[论文概要]  由于现行审判绩效考评机制忽视了诉前调解与审判绩效考评结果之间的"效益背反"，导致法院预防化解矛盾表现和审判绩效考评结果之间出现"悖论"现象，影响了法院和法官开展预防化解矛盾纠纷的积极性。在强调人民法院坚持能动司法、积极预防化解矛盾的社会背景下，构建科学的审判绩效考评体系，首先要把鼓励法院和法官参与社会矛盾预防化解确立为审判绩效评估的基本价值导向，同时要加大对法院预防化解矛盾工作的考核力度，把案件受理数是否下降作为衡量法院审判工作绩效的重要或首要依据，把诉前调解案件数、诉前调解率纳入考评体系，并重新确定法院年人均结案数、法官年人均结案数的统计口径。全文约9400字。

[以下正文]

去年底，中央政法委要求全国政法机关紧紧抓住影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，推动政法工作全面发展进步。最高人民法院王胜俊院长强调，全国各级法院要紧紧围绕三项重点工作，努力实现人民法院工作的新发展。在三项重点工作中，化解矛盾纠纷是核心、是主战场。审判绩效考评作为对各法院、各审判业务部门和法官审判绩效的综合评价，如何适应形势发展的要求，确立积极预防化解矛盾的目标导向，促进审判质量效率和法官素质的全面提升，是各级法院迫切需要解决的问题。

一、现实困惑：法院诉前预防化解矛盾的表现和审判绩效考评结果的"悖论"

悖论（英文"paradox"） 指的不仅是个别违背理论预期的现象，更指一双双相互矛盾、有此无彼的现象的同时存在。在目前审判管理工作中，法院诉前预防化解矛盾表现和审判绩效考评结果就存在悖论现象。

（一）人民法院在诉前预防化解矛盾方面的表现

近年来，各级法院立足审判职能，积极参与和谐社会建设，在矛盾纠纷诉前预防、诉前分流、诉前调解 等方面付出了艰辛努力，有效预防化解了大量社会矛盾纠纷，获得了人民群众的欢迎和赞誉。这些行动不是法律的强行规范，也不是奉西方司法制度为圭臬的人们眼中所谓正统的司法活动，而是各法院立足本土资源，在新的时代背景下的"自发"实践。这儿列举两例。

【材料一】 2008年以来，陕西省陇县法院按照"法官＋参审员＋调解员"的模式，建立"一村一法官"调解工作机制。"一村一法官"调解工作机制实施以来，全县共排查各类矛盾纠纷2766件，其中法院参与、指导各级组织化解矛盾纠纷1927件，进入诉讼程序的民事、刑事、行政案件839件，只占全部矛盾纠纷的32%，从源头上消除了一大批影响社会和谐稳定的因素，全县群体性事件、进京非正常上访、赴省集体上访较上年分别下降67%、67%和74%。

【材料二】 近年来，四川省法院强力推进"大调解"，分流社会矛盾。一是依靠党政构建"大格局"， 二是发挥立案环节的分流疏导作用，三是实行全员、全程、全域调解，四是加强与人民调解、行政调解的衔接协调，五是始终坚持调判结合。工作成效已经初显。一是案件增速放缓。今年1至5月，全省法院婚姻家庭、继承纠纷案件同比下降2.31%，合同纠纷案件同比下降16.26%，再审案件同比下降11.68%，行政案件同比下降17.54%，国家赔偿案件同比下降42.86%。二是涉诉信访大幅下降。1至5月来信、来访同比下降22.06%和29.02%。三是工作作风得到了转变。广大法官通过开展调解，增强了做群众工作的本领，拉近了与群众的感情和距离。

（二）预防化解矛盾的表现与审判绩效考评结果的悖论

当我们为法院预防化解矛盾工作成效感到鼓舞时，一些法院和法官却尴尬地发现，虽然他们全力构建多元化纠纷解决机制，预防化解了大量矛盾纠纷，但在审判绩效考评时数据却"不甚漂亮"甚至"不容乐观"，不但相应的工作及成效（投入和收益）在考核中显现不出来，反而"恶化"了一些指标。以笔者所在省的甲、乙两市中级法院为例，两市法院预防化解矛盾的表现与审判绩效考评结果呈现强烈反差。

【材料三】 甲市法院2009年在开展"千名法官进社区、进乡村、进企业"活动中，共有980名法官与1230个社区、村组、企业实现了对口联络，开展各类法律宣传66场次，发放法律风险提示3838份，企业服务卡5000份，赠送《企业常见法律风险案例汇编》2000余册，发出司法建议95份，诉前化解各类矛盾纠纷8545件。该院民事案件申请再审率下降了21.42%；接待处理信访下降了近60%。在2009年度全省法院"公众满意年度"测评中，该法院满意率居全省法院第一。但在省高院对各市法院的审判质效考评中，甲市法院基础指标中低于全省平均水平的有：①案件平均审理天数②法定正常审限内结案率③18 个月以上未结案件数④民事案件调解率⑤上诉率⑥被改判发回率⑦申诉、申请再审率。分析指标中低于全省平均水平的有：①当庭结案率②民事案件撤诉率③行政一审案件撤诉率④一审简易程序适用率⑤院人均结案数⑥院审判人员平均结案数。

【材料四】 乙市法院2009年诉讼服务中心指导群众诉讼77800人次，诉前成功调处纠纷5951件。2010年2月，该法院工作报告获市人代会全票通过。2010年上半年，全市法院共受理各类案件28371件，同比下降5.78%；结案22008件，同比下降3.98%。但在省高院对各市法院的审判质效考评中，乙市法院基础指标中低于全省平均水平的有：①案件平均审理天数②法定正常审限内结案率③18 个月以上未结案件数④民事案件调解率⑤被改判发回率。分析指标中低于全省平均水平的有：①再申诉、申请再审率②当庭结案率③民事案件撤诉率④行政一审案件撤诉率⑤一审简易程序适用率⑥院人均结案数⑦院审判人员平均结案数。

二、原因剖析：法院预防化解矛盾和现行审判绩效考评的"效益背反"

效益本身是一个经济学术语，是指在一个生产过程中，从一个给定的投入量中获得最大的产出，具体而言，就是以最少的成本消耗取得同样多的收益，或以同样的成本消耗取得最大的收益，用公式表示就是：效益=收益/成本，成本最小化、收益最大化是效益理念的两个必要组成部分。把这个理论引入司法领域，便产生了司法效益问题。司法效益在司法价值目标体系中有不容忽视的综合地位，表现了一种社会的司法理想。一个现代的法制社会需要通过不断强调司法效益这个综合的宏观价值目标，通过司法的实现，鞭策司法的不断进步。预防化解矛盾工作作为人民法院的一项司法活动，其效益分析对于法院工作机制的调整和部署具有重要的规范意义和参照价值。

（一）人民法院预防化解矛盾的效益分析

1、人民法院预防化解矛盾的投入。就解决纠纷而言,投入不仅包括当事人的时间耗费、物资投入、各种费用的支出，还包括法院和法官人力、物资以及时间的投入。这儿列举一例：

【材料五】 某小区 80户居民因排水问题与隔壁小区186户居民发生矛盾，四处投诉。针对这起纠纷，小区所在地某法官在准确了解双方矛盾焦点的基础上，冒着高温先后16次到现场勘查做调解工作，３次召开业主大会，挨门逐户到100多位业主家中听意见、做工作，最终确立了对两个小区居民均有利的解决方案。小区居民们激动地说，如果没有法官真情为民的工作，我们现在仍然还处在矛盾纷争中。

2、人民法院预防化解矛盾的收益。关于司法收益的内涵，不能仅仅从经济学的意义上来理解，还必须从政治、经济、社会的角度，甚至于伦理的角度进行探讨。(1) 从学科角度看,司法收益可分为司法政治收益、司法经济收益、司法社会收益、司法伦理收益; (2) 从范围角度看,司法收益可分为宏观司法收益、中观司法收益、微观司法收益；(3) 从时间的角度看，司法收益又可分为长期的司法收益、中期的司法收益以及短期的司法收益。 笔者认为，司法活动产生的收益主要体现在两个方面:(1) 通过司法活动使当事人的权利得以"便利、有效、低成本"实现;  (2) 通过司法活动保护合法的社会关系，弘扬社会正义，使公众自觉地遵守社会秩序，从而维护社会和谐稳定。

从上述列举材料可以看出，人民法院通过诉前预防化解大量矛盾纠纷后，不管是人民群众、还是人民法院，都从中"受益匪浅"。就人民群众来说，一是保障了自身权利，维护了自身权益；二是通过理性、平和的方式解决纠纷，避免了"官司打完，争执难了"尴尬之事发生；三是避免了一笔诉讼费用；四是避免了到法院"打官司"往返奔波之苦。就人民法院来看，一是有效压降了受案数，节约了司法资源，一定程度上缓解了"案多人少"的矛盾；二是以便利、快捷的方式解决纠纷，将矛盾化解在萌芽状态，及时修复了社会关系，维护了社会秩序；三是继承发扬了我国人民司法的优良传统，解决纠纷方式为群众乐于接受，解决纠纷结果符合人民群众的利益，获得群众广泛拥护；四是司法作风得到转变，提升了司法权威和司法公信。

 （二）预防化解矛盾工作和现行审判绩效考评指标的"效益背反"

"效益背反"又称为"二律背反"，这一术语表明着两个相互排斥而又被认为是同样正确的命题之间的矛盾。"效益背反"是物流领域中很普遍的现象，是物流领域中内部矛盾的反映和表现，指的是物流的若干功能要素之间存在着损益的矛盾，即某一功能要素的优化和利益发生的同时，必然会存在另一个或几个功能要素的利益损失，反之也如此。这是一种此涨彼消、此盈彼亏的现象，往往导致整个物流系统效率的低下，最终会损害物流系统的功能要素的利益。借用此概念，笔者发现，目前人民法院预防化解矛盾工作和审判绩效考评指标之间同样存在"效益背反"的现象。一是在司法成本投入方面。司法资源总是有限的，当法院在预防化解矛盾工作投入一定的人力、物资以及时间，那么它在案件审理工作上投入的人力、物资以及时间将相应减少，这样就不可避免的造成诸如法院年人均结案数、法官年人均结案数、案件平均审理天数、法定正常审限内结案率等指标受到影响。二是在司法收益方面。前文已述，通过预防化解矛盾工作使人民群众和法院都"收益多多"，但这些收益在审判质效考评时不但没有"增益"反而会"减益"。通过诉前调解样本 分析，从人民法院诉前调解的纠纷类型来看，诉前调解对婚姻家庭纠纷、人身权纠纷及小额经济纠纷呈现出良好的适应性。上述三类纠纷占诉前调解纠纷总数的81.2%，诉前调解成功率分别达到70.7%、61.5%、57.7%。而这三类纠纷也恰恰是法院审理环节最容易调解成功的案件类型，调解率分别达到63.2%、53.3%、43.5%。也就是说，通过人民法院诉前调解工作，容易调解的纠纷在诉前已大部分化解了，"过滤"后进入诉讼环节的大多是人员难找、矛盾冲突大、法律关系复杂、争议激烈的一些复杂、疑难案件，而这些案件调解难度大，服判息诉率低，当事人易上诉上访。一些法官形象的称之为"好吃的肉提前消化掉了，剩下的是难啃的骨头。"既然易"消化"的案件提前"消化"，那么"骨头"案件在受理案件总数中的比例相应增大。由于"骨头"案件难调、难撤、难判、难执，这就"恶化"了诸如民事案件调解率、被改判发回率、再申诉、申请再审率、当庭结案率、民事案件撤诉率、行政一审案件撤诉率、一审简易程序适用率、院人均结案数、院审判人员平均结案数这些指标。反之，如果不做矛盾纠纷预防化解工作或成效不好，那些易"消化"的案件进入诉讼环节后，民事案件调撤率等指标数据反而会上升，考核结果也就越"理想"。 从上述分析可以得出，由于诉前调解与审判绩效考评结果之间存在"效益背反"，诉前调解工作成效越大，一些指标越会"恶化"。

（三）现行审判绩效考评机制对诉前调解与考评结果"效益背反"的忽视

从本世纪初开始，法院系统开始对案件质量评估审判质量效率评估问题进行了探索。2003年1月，上海法院首次发布了包括27项指标在内的指标体系数据。2003年12月，江苏高院发布全省法院审判质量效率统一指标体系和考评机制的7号文件。2008年1月，最高人民法院印发《关于开展案件质量评估工作的指导意见（试行）的通知》，评估指标体系分为审判公正、审判效率、审判效果，共33个指标。全国各级法院根据自身实际情况，按照最高法院的《通知》精神增加或者减少指标，分别发布实施具体的指标数量和评估标准。本文需要探究和追问的是，最高法院发布的评估指标体系以及各地法院制定的审判质效指标体系是否注意到了诉前调解与审判绩效考评结果之间存在"效益背反"？是否真实、客观、全面地反映和评估了各法院的预防化解矛盾工作及其绩效？在笔者仔细搜寻、研究了一些法院的评估指标体系后，发现答案无法令人满意！这正是导致法院预防化解矛盾表现和审判绩效考评结果之间出现"悖论"的症结所在。

三、解决之道：以预防化解矛盾为价值导向完善审判绩效考评机制

近日，最高人民法院王胜俊院长在全国大法官审判管理专题研讨班上强调指出："要通过设定科学的审判绩效考评指标，促使法官朝着公正、廉洁、为民的目标去努力。要完善评价方法，建立具有人民法院特色的审判绩效考评体系，全面、客观、公正地评价人民法院工作和人民法官的司法能力。"、"要完善审判管理指标，特别是要完善反映案结事了的指标，做到科学设定，符合实际和司法规律，引导法官更好地化解矛盾。"在强调人民法院能动司法、积极预防化解矛盾的社会背景和时代要求下，如何进一步完善审判绩效评估体系，解决现行审判绩效考评指标对法院预防化解矛盾工作的"反向制约"问题，亟待我们深入思考，积极探索。

（一）把鼓励法院和法官积极参与社会矛盾预防化解确立为审判绩效评估的基本价值导向

"价值标准限制乃至决定着评价标准"。任何改革都不能回避价值导向问题，这是改革设计者在进行利益取舍和路径选择时必须解决的基本问题。笔者认为，审判绩效评估体系除了坚持"司法公正与司法效率的统一"、"实体公正与程序公正的统一"、"法律效果与社会效果的统一"这三个方面的基本价值导向外，还要确立鼓励法院和法官积极参与社会矛盾预防化解的价值导向。

1、人民法院预防化解矛盾是构建社会主义和谐社会的迫切需要。和谐社会并不是没有矛盾和纠纷的社会，而是社会矛盾和纠纷能够得到科学、合理、及时化解的社会。而刚刚走出总体性社会结构状态的中国，民间权威和非政府组织基本上处于阙如或瘫痪状态，社会自我消解纠纷能力低下，使得社会在很大程度上更期待通过确定的法律规则和具有强制力的国家规制进行社会调控，大量的纠纷以诉讼形式进入司法领域。面对解决社会纠纷、维持稳定的巨大压力，急需人民法院全力做好矛盾纠纷预防化解工作，最大限度地化解潜在的各类矛盾，使社会生活能够在正常的轨道上运转。

2、人民法院预防化解矛盾是坚持能动司法的必然要求。社会在解纷方面对制度供给的过分依赖，以及人民调解等其他解纷机构能力的低下，导致法院很大程度上不得不充当本该由社会解决纠纷机构扮演的角色--"广谱"解纷机构。在党委政府的厚望与压力之下，为了强化司法在社会政治功能方面的能力，法院提出了"能动司法"的口号。能动司法对法院审判工作提出了新的要求：一是能否把纠纷有效化解在基层、能否彻底消除隐患是社会评价司法的最高标准，相比之下，裁判的合法性与规范性则是第二位的；二是司法应当扮演更加积极的角色，更加主动地发现、预防、解决纠纷，而不能被动满足于被动审理案件；三是法院不能拘泥于"裁判"这个狭隘的职能分工，只要是有助于预防、化解纠纷的工作都要积极去做，包括积极开展调研、建立纠纷预警机制、提供司法建议也是司法工作的重要组成部分；法官不能只作单纯适用规则的消极裁判者，而要充当"社会工程师"角色。 

3、人民法院预防化解矛盾是应对人民群众日益增长的司法需求与司法资源有限性矛盾的理性选择。社会纠纷高发、审判资源有限，法院难以满足人民群众日益增长的司法需求。加强预防化解矛盾工作不仅可以大大缓解法院受理案件的压力，而且可以克服诉讼解纷机制固有的滞后性、局限性、被动性以及高成本等弊端，能够实现资源的合理配置，从社会资源总量上降低纠纷解决的成本，形成各种纠纷解决机制的良性循环，达到纠纷解决事半功倍的效果。

（二）加大对法院预防化解矛盾工作的考核力度

1、把案件受理数是否下降作为衡量法院审判工作绩效的重要或首要依据。（1）一个地区发生的纠纷越来越少，是社会越来越和谐的一个表征。首先，纠纷的产生不是孤立的，它是各种社会因素的综合。在社会发展的特定时期，特别是社会转型期和高速发展期，往往也是纠纷多发期。其次，纠纷解决是一种社会活动及过程，每一个具体的纠纷解决过程都不是孤立的，而是在综合和动态的社会系统之中进行的。因此，纠纷发生的多少，纠纷的解决的状况，不仅表明一个社会（包括大社会和小社会）自身的协调程度，也表明社会与秩序、规范的连接状态，既是反映社会的规范化和"法制化"程度的表征，又能体现出一个地方社会综合治理模式的功效。目前一些地区对社会治安状况的评估分析已出台了量化标准，笔者建议，"万人纠纷起诉率"应作为考核一个地区社会治安及综合治理工作的指标。（2）一个法院受理的案件数越来越少，是法院司法能力越来越强的一个重要标志。正如刑事案件发案率一直是我国衡量社会治安乃至公安工作的重要或首要指标，笔者认为，应把案件受理数升降作为衡量法院审判工作的重要或首要指标。首先，一个地区存在纠纷产生常态总量，是纠纷产生的客观规律。其次，人民法院预防化解矛盾工作的主观努力将在常态总量幅度内有效压降纠纷发生数（反映在司法领域就是案件受理数）。在经济社会条件基本相同的条件下，当法院维持正常工作时，实际案件受理数会与常态基本一致；当法院加大主观努力时，实际案件受理数会低于常态；当法院主观努力不够时，实际案件受理数会高于常态。此结论，前引材料一、二、三、四中4家法院案件受理数下降的有关数据已充分印证。因此，要把案件受理数升降率作为考评指标，并占较大的权重（20％为宜）。以该法院前三年案件受理数升降率平均值为基数，案件受理数每上升或下降一个百分点，考核时就相应减或加一分。

2、把诉前调解案件数、诉前调解率纳入考评体系。随着ADR模式的逐步深入，替代性纠纷解决模式也越来越受到司法界的青睐，越来越多的法院开展诉前调解工作。如北京市朝阳区法院 "立案前调解息诉工作"、上海市浦东新区人民法院在立案前委派有关单位或组织调解案件、江苏省常州市钟楼区通过司法局在法院设立"人民调解工作室"的方式开展诉调对接。法院通过职能的前移，大大缓解诉讼的对抗性，更多向协商化转变，促进了法院职权管理的效率的提高。这种模式让法院开始超越自我利益，不再仅以鼓励诉讼为导向，而开始积极引导社会创建和谐的纠纷解决文化，努力将纠纷解决从国家和司法机关的垄断向社会开放，克服诉讼及法律思维固有的局限性，缩小国家制定法与习惯、常识和情理的差距冲突，追求法院的社会责任及其参与社会治理的积极功能。在社会各界包括各级法院对诉前调解的积极功能已基本形成共识的背景下，把诉前调解案件数、诉前调解率（诉前调解案件数占法院受理案件的总数）纳入考评体系应属"水到渠成"。因此，应重新确定法院年人均结案数、法官年人均结案数的统计口径，诉前调解案件数应作为法院、法官当年结案数，凡诉前调解的案件，经过法院出具调解书或确认书的，均可以作为调解撤诉案件一并统计，以充分调动法院和法官做好矛盾纠纷预防化解工作的积极性。

四、结语

美国政治社会学家帕特南对意大利民主制度运转绩效的研究揭示出，传统制度分析关注的是制度如何规范人们的行为，而新制度主义更关注的是制度如何改革以及在多大程度上改变人们的行为模式。完善审判绩效考评机制，就是要改变原有审判工作和审判绩效考评的观念和方式，寻找出理性与感性的交融与契合，发挥考评机制正确的导向作用，引领法院和法官紧紧围绕预防化解矛盾目标不断优化工作程序和方法，使各种"自发"行为变为"自觉"行为，从"自由王国"走向"必然王国"，保证法院行为实施效果的持续改进。