多数专业领域都存在着职务专业技术资格的评聘现象，如教师、会计师、护师等，这些职务专业技术资格的评聘工作通常由相应的地方各级行政主管部门组织实施，并有着严格的参加评聘的资格条件以及评聘程序。以教师专业技术职务资格评聘为例，国家教育委员会就专门制定了《中学教师职务试行条例》、《小学教师职务试行条例》对中小学教师专业技术职务的评聘工作作了原则性的规定，   各级地方政府的教育行政主管部门依照上述《条例》的规定对辖区内的中小学教师专业技术职务评聘作出具体规定，包括申报主体、申报程序及评聘的原则和工作流程等。（2）我国现行的教师职务是通过聘任合同制形式实现的，即学校作为事业单位性质的法人与教师签订合同，约定双方当事人的权利和义务。合同签订时，双方是出于平等地位的，因此这种聘任合同具有明显的民事合同性质，属于专业领域的劳动合同。教师职务级别的高低，于教师本人而言，最直接的影响便是工资待遇的不同，因此教师往往较为看重教师专业技术资格评聘工作，这从一定程度上对教师提高自身素质、提升教学质量等方面起到了积极的作用。然而，从我国现有的教师职务级别设置规则来看，各级教师职务都有一定额度限制的，比如《中学教师职务试行条例》第二条第一款就明确规定："中学教师职务是根据学校的教育教学工作需要设置的工作岗位。中学教师职务设：中学高级教师、中学一级教师、中学二级教师、中学三级教师。各级教师职务应有定额"。正因为有着人数的限制，实际评聘工作中就遇到取舍的问题，如果学校对教师提交的申请不能按照客观公正的标准上报评审资料，就很容易引起教师的心理落差，甚至是抵触情绪，本文就是针对笔者在办理案件过程中遇到的中学教师评聘问题所展开讨论的。

一、缘起：中学教师专业技术评聘的纠纷

王某是常州市新北区罗溪中学（以下简称罗溪中学）的一名教师，1999年8月28日，在尚未达到退休年龄之际（临近退休时）被学校安排退养。在其退养期间，罗溪中学于1999年进行过一次教师职务评定报名工作，未通知王某参加。王某认为，其尚未真正退休，应当属于罗溪中学的在职教师，也享有参加申报中学高级教师职务的权利，其在2001年自行将中学教师评聘所需材料寄至常州市新北区事业局，但无故被退回。因对罗溪中学未将其纳入申报人员范围有异议，王某认为教师专业技术评聘是由常州市新北区社会事业局组织的，作为地方政府的教育行政主管部门，应该对其遭受的高级职称申报权（名誉权）承担法律责任，遂将常州市新北区社会事业局诉至常州市新北区人民法院，要求常州市新北区社会事业局履行法定职责，为其办理中学高级教师评聘手续。常州市新北区人民法院经初步审查认为，教师专业技术评聘并非具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，遂裁定对其起诉不予受理。王某不服，上诉至常州市中级人民法院，后者以同样的理由作出了维持原审法院裁定的终审裁定。此间，王某也曾数次上访至常州市新北区人民政府和常州市中级人民法院，但其问题未得到妥善解决。在这里，笔者无意探讨公民对尚在行政诉讼程序中的案件进行上访是否具有必要性，仅对该案所涉教师专业技术评聘行为的法律性质作简要分析。

二、辨析：教师专业技术评聘行为的法律性质

王某对前述案件所涉教师专业技术评聘坚持认为是具体行政行为，而常州两级法院均认为不是具体行政行为。造成司法人员与王某自身对同一行为的法律性质有着不一致的认识的原因，其中固然有王某自己的心理预期影响--希望通过法院受理该案，对行政机关施加压力，最终实现其高级教师职务评定的目的，提高自己的退休待遇，但更深层次的原因在于，教师专业技术评聘行为的定性问题，现行的法律法规并未给出一个明确的答案，且法学界、教育界和司法实务界对该问题的思考也未曾达成一致意见。

说到这里，似乎有人会质疑笔者，教师职称评定问题早前就有过相关司法判例了，自然应当不属于具体行政行为了，在这个问题上不应该有什么分歧了。初看，在部分司法人员看来，确实是有了定论，（3）但是，笔者想提醒大家的是，华中科技大学的两位教师所起诉的是大学的教师资格评审问题，该项评审工作是经过教育部专门授权的，和本文所讨论的中学教师专业技术评聘存在着本质区别的。更何况，法院对华中科技大学两例案件的裁判作出后，同样遭到了法学界和实务界一部分人的质疑--尽管教育部一再强调，高等学校教师职称评定是学校的自主行为，并非属于具体行政行为。然而，明眼人很容易就看得出来，高校教师资格评审是经过授权的行为，何来属于学校自主行为一说呢？即便像高等学校教师职称评定是经过授权的行为尚有如此之疑问，更不必说是中学教师专业技术评聘了。

有人曾撰文认为，教师职称的评定属于具体行政行为之一种--行政确认，（4）此文仅针对高等学校教师职称评定进行了分析，且单纯阐述了作者的见解，并未能从现有规范体系和实践依据中找寻更强有力的证据，事实上，实务中未有多少人系统关注过包括中学教师专业技术评聘在内的教师专业技术评聘的可诉性问题。笔者认为，若要真正弄清楚该行为的法律性质，还须从我国现行的规范体系中去寻求答案。《江苏省实施<中华人民共和国教师法>办法》第十一条规定："学校及其他教育机构的教师实行职务聘任制。未取得教师资格的人员，不得参加教师职务评审和聘任。教师职务的评审及聘任办法，按照国家有关规定执行"，该项规定已经告诉我们：所谓的教师专业技术职务评聘实为两类行为的组合，即评审和聘任。根据《中学教师职务试行条例》第十七条"中学教师职务的评审工作，由省、地、县三级教育行政部门领导，并分别设立中学教师职务评审委员会。各级评审委员会由同级教育主管部门批准。学校设立评审小组，由县级教育行政部门批准"之规定，本文所举王某诉常州市新北区社会事业局教师专业技术评聘一案中，常州市新北区社会事业局作为县级教育行政部门，具有批准设立罗溪中学评审小组的法定职权，且有批准设立各级评审委员会的法定职权。而该《条例》第十八条第一款进一步规定："评审中学教师职务是，应由本人提供政治思想、教育教学工作总结和履行职责情况，填写《中学教师职务评审申请表》，经过相应的评审组织评审后，报主管部门审核"，由此可见，常州市新北区社会事业局作为教育行政主管部门，在组织实施中学教师职务评审时，其是拥有最终的评审决定权，而该项权利应是无可争辩的具体行政行为。这在常州市中小学教师专业技术资格评聘的评审原则中也能寻求到答案：申报者必须经学校初评推荐，辖市、区教育、人社部门初审盖章（呈报表），市教育局报市、省人社部门批准后组织评审、公事，评审结果批复公布后，由审批部门颁发教师专业技术证书等程序。违反本程序的评审视为无效。同时，学校在申报、核实过程中须做到公开岗位数和评审推荐上报人员名单。（5）教师经评审达到更高一级别职务资格时，由教育行政主管部门颁发教师专业技术证书，再由学校完成聘任程序。因此，简单地认为中学教师专业技术评聘是否属于具体行政行为，从逻辑学上讲是不周延的，其应当是具体行政行为（评审）和民事行为（聘任）的叠加，故文章所引案例中的王某起诉涉及教师专业技术评聘，人民法院自然无法纳进行政诉讼的受案范围。

三、追问：中学教师专业技术评审的法律性质

前文已经论述了中学教师专业技术评审的具体行政行为定性问题，此处不再赘述。至于该项评审行为属于何种具体行政行为，学界一直争论不止，有人认为是行政许可，又有人认为是行政确认。笔者认为，解决这一认识上的偏差，应准确界定行政许可与行政确认各自的界限如何。行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。（6）而所谓的行政确认，是指行政主体依法对相对方既有的法律地位、法律关系或法律事实进行辨别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。（7）从二者的概念可看出，行政许可与行政确认存在着某些相似之处，它们往往是同一行政行为所体现的两个不同的步骤，一般确认在先，许可在后。但更多的是二者之间存在着区别：第一，行为对象不同。行政许可的行为对象是许可行政相对人获得为某种行为的权利或资格，主要是作为性的行为；行政确认则是对行政相对人既有法律地位和权利义务的确定和认可，主要是指身份、能力和事实的确认等等。第二，行为的法律效果不同。行政许可时准许行政相对人今后可以为某种行为，其法律效果具有后及的性质，不具有前溯性；行政确认则是对既有的身份、能力、事实的确定和认可，其法律效果具有前溯性，对今后仅是一种预决作用。（8）本案中所涉中学教师专业技术评审行为并非在通过评审之后可以从事特定的高级教师才有资格从事的教学行为，而是经过教育行政主管部门的确认，达到高级教师的职务级别，再由学校将通过评审的教师聘为高级教师，教师自身因聘任行为而享受相应的级别工资待遇。

四、反思：教育行政许可规定有待规范

一般地，行政许可包括审批、核准、批准、同意、注册、认可、登记、检验、年检等多种形式，这在国务院历次进行的取消和调整行政审批项目中可以得到较好的体现。就国务院第六批取消和调整314项行政审批项目中可看出，所涉行政许可事项往往不是表述为"许可"，而是"认定"、"核准"、"许可"、"核发"等字样，不论如何变化，这些行为究其性质而言，都归结于行政许可的范畴。我国现行的法律制度对各种行政许可事项的称谓形式多种多样，这已是不争的事实了，正因如此，有时甚至连行政机关也无法辨别哪些事项真正属于行政许可的范围。

各级教育行政主管部门根据分级管理的原则，各自拥有相应的教育行政管理权限，对各类行政管理事项的性质认定就显得尤为重要。一旦区分有误，轻则影响行政行为的公信力，重则导致行政行为违法，面临被撤销或确认违法的不利法律后果。为了解决现实中存在的杂乱无章的诸多教育行政许可事项问题，教育部也作了相应的努力，于2005年4月21日颁布了《实施教育行政许可若干规定》，从一定程度上对教育行政许可行为进行了统一的规范，纠正了系列行政乱作为，但是终究无法依靠教育部个体全面、妥善地解决教育行政许可事项涉及的诸多问题。该《规定》第十五条规定："对依法需要进行专家评审的，教育行政部门应当按照国家有关规定组织承担评审职责的机构和人员，明确评审的依据、标准、规程、期限和要求。评审工作完成后，承担评审任务的机构或者人员应当出具书面评审报告，送交组织评审的教育行政部门"，从这一条文内容来看，中学教师专业技术评审似乎应当被划到行政许可的范围中来，因为表面上看，该评审行为是依法需要专家评审的。但是，这部行政规章并未过多地考虑到行政确认与行政许可在本质上的区别，若将中学教师专业技术评审中的"评审"和《规定》中的"评审"等同理解，便犯了认识上的错误。制定行政规章，并不能单纯为了解决本部门的问题而机械地表述文字内容，而要看到我国现行的法律规范体系，否则，连自己本部门的事情往往都无法妥善解决。

五、建议：加强教育行政管理规范化建设

一是要加强行政机关主体责任意识。法定的行政机关应当是主体法定和职责法定相结合的产物，教育行政主管部门在履行行政职权时，要时刻树立责任意识，对拥有法定职权的事项严格按照行政行为合法性与合理性原则，切实履行好职责，杜绝行政不作为。对没有法律、法规规定的事项，杜绝行政乱作为。在某些特定的行政管理事项中，做好前置程序的指导、监督和协调，如在中学教师专业技术评审前，由学校提交的教师申报材料，要尽量核实情况，严格按照公平、合理要求履行评审职责。

二是要加强行政职权分类管理。一般而言，行政机关除行使"传统意义上"的行政处罚之外，还可能依法拥有行政许可、行政确认、行政奖励、行政强制等多项职权，"百年大计，教育为本"，教育关涉普通公民的切身利益，对各项行政职权进行科学分类，有助于行政机关按照既定程序行使职权，不致发生偏差，于行政相对人而言，也能第一时间寻求正当的救济途径，不致超过行政复议申请期限和行政诉讼时效。教育行政主管部门应当根据"三定方案"划分职权范围和各类行政职权范围界限，规范各项行政职权名称，逐步建立行政权力网上运行，接受包括行政相对人在内的社会舆论监督，进一步做好信息公开，避免教育行政公信力的降低。

三是要加强行政立法体系建设。教育部作为教育行政规章的制定主体，应注意到规章制定后的实际可操作性问题，形成科学的规范体系，便于基层教育行政部门有章可循，不致遇到具体问题无所适从，最终将行政争议化解由基层部门完成，化解在基础环节终结，化解到基本目标实现。