2011年5月26日，公安部决定开展为期七个月的网上追逃专项督查"清网行动"，以"全国追逃、全警追逃"的力度缉捕在逃的各类犯罪嫌疑人。随后，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合发布通告，在逃犯罪人员2011年12月1日前向公安机关、人民检察院、人民法院、监狱或者所在单位、城乡基层组织等有关单位、组织投案自首的，如实供述自己罪行的，可以依法从轻或者减轻处罚；犯罪较轻的，可以免除处罚。

"清网行动"使一大批重大网上在逃人员落入法网，3100多起因犯罪嫌疑人长期在逃而得不到解决的信访积案被彻底清理，赢得了社会各界和人民群众的高度评价和普遍赞誉。大量主动投案、如实供述罪行的犯罪人员得到了从宽处理。但是，这一政策规定是否是对我国量刑规范的逾越，对相关案件中已受刑事处罚的同案犯是否存在不公，这些问题值得思考和研究。本文以此政策为视角，对我国刑事政策与刑事审判的互动关系予以阐述。

一、刑事政策的界定

（一）刑事政策的概念

"刑事政策这一概念最早出现在18世纪末19世纪初的德国法学教授克兰斯洛德与费尔巴哈的著作中。克兰斯洛德（Kleinschrod）认为，刑事政策是立法者根据各个国家的具体情况而采取的预防犯罪、保护公民自然权利的措施。费尔巴哈则认为，刑事政策是国家据以与犯罪作斗争的惩罚措施的总和，是'立法国家的智慧'。"   目前，学界对刑事政策概念的界定尚不统一，陈兴良教授认为对刑事政策的正确解读，一是离不开犯罪，它是刑事政策得以确立的客观前提；二是离不开社会，尤其是作为公共权力行使者的国家，它是刑事政策的制定者与实施者。故而，笔者倾向于将刑事政策定义为"国家或执政党依据犯罪态势对犯罪行为和犯罪人运用刑罚和有关措施以期有效地实现惩罚和预防犯罪目的之方略，"   这种理解一方面阐述了刑事政策制定的根本目的，同时准确反映了刑事政策的产生依据。

1、刑事政策的制定以犯罪态势为前提。从刑事政策的定义就可以看出，其产生与犯罪形势紧密相关，往往出于弥补法律漏洞的目的，用针对性的规定来解决现实矛盾，以期最及时、有效地惩罚犯罪。

2、刑事政策的制定以法律规定为界限。刑事政策对刑事审判意义重大，不仅影响刑事审判的价值目标取向，而且对刑事审判具有强力的制约作用，正应如此，刑事政策必须遵守和坚持法律的基本精神和原则。

3、刑事政策的制定以刑法价值为追求。刑法的根本目的是惩罚犯罪、保护人民，刑事政策作为刑事法律的补充，仍然以惩罚犯罪、预防犯罪、抑制犯罪进而维护整个社会秩序为目的。

（二）刑事政策与刑事法律的共性分析

1、目标一致。正如我国有些学者认为"刑事政策的价值目标包括自由、正义和秩序。" 3 刑事政策制定的初衷同刑事法律一样，以维护社会与经济秩序，保护公民权利为追求。

2、本质一致。从根本上来说，刑事政策与刑事法律都是"建立在社会主义经济基础上的上层建筑，并积极地为这个基础服务；它们都是工人阶级和广大劳动人民的意志和利益的体现，担负着惩罚犯罪、预防犯罪和保护人民利益的任务。" 4

3、源头一致。"刑事政策和刑事法律都是以犯罪为源头，都是建立在对犯罪规律的认识和对犯罪态势的正确分析的基础上，没有了犯罪，它们就没有了存在的必要。" 5 简言之，二者制定的基础都是客观的犯罪形势。

二、刑事政策在刑事审判中的作用

刑事审判，即"国家为了保护公民、法人和其他社会组织的合法权益，惩治并抑制犯罪，维持社会秩序，根据刑事诉讼法确定的程序，通过运用法定方式，查清犯罪事实，追究犯罪人的刑事责任并对其适用刑法规定的刑罚或相似措施的活动。" 6 刑事政策作为刑事审判的非制定法源，往往对最终裁判结果产生实际影响，帮助实现法律效果与社会效果的统一。此次"清网行动"中四部门通告在刑事审判所起的作用同样十分明显。

（一）刑事政策的法律效果

1、增强法官自由裁量权

规定过于抽象，表述不够明确，措辞含糊的问题在我国各部门法中普遍存在，刑事立法同样如此，"情节显著轻微、危害不大"，"数额较大、数额巨大"等用语常见于刑法总则或分则中。但是，刑事审判事关被告人的自由乃至生命容不下丝毫含糊。这个时候，对刑事政策相关精神的准确把握，有助于审判人员全面理解立法者意图，理解法条内涵，使之更具有可操作性，从而充分发挥自由裁量权作出公正判决。

"通告期间投案自首的在逃人员可以从宽处理"，这是此次清网行动一个主要精神。那么，法官根据被告人的具体犯罪事实及到案情况，酌情从轻、减轻乃至免除处罚也就有了较为明确的依据。亦能够在一定程度上鼓励法官在量刑过程中深入探寻可能影响量刑的情节，避免机械选择。

2、弥补法律缺位

法律的滞后性是客观存在的，刑法也不例外，在犯罪态势不断变化的过程中，不可能要求刑法及时作出反应，这也是维护刑法稳定性的需要。此外，"法律调整的范围相对有限，无法将所有的社会问题都置于法律的旌旗之下"   ，难免出现一些内容需要规定但是法律没有规定或者规定得不完善的情况。这时，通过刑事政策的制定和运用，及时解决司法实践中遇到的难题就显得尤为重要。

四部门通告一方面对自首、立功的范畴进行了详细规定，同时还明确了"在规定期限内拒不投案自首；包庇犯罪分子，帮助犯罪分子毁灭、伪造证据；威胁、报复举报人、控告人"等行为的相应惩处措施。这些较为明确的内容弥补了法律的不足，为法官在审判实践中正确地适用法律提供了依据。

3、提高审判效率

刑事审判中，刑法、刑事诉讼法是基本依据，但是刑事政策的制约作用也是不容忽视的，可以说特定时期的刑事政策往往能够在审判人员无所适从时起到指引作用。

此次"清网行动"四部门的联合通告，放宽了自动投案的范畴，同时规定"犯罪人员有检举、揭发他人犯罪行为，经查证属实的，以及提供重要线索，从而得以侦破其他案件，或者积极协助司法机关抓获其他犯罪人员和等立功表现的，可以依法从轻或者减轻处罚；有重大立功表现的，可以依法减轻或者免除处罚。"这样一来，就给审判人员对网上追逃犯罪人员量刑时规定了较为明确的方向，大大提高了办案效率。

与上述"清网行动"中的量刑政策一样，我国总体的刑事政策，如惩办与宽大相结合的刑事政策、"严打"刑事政策、宽严相济刑事政策等等，都是我国刑法裁判规范重要的非制定法源。虽然笔者对"刑事政策是刑事法律的灵魂"这一观点持保留意见，但是刑事政策在相关案件的裁判过程中特别是在没有明确刑法规定的情况下，所起到的积极作用是不可替代的。

（二）刑事政策的社会效果

刑事政策是特定犯罪态势下的产物，因此，其社会效果往往非常显著。特别是宽严相济的刑事政策实施多年来，在集中力量打击严重犯罪，挽救失足者从根本上缓解社会冲突实现和谐社会等方面起到了重要作用。"清网行动"相关量刑政策虽不及宽严相济具有典型性，但是，也极大了减少了社会不稳定因素，维护了社会秩序。

此次"清网行动"树立了"截止2011年底，2011年5月27日前上网的在逃人员数量下降30%以上；专项行动结束，2011年5月27日前上网的在逃人员数量下降50%以上；历年网上在逃人员、命案逃犯的抓捕率明显上升；网上在逃人员信息质量、网上追逃工作规范化水平、全警追逃破案能力大幅提高，进而带动基层基础工作、队伍建设的全面加强" 8 的"一降、二升、三提高"目标，以"投案不一定要被'抓起来'，自首不一定要去公安局，犯罪不一定会'上法庭'，犯罪不一定会'进监狱'，自首可以'预约'以及亲友可以帮忙'赎罪'" 9 的六大特质，成功敦促了大量在逃人员投案自首。据统计，"截止2011年12月16日0时，共抓获公安部A级通缉令在逃人员16人，B级通缉令在逃人员174人，部督在逃人员201人、涉嫌故意杀人在逃人员1.2万人，潜逃10年以上在逃人员2.3万人，从77各国家和地区抓获和劝返重大在逃人员900多人" 10 。群众赠送锦旗、感谢信5.2万余件。

笔者认为，从以上统计可以看出网上追逃犯罪人员数量多，潜逃时间长，所犯案件社会危害性大，他们潜逃在外始终是影响社会稳定的定时炸弹，通过量刑上的"从宽处理"吸引在逃人员自动或由亲友帮助投案自首，对维护和谐有序的社会秩序意义重大。

三、刑事政策对刑事审判的不利影响

（一）违背量刑规范化要求

"量刑情节是反映犯罪的社会危害程度以及行为人的人身危险程度，从而影响刑罚轻重的各种情况" 11 ，也就是说，只有反映犯罪的社会危害程度或行为人的人身危险程度的事实情况，才是裁判人员应予考虑的量刑依据。根据我国刑法规定，犯罪分子自首的可以从轻或者减轻处罚，犯罪较轻且自首可以免除处罚。但是，只是"可以"从宽处罚而非应当"从宽"处罚，也就是说对于情节特别恶劣，罪行特别严重的犯罪行为，如果仍予以从宽处罚就是对罪刑相适应原则的违背，也会造成犯罪人恶意利用自首制度达到其不当目的的结果。

根据"清网行动"相关精神，各级各地法院在审判实践中对网上追逃人员一般予以从轻、减轻乃至免除处罚，其中大量犯罪人被判处缓刑，而我国刑法规定适用缓刑的前提条件是根据犯罪人的犯罪情节和悔罪表现，确实不致再危害社会。笔者认为，为了兑现政策精神，对符合法定或者酌定量刑情节的被告人从宽处理是必要的，但是对一些犯罪情节较为恶劣主观恶性较大的罪犯施以缓刑恰当与否就值得商榷了，某些个案的量刑甚至是对罪刑相适应原则的违背。

（二）导致审判标准不一致

刑事政策作为政策性规定，往往只是一些抽象性要求并不会对某类犯罪规定严格的定罪量刑标准。同时，刑事政策与刑事法律相比缺乏稳定性，它是特定时期由于犯罪形式的变化而产生的，"其改变和执行受到的约束和限制比较小，容易出现以言代政、以政代法、破坏法治的情况" 12 。这样一来，由于刑事政策适用过程中的随意化，难免造成刑事审判标准的不一致，从而影响司法公正。

正如此次"清网行动"四部门联合通告所述一样"向公安机关、人民检察院、人民法院、监狱或者所在单位、城乡基层组织等有关单位、组织投案自首的，如实供述自己罪行的，可以依法从轻或者减轻处罚；犯罪较轻的，可以免除处罚"，一方面，"可以"并非强制性规定，不同的法院不同的审判人员会有不同的标准从而作出不同的裁判；另一方面，何谓"犯罪较轻"，刑法总则尚未进行具体界定，是否对犯罪人员免除处罚只能依赖承办人的内心确认。同时，这一政策是对所有在逃人员适用还是局限于一些主观恶性不大、社会危害性较小的被告人也未予以明确，总的来说，此项政策与其他刑事政策一样仍然存在不明确的缺陷，审判标准不一也就在所难免了。

（三）埋下司法腐败隐患

正如上文所述，刑事政策能够在审判人员对具体条文规范难以把握的时候指引方向，但也存在着缺乏严肃性、系统性的不足，从而导致审判标准不一致，无形中扩大了法官的自由裁量权，为司法腐败埋下了隐患。

四部门联合通告不仅规定了在逃犯罪人员投案自首如实供述自己罪行可以依法从轻或者减轻处罚，犯罪较轻时亦可免除处罚的情形，也允诺犯罪人员有检举、揭发他人犯罪行为，经查证属实的，以及提供重要线索，从而得以侦破其他案件，或者积极协助司法机关抓获其他犯罪人员等立功表现的，可以依法从轻或者减轻处罚；有重大立功表现的，可以依法从轻或者免除处罚。根据此项政策，审判人员在严格按照犯罪事实及法定、酌定量刑情节加以裁判的同时仍享受较大的自由裁量权，而刑罚关系犯罪人的自由，特别是缓刑可以暂缓刑罚执行，在此情况下，就会出现一些案件被告人及其家属向承办人行贿的情况，也就产生了司法腐败的可能。

（四）形成错误导向

刑事法律在惩罚犯罪、保护人民的同时，也向社会公众明确什么可为什么不可为及触犯刑法的相应处罚，对每个组织及个人的行为起着重要的导向作用。就刑事政策来说，在指导审判人员如何更准确的定罪、量刑，也对普通社会成员的行为产生无形的约束、指引作用。

根据四部门联合通告及具体司法实践，在逃人员在通告期间自首的一般受到了从轻、减轻乃至免除处罚，这就会导致在一些共同犯罪中，潜逃的犯罪人员与案发后被抓获或者及时投案自首的同案犯相比其量刑并未加重甚至因为政策因素被处以更轻的刑罚的情况发生。笔者认为，这一方面对案发后及时归案的犯罪人存在不公，也会催生更多的同案不同判现象，更重要的一点是容易给社会造成一种与其及时归案不如先行潜逃待国家实行某项从宽处理政策再投案的认知，这样一来，对于案件的及时侦破和办理会带来很多障碍，也会使得在逃犯罪人员数量不断增多。

四、完善刑事政策的建议

前文笔者以"清网行动"为视角，在分析此项政策于打击犯罪，减少社会不稳定因素方面重要意义的同时提出了相关负面影响。事实上，科学化程度不高；政策适用标准不一致；于刑事法律界限不清晰等问题几乎是我国各项刑事政策的通病。但是，在刑法规定相对滞后等问题无法完全解决的情况下，刑事政策对于刑事审判的作用是不容忽视的，所以，要在认识当前相关刑事政策缺陷的基础上不断加以完善，从而使其更好地服务于刑事审判。

（一）提升政策的科学化程度

"刑事政策不是人们的凭空创造，它因时而至，试图发现预防和控制犯罪的规律，而不是一项别出心裁的东西。"(13)因此，要保证刑事政策的科学性就应对相关社会现状、刑事法律有全面把握，同时形成正确理念。

要认真分析犯罪形势。"加强对政策'源头'的研究，必须正确认识特定社会条件和历史背景下的犯罪现象、原因及其规律，甚至有必要进行犯罪观的重塑。"(14)所以，在每一项刑事政策出台之前，要对犯罪态势进行全面研究，对刑事政策的内容、可行性及效果进行深入论证。此外，要重视不同的法官认识和经验不同这一重要因素，尽量避免政策过于笼统。

要尊重刑事法律。如果刑事政策迎合政治需要，过度追求抗制犯罪的效率和效果而形成了对刑法法理的任何被判，则必然导致刑事政策自身合法性和正当性的危机。因此，"刑事政策必须受法治原则的制约，必须尊重刑法作为法律至高无上的价值和尊严。在法治的任何语境中，法律是至高无上的，它的尊严应得到毫无例外的景仰和膜拜，法律的'灵魂'来自法律自身的这种神圣与尊严，而不能是其他。" 15 也就是说，科学化的刑事政策首先应当是尊重刑法精神及相关条文规定的，应当杜绝逾越刑法、逾越法律的情况发生。

要转变将刑事政策作为暴力工具的观念。许多学者认为，刑事政策的价值目标是效率优位，笔者看来，有必要对效率优位这一价值目标进行全面解读，这是提高刑事政策科学化程度的重要前提。不能为达目的不择手段，正如陈兴良教授所言"问题在于，在刑事政策对于预防犯罪价值目标的追求当中，是否应当受到自由、正义等价值的限制，而这恰恰是刑事法治所关注的。"(16)要注重对自由、正义等价值的关注，要坚决避免对"严打"、"专项斗争"等刑事政策观的推崇。

（二）完善配套措施

曲新久教授曾就承办与宽大相结合刑事政策的具体化指出："惩办与宽大相结合政策必然需要具体化即进一步地原则化、规则化，以至少达到最低限度的可操作性要求。否则的话，具体刑事案件的裁决，必定表现为权力者的一时冲动，普遍的法制永远都不可能建立。……一言以蔽之，没有具体原则、规则支持的刑事政策只能是一种'零存在'。" 17 这样的认知同样适用于其他刑事政策的制定和适用过程。

要不断完善我国的法律体系，制定比较系统、完善的法律法规以指导司法实践，从而尽可能避免司法随意性。宽严相济刑事政策实施之后，立法机关根据其基本精神，出台了刑事和解、社区矫正等具体的制度性规范为司法机关贯彻这一政策提供了法律上的依据和支持。刑事政策的全面贯彻，一方面需要实体刑法加以明确，同时也需要依赖刑事诉讼立法去解决。

要及时出台相应刑法适用规则。如前文所述，法官之间知识储备、职业素养往往相差很大，如果没有一个明确、统一的规范，难免出现同案不同判的情形。这种现象"不仅与法治社会的理念和要求相去甚远，而且会严重背离刑法确立的基本原则和制度规范。" 18 同时，最高人民法院和最高人民检察院也要及时制定相关司法解释并保证这些解释的灵活性和可操作性。

（三）完善相关考评及监督制度

 "现行的考评、评价制度使得司法人员在适用原则性很强的政策时考虑因素太多，畏首畏尾，不能做到公平、公正适用。"(19)因此，要结合当前的审判实践对相关考评机制进行完善，使其更有益于审判人员依据法律和事实，充分发挥自由裁量权作出公正裁决。

要尊重法官的自由裁量权。笔者认为，每个案件的特质、每个法官之间的背景要素存在差异是不可避免的。只要审判人员发挥自由裁量权时"受案件事实、法律规定（包括刑法的基本原则及内化于相关规定中的基本刑事政策、刑法的时代精神等）的限制。"即能动地综合各种相关因素判断决定，是"自由裁量"而非"任意裁量"时，即便出现检察机关抗诉或者二审、再审程序改判，也不应影响对该审判人员的考评。这是对法官自由裁量权的维护，也能有效避免裁判人员过于机械的判决或者对审判委员会的过分依赖。

要建立相应监督制度。刑事政策适用过程中往往更需要法官自由裁量权的发挥，这时，就有必要完善相关制度，从而"对法官的自由裁量权起到必要的监督和制约作用，减少法官滥用职权、徇私枉法现象的出现，有利于案件的公正审结和决策的正确把握。" 20 各级各地法院要加强院内的纪检监督，适时进行廉政教育，提醒干警依法裁判、维护司法权威。同时，主动接受社会监督和舆论监督，对查证属实的"人情案、关系案、金钱案"相应承办人进行严厉的纪律处分乃至刑事处罚。

(四)更新司法理念，提高刑事司法水平

刑事政策适用过程中出现的诸多问题，有政策本身的因素，也要看到审判人员司法理念在其中所起的作用。二审改判的风险、社会舆论压力、被害人上访等方方面面的压力都可能对法官的裁判产生影响。这个时候，司法工作者就更应该"将价值目标定位于最大限度地缓和以至化解被犯罪行为所激化的矛盾，最大限度地修复被犯罪行为所破坏的社会关系，最大限度地减少社会对抗，促进社会和谐稳定。"    在此，笔者主要探讨如何更新审判人员的司法理念，从而更好地利用刑事政策辅助刑事审判。

要正确处理刑事政策与刑事法律的关系。刑事政策是特定时期党和国家为打击和预防犯罪的产物，法律的稳定性决定了政策的指导是必要的，它能够在相关案件的办理过程中对审判人员的裁决特别是量刑起到较为明显的指引作用。但是，笔者始终认为，刑事政策不能取代刑事法律，"刑法是刑事政策不可逾越的樊篱"    ，因此，对犯罪人进行定罪量刑时要考虑刑事政策的精神，更不能忽视刑法原则及相关条文的明确规定，不能违背量刑规范化要求。

要提高司法水平。坚持打击犯罪和保障人权并重，从"严打"政策的重刑化思想，到"宽严相济"的刑事政策，不难发现政策难免注重短期效应。作为裁判人员，应当依据事实和法律作出客观判断，始终坚持打击犯罪和保障人权并重。坚持程序和实体并重，坚持严格依法审判，从根本上保证裁判的公正性，为社会和谐稳定提供有力的司法保障。

参考文献：

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（15）劳东燕：《罪刑规范的刑事政策分析--一个规范刑法学意义上的解读》，载《中国法学》2011年第1期。