长期以来我国均实行以减刑为主、假释为辅的刑罚执行制度，假释适用率畸低。理论界和实务界对扩大假释适用的呼声一直颇高，但在司法实践却始终未见明显改观，这其中既有假释条件过严、人为限制假释比例以及相关监管矫正机制不健全等客观因素，也有司法机关担心责任追究而不敢适用等主观原因。

一、假释是比减刑更具优势的刑罚执行制度

（一）假释有利于维护原判决的稳定

假释裁定不减少原判刑罚，有利于维护生效裁判的稳定性和法律的尊严；而减刑裁定减少了原判刑期，改变了原判刑罚，无疑会给人以法院判决可以轻易改变的印象，损害判决的公信力和司法权威。

（二）假释具有更好持续威慑力

由于目前我国并无减刑撤销制度，罪犯在获得减刑后即使重新犯罪也不会撤销原有的减刑裁定，造成后续威慑力缺乏。相反，如果罪犯在假释考验期内有违法犯罪行为或者发现漏罪，仍要收监执行。所以，假释相比减刑具有更好地持续威慑力。

（三）假释有利于促进罪犯回归社会

罪犯释放初期是最易重新违法犯罪的时期，如果罪犯因减刑而被提前释放，司法机关和社区矫正机构无权对其进行监管和矫正，在最易重新违法犯罪的时期由于缺乏监督和过渡，导致其回归社会的难度较大。而假释犯释放后在考验期内仍需接受社区矫正机构的监管和必要的帮扶，考验期正好成为其顺利回归社会的缓冲期，降低了的重新违法犯罪的可能性。

（四）扩大假释适用有利于提高办案质量

如果限制减刑、扩大假释，大量的罪犯将通过一次假释而不是多次减刑提前回归社会，在罪犯获得的奖励幅度没有较大影响的情况下，案件数量却能大幅减少，法官也有更多精力把案件做精做细，提高办案质量。

二、当前假释适用情况概述

（一）假释适用率明显低于其他国家

由于假释制度的优越性，不少国家均保持了较高的适用率。据统计，美国、加拿大、瑞典等国家的假释适用率近年来均达到30%以上。 但是，目前我国每年假释适用的比例仅为1%-3%，大大低于其他国家。

表一  近年来全国假释人数和假释率统计

年度

项目   1995   1996   1997   1998   1999   2000   2003   2004   2005   2006   2007

假释

人数   29950  36552  41993  29541  30075  23550  21991  19458  17531  19290  19302

假释率 2.3%   2.58%  2.9%   2.06%  2.11%  1.63%  1.41%  1.25%  1.21%  1.23%  1.23%

（二）假释数远低于减刑数，假释的辅助地位明显

在我国，与假释的适用率畸低成鲜明对比的是减刑的大量适用，常年维持在30%左右的水平，减刑为主、假释为辅的特征十分明显。数据显示，2003-2007年全国法院共办理减刑案件203万件、假释案件9.5万件，二者比例约为21:1;2008-2011年办理减刑案件2078983件、假释案件141486件，二者比例约为15:1。这与其他国家普遍实行的以假释为主、减刑为辅的刑罚执行制度存在较大差异。

表二  2007年以来常州中院减刑、假释案件统计

     时间

项目   2007年 2008年 2009年 2010年 2011年 2012年1-7月  合计

总案件数   4640   5364   6881   7538   8138   5688   38249

减刑数 4432   4990   6163   6900   6971   4803   34259

假释数 208 374 718 638 1167   885 3990

减刑假释比 21：1  13：1  9：1   11：1  6：1   5：1   9：1

（三）假释在适用上更为严格和谨慎

由于减刑无考验期，减刑后即使再犯罪当初的裁判机关也不会受到责任追究；而假释则不同，假释犯如果在假释考验期再犯罪当初的裁判机关要受到一定的责任追究。因此，相关司法机关在假释的适用上一般采取更为严格和谨慎的态度，且为避免"夜长梦多"，无论原判刑期长短一般要求假释考验期不超过3年，更像是一种变相的减刑。以下是笔者随机抽取的常州中院2012年办理的100件假释案件，此种倾向十分明显。

表三  常州中院假释案件适用情况统计表

统计项目   分类标准   数量   所占比例

犯罪类型   危害公共安全罪 5   4.55%

   破坏社会主义市场经济秩序罪    8   7.27%

   侵犯公民人身权利、民主权利罪  14  12.73%

   侵犯财产罪 53  48.18%

   妨害社会管理秩序罪 26  23.64%

   贪污贿赂罪 4   3.64%

是否为暴力性犯罪   是  13  13%

   否  87  87%

原判刑罚   5年以下（含本数）有期徒刑 67  67%

   5-10年（含本数）有期徒刑 24  94%

   10-15年（含本数）有期徒刑 9   9%

   15年以上有期徒刑  0   0

   无期徒刑   0   0

是否数罪并罚   是  9   9%

   否  91  91%

有无获得过减刑 无  70  70%

   有1次  18  18%

   有2次  11  11%

   有3次以上 1   1%

假释考验期 6个月以下（含本数）   0   0

   6个月-1年（含本数）  14  14%

   1年-18个月（含本数） 37  37%

   18个月-2年（含本数） 33  33%

   2年-3年（含本数） 16  16%

   3年以上    0   0

假释考验期占

原判刑期比例   1/8以下（含本数） 2   2%

   1/8-1/4（含本数） 24  24%

   1/4-3/8（含本数） 53  53%

   3/8-1/2（含本数） 21  21%

（四）假释犯的再犯罪率普遍较低

重新犯罪率的高低是衡量刑罚执行制度优劣和改造罪犯成效的主要标志。至于我国假释犯的再犯罪率和减刑后释放人员的再犯罪率笔者未能统计到相关数据，也未能找到权威资料，只能从有关报道中窥见一斑。有数据显示，1998年山东省假释率为9.96%，而假释犯的再犯罪率只有1.45%。 2007年青岛市假释犯人1986名，其中撤销收监14名，仅为0.7%。 不难看出，我国改造罪犯的整体效果较好，尤其是假释犯的再犯罪率始终处于较低水平，假释制度促进罪犯自新的效果十分明显。

三、我国假释适用率低的原因分析

（一）条件限制过于苛刻

1.假释适用对象限制过严。管制犯、拘役犯、累犯以8种严重暴力犯都不能获得假释。有观点这这主要是因为累犯和8种严重的暴力性犯罪主观恶性较深、人身危险性较大，难以改造，且提前释放容易引起社会的不满和恐慌。但是，如果累犯和8种暴力犯罪因为危险性较大而不能假释，那么为什么却可以通过减刑提前释放？如果罪重的不可以假释，那么为什么管制犯和拘役犯这些罪行较轻的罪犯也不能假释？这显然在逻辑上不通。

2.假释条件要求过高，操作性不强。《刑法修正案》（八）颁布之前，"不致再危害社会"是假释的前提条件，《刑法修正案》（八）将这一条件修改为"没有再犯罪的危险"。客观上讲，这一修改在一定程度上放宽了假释的条件，因为显然"不致再危害社会"是比"没有再犯罪的危险"更为严格的条件，但无论是"不致再危害社会"还是"没有再犯罪的危险"都是预测性标准，司法机关无法保证其预测百分百准确，而一旦预测失误就要承担裁判不当的责任，为避免风险只能尽量少用假释。

（二）责任追究过于严格

司法实践中，司法机关只能根据罪犯狱内改造表现判断其人身危险性并据此作出出狱后是否会再违法犯罪，但这种预测毕竟无法保证百分百准确。而无论什么原因，一旦假释罪犯在考验期内重新违法犯罪，当初的提请机关和裁判机关就要受到责任追究。为避免这种情况的发生，司法机关会尽量避免适用假释，尽量缩短假释考验期，将刑满前的短期尾刑折算为小风险的假释。

（三）比例限制倾向性明显

实践中许多地方都有关于减刑、假释比例的规定，各个地方略有不同，一般将减刑人数限定在当年在押人犯数的20％-40％，而假释比例一般控制在5%以内。这样的比例分配与我国减刑为主、假释为辅的刑罚执行制度和一贯做法相一致，但也最直接地限制了假释的适用。

（四）矫正机制仍显不足

当前，假释人员出狱后的监管矫正仍然难以有效落实，这主要表现在：监督管理机制不健全，监管、矫正措施不得力，矫正组织不健全，矫正机构和人员落实不到位，就业保障不到位，就业安置难，造成部分假释犯无人管、无人理，或因生存问题而重新犯罪。在此情况下，裁判机关显然不敢贸然让罪犯假释出狱从而给社会、给自己带来不必要的风险。

四、新形势下扩大假释适用的制度构想

 (一)放宽假释适用条件

1．扩大假释适用对象。《刑法修正案（八）》通过对《刑法》第81条的修改，明确了不得假释的8种严重的暴力性犯罪，使原刑法中该条款原则性的类型规定变成了具体的罪名规定，反映了立法者减少假释适用中的消极条件、明确假释适用范围的意图。但笔者认为这样的修改仍然是不彻底的。有观点认为重刑犯不得假释是因为其人身危险性较大。但这种观点值得商榷。首先，即使都是累犯和暴力犯罪其主观恶性也差异极大，尤其是偶犯和激情犯，其人身危险性和再犯率反而较低。其次，对这类罪犯不予假释但却可以减刑在逻辑上是矛盾的。故建议取消对这类罪犯不得假释的规定。

2．降低适用假释的责任风险。假释后"没有再犯罪的危险"这仍然是一个预测性的标准，相应的防范风险和责任风险过高，且不具有现实意义，因为如果"没有再犯罪的危险"也没有必要规定假释考验期了。建议将这一标准修改为假释后"能够得到有效监管和矫正的"可以假释，司法机关可以根据罪犯改造表现，假释后的家庭、生活、就业以及当地矫正机构的意见等情况做出相对可靠的判断，既便于操作，又降低了不必要的责任风险，避免了司法机关的后顾之忧。

（二）严格减刑适用条件，限制减刑适用范围

1．取消"应当减刑"的规定。根据《刑法》第78条的规定，应当减刑的唯一条件是有重大立功表现。但有立功表现未必有就有悔改表现，因此，笔者建议取消应当减刑的规定，无论是一般立功还是重大立功只规定可以减刑，且必须以"确有悔改表现"为前提。

2．严格重刑犯适用减刑的条件。如果重刑犯经过多次减刑,过早地成为没有任何约束的自由人，难免给社会带来一定的危险和恐慌，增大社会风险。《刑法修正案（八）》对此有所回应，规定："对被判处死刑缓期执行的累犯以及因故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪被判处死刑缓期执行的犯罪分子，人民法院根据犯罪情节、人身危险性等情况，可以在作出裁判的同时决定对其限制减刑。"（修正案第4条）显示出新刑法修正案严格限制重刑犯减刑的倾向。但笔者认为这还不够，建议在刑罚执行层面，对以下几类罪犯也应严格限制其减刑，这主要包括：累犯以及二次以上故意犯罪；严重的暴力性犯罪以及所犯罪行涉毒、涉枪并被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的；数罪并罚中有二个或者二个以上罪名被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的。当然限制减刑是与可以假释相配套的，以便引导此类罪犯通过长期踏实的改造来争取假释的机会。

（三）科学设置减刑、假释比例

对于目前限定减刑、假释比例的做法，反对的声音比较多，认为会导致某些表现较好的罪犯因为比例限制而无法获得奖励，违背了减刑、假释制度的本质。但笔者认为，所有制度不可脱离司法实践，在相关法律法规司法解释难以对减刑、假释的具体条件做出明确规定的情况下，不限定一定的适用比例，难免会造成减刑、假释的滥用。当前的主要问题不是要不要限定比例的问题，而是如何限定的问题。笔者建议，应避免人为地把假释置于辅助地位的倾向，把减刑、假释置于同等地位予以规定，以达到平衡适用、杜绝滥用的目的。

（四）完善拟假释罪犯风险评估机制

《减刑、假释规定》第15条对拟假释犯的风险评估进行了细化，规定：判断"没有再犯罪的危险"，除符合刑法第81条规定的情形外，还应根据犯罪的具体情节、原判刑罚情况，在刑罚执行中的一贯表现，罪犯的年龄、身体状况、性格特征，假释后生活来源以及监管条件等因素综合考虑。笔者认为，可以以此为基础，构建拟假释罪犯风险评估机制，调查评估内容主要包括：犯罪的原因、动机、情节、所造成的损失以及原判财产性、附带民事判决的执行情况；服刑期间认罪悔罪、劳动学习、遵守监规等情况；罪犯的劳动能力、生活自理能力、以及身体健康状况；主要家庭成员、家庭经济条件以及释放后的生存状况；住所地社区和有关矫正机构的意见和情况；针对个别罪犯，还要考虑精神健康状况并对其进行精神鉴定。

（五）加强社区矫正机构和队伍建设

假释的适用是以假释后可以得到有效的监管和矫正为基础的。《刑法修正案（八）》改变了以往由公安机关监督管理假释犯的规定，明确了假释犯在假释考验期限内依法实行社区矫正，避免了法律、法规之间的冲突。 2012年1月又联合下发了《社区矫正实施办法》。一系列规范性文件的出台为完善我国的社区矫正工作提供了制度基础。考虑到我国社区矫正机构人员难以在短期内有大幅提升的现实，笔者建议采取专职矫正队伍与志愿人员相结合的模式。首先，要建立一支高素质的专职监管、矫正队伍。其次，要发动社会力量，培育成熟的社会中介组织、民间团体和志愿者参与社区矫正工作，协助管理、教育、监督、考察在社区内服刑的假释犯。

（六）完善监管矫正措施

1．完善假释考验期的规定。假释犯除应遵守《刑法》第84条的规定外，还可以要求其定期从事一定的公益劳动和社区服务，以利于在矫治不良习性的同时及时掌握其活动情况，及时发现问题，及早采取措施。

2．完善援助措施。长期的牢狱生活使假释犯难以融入社会。因此，在条件允许的情况下要为他们提供必要的辅导和帮助，例如，提供免费心理咨询、提供临时住所、进行职业技能培训等，增强其回归社会的技能与信心。

3．建立假释保证金制度。设立假释保证金制度，从经济上对假释犯进行制约，既有利于假释犯加强自律，也有利于督促其家属加强监管。 但是，也不能将交纳保证金作为假释的前提条件，否则会导致家庭经济条件困难的罪犯无法获得假释，从而导致新的不公。是否需要交纳保证金要根据所犯罪行的性质、家庭经济状况等情况确定。

4．完善假释保证人制度。目前司法实践中在对罪犯进行假释时一般也都要求提供保证人，签订保证书，但对于保证人的条件和应承担的责任规定尚不明确。建议明确保证人的条件为：享有政治权利；有固定的住处和稳定的收入；有履行保证义务的能力和条件；与本案无牵连。同时，明确保证人的保证责任，除要履行监管职责外，如果假释犯有违法犯罪行为，保证人还应承担一定的经济和法律责任。例如，假释犯因违法犯罪行为给其他人造成损失的，保证人应承担连带赔偿责任等。