑了审理该特殊案件的两个重要因素，即，法律冲突适用规则与当事人信赖利益的保护问题，并作出了一个"衡平判决" --第一项"确认合法"之判决是按照《行政诉讼法》第五条的要求，对具体行政行为的合法性进行审查并作出了判断，是基于法律冲突适用规则作出的判断，是给了本案被告一个最大的公正；第二项判决是针对原告的诉讼请求作出了支持性的明确回应，是基于信赖保护原则的精神作出的回应，维护了原告基于信赖抽象行政行为而产生的信赖利益，是给了本案原告一个最大的公正。笔者揣测，这样的判决结果出台，很可能原、被告双方都会服判息诉。笔者认为，这样的判决不仅是全面的和真正公正的个案判决，并且还会有很好的导向作用，它宣示着在现有法律框架下，通过法官的"能动司法"，司法对"法律陷阱"不会无动于衷沦为看客，并警示着政府要积极地去清理各种"法律陷阱"。也只有这样的判决，才能回答前述[案例]中原告提出的种种质疑。

原告的质疑一：扬州警方有权力不执行上级公安部门的要求吗？--司法的回答是：作为执法部门，扬州警方必须执行法律，所以，法院得确认扬州警方的行政处罚行为合法；依照下级服从上级的行政机关的组织原则，扬州警方应当服从上级公安机关，加之本案原告确有信赖利益需保护，所以原告已受到的行政处罚由司法予以撤销才能最大限度地体现个案的实体公正。

原告的质疑二：难道政府部门说话可以不算数，可以通过发红头文件的方式挖"法律陷阱"让老百姓钻吗？--司法的回答是：政府部门说话应当算数，如确因政府部门抽象行政行为误导了相对人，以至"法律陷阱"产生并使其信赖利益受损，则相对人可以免除有关责任，回复至信赖利益受损前的情形。

五、信赖保护原则发生作用时应满足一定条件

    在实践中，信赖保护原则发生作用一般应具有如下条件：1、存在信赖基础，即，"行政机关须有表现於外之行为措施，构成人民信赖之基础"  ，这是信赖保护原则的前提条件；2、具备信赖表现，即，"人民须因信赖行政行为而有客观上具体表现信赖之行为"  ，并且，信赖基础与信赖表现之间应当存在着因果关系；3、信赖值得保护，即，必须是正当的信赖。一般认为以下事由所为的信赖不值得保护：1）信赖基于当事人恶意欺诈、胁迫或者其他不正当方法而获得。2）当事人对重要事项的说明不正确或者不完全。3）当事人明知信赖基础违法，或者因重大过失而不知信赖基础违法。4）其他的信赖基础明显错误的情形。

当信赖保护原则在抽象行政行为中适用时，尤其要注意两个方面的问题：其一，要解决可以被适用的抽象行政行为的范围问题，比如，已经失效的法律规范，层级明显很低的红头文件等是否属于可被适用的抽象行政行为的范围值得进一步深入研究；其二，法官对信赖保护原则在抽象行政行为中的适用条件应予严格审查，该要求主张信赖利益的人举证就得要求其举证，防止信赖保护原则被滥用。