从1997年5月，北京市宜武区成立全国第一支城市管理监察大队以来，城市管理领域的综合执法在我国全面展开，基本上每一级城市都建立了相应的城管机构，从最初的临时性机构发展到现在拥有近30万的执法人员。城管的出现，一定程度上整合了原来各个部门对城市管理的分散局面，执法权力的相对集中一定程度上减轻了财政负担，更重要的是使城市管理有了主管部门，解决了多头管理政出多门的弊端。在其不长的发展历程中，城管为城市的发展起到了很大作用。但由于众多原因，城管的发展现状更多的是城管队伍在城市治理方面，功绩虽多但问题也不少，暴力执法、暴力抗法的事件时有发生。从来自媒体的报道来看，城管形象往往是负面的，经常和野蛮执法联系在一起，网络上对城管制度的讨伐之声更是不绝于耳。这种现象也促使我们不得不深刻反思该制度本身存在着的严重问题。

 

一、城管执法中存在的主要问题

 

    （一）行政处罚与行政管理的职责不清

 

    根据行政处罚法的规定和其它一些文件的要求,行政处罚权相对集中后,对城管执法机关履行职责的活动,原来有关行政执法部门要积极支持、配合。但是在实践中,许多行政机关管理执法人员误认为处罚权移交了,原来行使处罚权的行政部门就没有管理职能了,因而放松甚至放弃对这部分事项的管理,造成行政处罚与行政管理的职责混淆。

 

    （二）城管执法程序不够规范

 

    在城管执法过程中,尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时,很多情况下并没有遵守法定的程序。在行政处罚案件中存在程序违法,徇私枉法、人为剥夺当事人权利等现象,严重损害了城管队伍的社会形象。根据有关部门在一个城市通过问卷调查显示,某市市民对城管监察工作满意率只有29.20%。不满意的主要原因有:城管综合执法中存在滥用职权、执法违法、随意收费,任意罚款、以权谋私、吃拿卡要、作风粗暴,态度蛮横等现象

 

    （三）城管执法保障机制不健全

 

    首先是缺乏法律保障机制首先是缺乏法律保障机制。城管执法工作开展到现在还没有一部针对城管系统的法律出台。城管执法工作在实际操作中,常常会遇到无法可依的尴尬局面。其次是城管执法缺乏强制执法权力保障机制。另外，城管行政执法机关缺少行业主管部门的制约，缺少横向的或者纵向的执法监督，导致城管执法权力制约严重不足。

 

    （四）城管执法人员素质参差不齐

 

    一是执法队伍构成复杂,其中一些人没有受过系统的法律专业知识和基本素质培训,少数执法人员的个体素质与执法要求差距较大。二是一些执法人员法制观念淡薄,公仆意识差,执法观念不强,作风纪律松懈。三是对执法人员重使用、轻教育,执法监督机制不健全,为少数执法人员将公共权力进行非公共运作提供了条件和可能。

 

二.上述问题产生的原因

 

    我国城管行政执法体制现存的体制混乱、执法内容和范围的不统一等问题产生的主要原因是，我国现行的涉及城市管理的法律法规虽然较多，但不系统，散见于其他的法律法规之中，许多法律法规条文又似是而非，可操作性不强，甚至相互矛盾，法律规范内部的协调性、统一性、配套性不能满足行政执法的具体性和可操作性要求，导致城管行政处罚缺乏完善、准确的处罚依据。特别是国发［2002］17号文件的缺陷导致了地方城市城管行政执法体制的混乱，该文件规定"不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构，也不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。"由于国务院文件的这项规定，便使得全国城管行政执法系统没有中央部委的统一管理和业务指导，因此，就一个城市而言，城管行政执法体制是统一的，而从全国、全省来看，各城市间的城管行政执法体制就是分散的、不统一的，可以说是每人一把号，各吹各的调。这说明，在我国现行的城管行政执法体制中，设置中央一级的行业主管部门是符合中国国情的，不设置行业主管部门就会导致政令不通，公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害。

 

    再次，现在所实行的城管执法体制改革实质上是行政处罚权制度的改革。因此，在相关行政执法部门的行政处罚相对集中以后，由新成立的城管行政执法局行使集中以后的行政处罚权，因而产生了新的执法主体，由于新的执法主体行使的是原来由各个执法主体行使的处罚权，所以就难以形成传统意义上的上下对口的部门，也就是说不能形成条条管理关系，这样就产生了全国城管行政执法体制不顺并且混乱的状况。

 

    另外，随着法制进程的不断加快，公民的法律意识提高很快，学会了用法律武器维护自己的合法权益,不像过去那样对城管存在本能的害怕或是敬畏的心态，这对行政执法部门及执法人员提出了更高的要求。并且当前不少地方的城管行政执法部门存在着"官贵民贱"思想，拜金主义盛行。有的地方往往通过实施行政处罚谋求部门利益、地方利益和个人利益，妨碍城管执法中公正、公开原则的执行。同时，城管执法人员素质低下，也是导致城管行政处罚有失公正、公开的重要原因。

 

三、解决城管执法问题的几点对策

 

    （一）加强城市管理与行政处罚的综合协调

 

    城市管理和行政处罚有明显的程序性分工,对这些分工应尽可能详尽的划分职责范围,防止出现新的执法交叉和真空现象。在日常管理中,行政管理部门与行政处罚部门既要明确部门职责，又要规范行政处罚主体与相关行政主管部门之间的工作协调制度，应有计划地实行联合执法,建立巡查互补机制,扬长避短,充分发挥各自的优势。

 

    （二）规范执法主体

 

    按照国发〔2002〕17号文件精神，城市管理领域的行政执法主体是实施相对集中行政处罚权所组建的城市管理局或城管行政执法局。这一点是必须明确的，否则就会出现新的多头执法。规范执法主体要求相对集中的行政处罚权，也是相对完整的行政处罚权，因此，不宜分割为由两个行政执法机关行使。

 

    （三）规范城管执法程序

 

    城市管理行政执法机关应该按照行政处罚法以及有关法律法规的规定并结合本部门的实际建立一系列程序性制度,并用有关监督力量保障各项制度规范化运行。另外，应当结合城管行政执法实际，创造出一套适合城管行政执法的新程序。这个程序要简便易行，操作简单，一学就会。只有这样才能从根本上解决执法程序繁琐、不易操作的问题。

 

    （四）规范执法内容

 

    加强城管执法队伍建设工程，首先要从规范执法内容入手，将那些与市容环境卫生相关的行政处罚权集中到城管行政执法局去，真正解决城市管理行政执法的范围问题，以提高执法效能。

 

    （五）提高城管执法人员素质

 

    城市管理行政执法部门,必须高度重视队伍建设,提高行政执法人员素质。城市管理行政执行人员的录用要有严格的标准,公开竞争,择优录用，并形成良好的竞争机制。还要加强执法人员的自律,通过教育克服不健康的执法意识,在执法中避免不正之风，同时加强外部监督,以严肃城管执法纪律。此外，还应当定期对执法人员进行培训、教育，不断提高执法人员的道德水平和业务水平。

 

    （六）增强服务意识,创新城管思路,努力提高城管执法水平

 

现代城管要坚持以人为本的理念，创新管理思路,增强服务意识,努力提高执法水平。城管管理活动要更加人性化，对违章者先善意提醒,而不是处罚。还可以发动广大市民积极参与城市管理工作,广泛开展群众性创建活动。另外,城管执法必须坚持实事求是的原则,正确处理工作中遇到的具体问题,努力作到管理和服务到位,处理恰当,处罚适度,促进社会和谐,维护纳税人的合法利益。