集体土地征收是指国家为公共利益的需要，通过法定程序，将原属于农民集体所有的土地征为国有的行为。征收集体土地具有主体的特定性、行为的强制性和征收的补偿性等特性。建立与国有土地上房屋补偿安置既有区别又相衔接的补偿机制，此既能有效平衡国家利益和农民利益，又能维护和促进社会和谐稳定。

一、建立集体土地征收机制主体的确定

《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条规定："为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定"。2011年国务院制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，但《条例》并不适用于集体土地上房屋的补偿安置。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第1款"为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。"第3款"征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件"。《中华人民共和国土地管理法》第二条第4款"国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿"。依据上述法律规定，土地征收是转移土地所有权的一种强制性手段，是国家行使土地最高所有权的行为，因兴办公共事业而需要土地的，只能求助国家行使土地征收权，经国家核准后，由国家执行土地征收，方可避免滥用征地权与不必要的侵害。因此，对被征收的集体土地上房屋进行补偿安置是国家的义务，国家的义务也只能由国家规定。同时，由于征地补偿兼具民事和行政的双重特性，加之于法律己确定了相关原则，所以，应以国务院制定行政法规形式予以规范,并由国土资源管理部门作为监督管理部门负责实施。

二、建立集体土地征收机制遵循的原则

由于土地征收是国家频繁发动的一种公权力行为，征收法律关系双方主体地位的不平等性使得在征收过程中保护、尊重农民这一弱势方的合法权益更显得尤为重要。现行集体土地上房屋补偿规定的缺位，造成了现实中在土地征收过程中对房屋补偿的随意性太大，肆意侵犯农民的权益，公权力成为国家甚至少数当权者掠夺农民私有财产的工具。如果失地农民的合法权益得不到有效保护，将严重危及整个社会的安定。因此，建立和规范集体土地上房屋征收补偿机制，给予农民特殊的保障是应当的。集体土地上房屋补偿归根到底包括房屋及其附着设施的补偿和宅基地的补偿。两者的补偿应遵循不同的补偿原则。对房屋应实行全额补偿原则。房屋属于农民的私有财产，《宪法》规定公民合法的私有财产不受侵犯。因此，对于征收集体土地上房屋应按照财产权的绝对保障理念，按市场价进行全额补偿。同时，考虑到我国土地管理制度的历史成因，对集体土地上的非住宅房屋的补偿应区别对待。对宅基地实行公平补偿原则。集体土地属于集体所有，但农民依法享有无偿使用宅基地的权利，拆除地上房屋意味着剥夺了农民已有的集体土地使用权，因此，对地上房屋的补偿应兼顾农民在宅基地上的权益，公平地衡量公共利益和农民的利益，做到既不偏袒当事人的利益，也不迁就公共利益。

三、建立集体土地征收机制把握的重点

由于城市国有土地上的房屋和农村集体土地上的房屋在土地所有权性质、所有权主体、土地管理方式以及安置对象等方面均有差异，因此《城市房屋拆迁管理条例》并不具有直接的参照性。征收集体土地上房屋的补偿安置须建立一套完整的体系。

一是制定规范的补偿程序。完善土地征收程序，可以有效遏止土地征收权的滥用，防止被征收对象的合法权益受行政权力的无端侵害，为私权利的实现提供有效的制度保障。因此，对集体土地上房屋征收程序必须给予严格的规定，并遵循公正性、合理性、公示性与可操作性的原则。最大限度的减少政府征收的自由裁量权，防止行政权力滥用，保障补偿人的权益。对房屋的补偿是征收土地补偿的特别程序，是征收土地的一个环节。因此，征收房屋的补偿程序既依附于征地补偿程序，又需作出特别的规定。补偿程序应包括四个环节：第一是发布征收土地方案公告。将经依法批准的征地方案向被补偿人公告。公告内容应包括批准征地机关、批准文号、征收土地用途、范围、面积等。第二是发布补偿安置方案。作为征地补偿安置方案的附属方案，房屋补偿安置方案应单独制定并公布。方案应包括征收补偿范围、征收补偿对象、房屋的用途、面积、权属、征收补偿实施步骤、安全防护、环保措施、各项补偿补助费用预算、安置用房、周转用房或者其他临时过渡措施的落实情况、征收补偿的方式与时限、征收补偿及评估委托合同等；第三是组织评估。经双方协商选择具有资质的评估机构，对照确定的标准进行评估。评估机构完成评估后公布并送达评估结果；第四是协议补偿安置。由双方按照补偿安置方案进行协商，签订补偿安置协议并履行,对协商不成的还应建立争议解决机制。

二是明确合理的补偿标准。确定合理的补偿标准是实现公平公正地对集体土地上房屋进行补偿的前提。被补偿人通过安置获得的房屋尽管是国有土地上的房屋，可以上市流通，其价值大于农村住宅。但是，对与多数农民而言，安置的房屋只用于居住，而不是上市交易。在满足群众居住需要上没有区别。加之，农民因堆放物料、农具、柴草以及养殖家禽家畜需要，还建有大量的附属用房，这些房屋数量多、成本低，却能满足农民的特殊需要。因此，被征收集体土地上的农民房屋不能仅以其建筑成本来衡量其价值，安置房不能仅以能满足居住需要来衡量其合理性。集体土地上房屋补偿标准确定的原则应有别于国有土地上城市房屋，除了房屋给予补偿外，室内装修和其他构筑物、附属物也应给予补偿，并另行支付临时安置费、搬迁费等补偿费。鉴于农村房屋建设标准普遍低于城市房屋的现状，为不降低被补偿人的生活质量，补偿标准还应划定最低补偿线和最低安置面积。当房屋评估金额低于最低补偿线时，补足最低补偿标准；当补偿款不足于购买最低面积安置房时，缺额部分由补偿人支付。补偿具体标准还应确定与物价指数相衔接的调整机制，确定调整时点，实时调整相关标准，使之真正体现市场价值的原则。对于不宜过度频繁调整的标准，建立补偿与安置捆绑的测算体系，实行高进高出、低进低出，维护补偿的连续性，并优先考虑被补偿人的权益。

三是确定适当的安置方式。区别于国有土地上的城市房屋征收，集体土地上房屋是建设在农民可以无偿使用的宅基地上，当被征收土地后，农民所在集体经济组织现有土地保有量不足于限制农民继续建房，或未因规划及其他原因剥夺农民继续无偿享受使用宅基地的，农民通常仍可以在集体土地上重新建房。基于此，对征收集体土地上房屋的安置方式主要分为三种：货币安置、产权调换和异地迁建。

货币安置是指对被征收的集体土地上的房屋按市场价进行评估后进行货币补偿，不再另行安置的一种方法。货币有效解决了安置房源不足、房屋地点和结构等不能满足符合补偿安置对象需求的矛盾，充分保障补偿人的权益，避免和减少由此而产生的许多矛盾。然而，由于集体土地的特殊性，采取货币安置着重需要解决三个问题：一是房屋价格的确定。按照我国现行的法律，集体土地上的房屋严禁买卖，因此，无法从房地产市场上采集到房屋的价格，城市房屋评估的路线价法无法适用。但农民住宅和城市房屋也有相同之处。农民住宅除土地成本外，房屋的建筑成本和房屋装修成本没有任何区别，都是按照市场的价格到建材市场购买。因此可按照全额补偿的原则，对房屋可以按建筑工程造价的重置价结合成新确定。即按照现时同样房屋的建筑造价，扣除房屋的折旧后确定补偿值。二是宅基地的补偿。实行货币安置后，补偿人不再具有无偿享受宅基地的权利，但补偿人使用国有土地必须交纳土地出让金，为保障被补偿人能基本确保居住条件不受影响，就必须对宅基地进行补偿，鉴于宅基地没有市价，可以参照合理地段征收国有土地上城市房屋同等面积区位价来确定。三是人口面积的补偿。农民可能因为规划控制、家庭计划、经济条件等因素暂时未足额享受规定的宅基地面积，对差额部分也会因货币安置后不能再享受，因此为充分保障农民的合法权利，对其也应按合理标准进行补偿。

产权调换是补偿人提供安置房屋给被补偿人，按照等价交换的原则结算。也即对被征收集体土地上房屋按货币补偿的标准进行补偿，对安置的房屋按不高于市场价的合理价格进行结算。产权调换的前提是由征收人购置安置房屋或自行建设安置房屋用于安置。对安置量不大的征收项目，选择购置房源用于安置较合适。对需要大量安置的项目，补偿人可自行建设安置小区。土地的集约化管理和专项供地的特点使安置小区的建设成本明显降低，可以有效减轻补偿人的负担。同时，安置小区可以结合农民的特点，使之更符合农民的生活习惯、更方便农民的生产生活、更便于农民的自我管理。

异地迁建是补偿人在对被补偿人的房屋建筑工程造价进行补偿后，在有条件的农村集体经济组织给被补偿人另行安排宅基地，由被补偿人自行建造居住房屋的一种补偿安置方式。对于征地量不大，被征地集体经济组织远离城市且有较大的土地保有量，为尊重农民的居住习惯、方便农民的耕作、降低征收土地的成本，异地迁建是最合适的方式。

三种安置方式分别适用不同的情况，但仍有重合的区域，因此，作为补偿人的国家应更多考虑补偿人的需求和利益，尽可能给予补偿人更多地选择权。对房屋补偿过程中，还应兼顾耕作距离的改变、学生就学的调整等因素，并适当给予相应补偿。