论文提要

行政裁决是行政机关根据法律授权对平等主体之间的民事纠纷进行审查并作出裁决的具体行政行为。《专利法》赋予了管理专利工作的部门对当事人之间的专利侵权纠纷进行行政裁决的权限。人民法院对专利侵权纠纷行政裁决进行合法性审查时，既要审查据以作出行政裁决的事实，也要审查作出行政裁决行为的法律适用；既要审查行政裁决行为形式上的合法性，也要审查行政裁决行为实质上的合法性。具体来说，专利侵权纠纷行政裁决的合法性审查应当包括主体、权限、程序、事实与证据及法律适用等方面。本文还介绍了专利侵权纠纷行政裁决合法性审查过程中的一些难点问题，并提出了解决这些问题的思路。

一、行政裁决概述

行政裁决是我国法律中的一项重要制度。所谓行政裁决，通常是指行政主体根据法律授权，以中间人的身份对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷进行审查并作出裁决的具体行政行为。

行政裁决具有以下特征：

1、行政裁决的主体是法律法规授权的行政机关。行政裁决的主体是行政机关，而不是司法机关。但是也并非任何行政机关都可以成为行政裁决的主体，只有那些对特定行政管理事项有管理职权的行政机关，经法律法规的明确授权，才能对与其管理职权有关的民事纠纷进行裁决，成为行政裁决的主体。

2、行政裁决的事项是与行政管理活动有关的民事纠纷。随着社会经济的发展和政府职能的扩大，行政机关获得了对民事纠纷的裁决权。但行政机关参与民事纠纷的裁决并非涉及所有民事领域，只有在民事纠纷与行政管理密切相关的情况下，行政机关才对该民事纠纷进行裁决，以实现行政管理的目的。当事人之间发生了与行政管理活动密切相关的民事纠纷，是行政裁决的前提。

3、行政裁决是依当事人申请的行政行为。当事人在争议发生后，可以依据法律法规的规定，在法定的期限内向特定的行政机关申请裁决。没有当事人的申请行为，行政机关不能自行启动裁决程序。

4、行政裁决具有准司法性。行政裁决是行政机关行使裁决权的活动，具有法律效力。行政机关在实施行政裁决时，是以第三者的身份居间裁决民事纠纷，有司法性质，同时又是以行政机关的身份裁决争议，具有行政性质。因此，行政裁决兼具司法性和行政性，故称为准司法性。

5、行政裁决是一种具体行政行为。行政机关依照法律法规的授权针对特定的民事纠纷进行裁决，是对已经发生的民事纠纷依职权作出的法律结论。这种行政裁决具有具体行政行为的基本特征。行政相对人不服行政裁决而引起的纠纷属于行政纠纷。

二、专利侵权纠纷行政裁决的法律依据

相关行政机关可以对专利侵权纠纷进行行政裁决的法律依据在于《专利法》。1984年正式通过的《专利法》即规定：对未经专利权人许可，实施其专利的侵权行为，专利权人或者利害关系人可以请求专利管理机关进行处理，也可以直接向人民法院起诉。专利管理机关处理的时候，有权责令侵权人停止侵权行为，并赔偿损失；当事人不服的，可以在收到通知之日起三个月内向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，专利管理机关可以请求人民法院强制执行。到2000年第二次修改《专利法》时，上述内容修正为：未经专利权人许可，实施其专利，即侵犯其专利权，引起纠纷的，由当事人协商解决；不愿协商或者协商不成的，专利权人或者利害关系人可以向人民法院起诉，也可以请求管理专利工作的部门处理。管理专利工作的部门处理时，认定侵权行为成立的，可以责令侵权人立即停止侵权行为，当事人不服的，可以自收到处理通知之日起十五日内依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院起诉；侵权人期满不起诉又不停止侵权行为的，管理专利工作的部门可以申请人民法院强制执行。进行处理的管理专利工作的部门应当事人的请求，可以就侵犯专利权的赔偿数额进行调解；调解不成的，当事人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》向人民法院起诉。

根据《专利法》目前的规定，当事人之间发生专利侵权纠纷，专利权人或者利害关系人向人民法院提起侵权诉讼是主要救济方式，而请求管理专利工作的部门进行处理也就是进行行政裁决应该是补充救济方式。根据国家知识产权局网站公布的资料，2008年1-10月份，全国知识产权局系统共受理专利侵权纠纷案件799件。 从这个数据来看，当事人之间发生专利侵权纠纷后，请求管理专利工作的部门进行行政裁决的数量不是很大，但是，管理专利工作的部门确实有对当事人之间发生的专利侵权纠纷进行行政裁决的权限。

三、专利侵权纠纷行政裁决的合法性审查

（一）合法性审查的内涵和要求

《行政诉讼法》第五条规定："人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查"。这就是我们通常所称的行政诉讼中的合法性审查原则，其具体含义是指：人民法院对于行政机关做出的具体行政行为拥有司法审查权，包括受理、审理和裁判的权力，审查的内容主要是具体行政行为的合法性问题，而不是适当性问题。

对具体行政行为进行合法性审查是人民法院审理行政诉讼案件的一个核心原则。应当如何判断具体行政行为的合法性，结合《行政诉讼法》第五十四条的规定，应当包括证据是否确凿、充分；适用法律、法规是否正确；是否违反法定程序；是否超越职权；是否滥用职权等方面。可见，我国行政诉讼法中的合法性审查，不仅包括事实审查，也包括法律审查，事实认定问题与法律适用问题都应当纳入合法性审查的范围。此外，个人认为，行政诉讼中的合法性审查，不仅包括形式上的合法性，亦应当包括实质意义上的合法性，即具体行政行为应当符合法的目的、法的原则，这是合法性审查的应有之义。

（二）知识产权侵权纠纷行政裁决的合法性审查

管理专利工作的部门对专利侵权纠纷进行裁决的行为是具体行政行为，当事人不服管理专利工作的部门所作的行政裁决而提起的诉讼为行政诉讼。在该诉讼过程中，人民法院当然应当贯彻合法性审查原则，审查行政裁决所依据的事实和法律适用，审查行政裁决行为形式上合法性和实质上的合法性。对专利侵权纠纷行政裁决的合法性审查具体可以从以下几个方面把握：

1、主体是否合法，即对专利侵权纠纷进行行政裁决的主体是否具有法定的资格和条件。根据《专利法》的规定，只有管理专利工作的部门才可以对当事人之间的专利侵权纠纷进行裁决，而根据《专利法实施细则》的规定，专利法所称的管理专利工作的部门，是指由省、自治区、直辖市人民政府以及专利管理工作量大又有实际处理能力的设区的市人民政府设立的管理专利工作的部门。在我国，有权对专利侵权纠纷进行行政裁决的机关一般是指各省、设区的市的知识产权局。

2、权限是否合法，即管理专利工作的部门是否在法律法规授予的权限范围内行使裁决权，这关系到是否超越职权、滥用职权的问题。根据《专利法》的规定，管理专利工作的部门经权利人或者利害关系人请求对当事人之间的专利侵权纠纷进行处理时，如果认定侵权行为成立的，可以责令侵权人立即停止侵权行为，但对侵权的赔偿数额只能进行调解，如果调解不成，则不能就赔偿数额作出裁决。

3、程序是否合法。实体的正义必须借助于程序的正义来保障，行政裁决的程序极其重要。对于专利侵权纠纷行政裁决的程序，《专利法》和《专利法实施细则》仅有一些非常原则的规定。在国家知识产权局于2001年12月17日公布并施行的《专利行政执法办法》中对专利侵权纠纷的处理程序有了一些细化的规定。《专利行政执法办法》在法律位阶上属于行政规章，可以作为合法性审查的参照。管理专利工作的部门对专利侵权纠纷进行行政裁决应当严格遵循《专利行政执法办法》中的程序要求，否则很有可能构成程序违法。

4、事实是否清楚、证据是否确凿、充分。事实要靠证据来支持，没有证据支持的事实，不能称为法定意义上的事实，事实与证据密不可分。管理专利工作的部门就专利侵权纠纷作出的行政裁决，必须由清楚的事实和充分的证据来支撑。因此，管理专利工作的部门赖以作出行政裁决的基本事实和据以认定事实存在所必须的证据，是专利侵权纠纷行政裁决合法性审查的重点。对事实和证据的合法性审查包括以下方面：

首先，合法性审查的证据应当是管理专利工作的部门在裁决当时已经形成的证据，而不应包括裁决之后形成的证据。

其次，应当对证据的真实性、合法性和关联性进行审查。据以作出行政裁决的证据必须具有真实性，虚假的、捏造的证据不得作为定案的依据。证据的真实性可以从证据形成的原因、发现证据时的客观环境、证据是否为原件、原物，复制件、复制品与原件、原物是否相符以及提供证据的人或者证人与当事人是否具有利害关系等方面审查。据以作出行政裁决的证据必须具有合法性，非法收集的证据不得作为定案的依据。证据的合法性则可以从证据是否符合法定形式、证据的取得是否符合法律、法规、司法解释和规章的要求及是否有影响证据效力的其他违法情形等方面审查。据以作出行政裁决的证据还必须与裁决事项具有关联性，与裁决事项无关的证据当然不能作为定案依据。

第三，对证据实质内容进行审查，该部分审查主要包括证据的内容是否真实，能否达到相应的证明目的以及能否据以认定相关事实等。

5、适用法律、法规是否正确。这里所讲的适用法律、法规是指专利侵权纠纷处理决定主文所适用的法律、法规。如前所述，对当事人之间的专利侵权纠纷进行行政裁决涉及的法律、法规仅包括《专利法》、《专利法实施细则》及《专利行政执法办法》，具体的法律引用一般不会出现问题，但在适用法律中的某一条文时可能会出现错误，如应当适用条文甲却适用了条文乙。此外，由于《专利法》颁布至今进行了三次修改，《专利法实施细则》也相应进行了修改，在新、旧版本交替时，可能会发生应当适用哪一次修正版本的问题，正确的当然应当是适用专利侵权行为发生时有效的版本。

四、专利侵权纠纷行政裁决合法性审查中的难点问题及解决思路

（一）程序审查

对行政裁决的程序持有异议是当事人不服专利侵权纠纷行政裁决并进而提起行政诉讼的最常见理由之一。如在仁本厂不服某市知识产权局专利纠纷处理决定案中，仁本厂认为该市知识产权局并未指定举证期限，但其在专利纠纷处理决定前要求补充提交有关现有技术抗辩的证据，该知识产权局却不予接受，该知识产权局存在程序违法。在欧冠公司不服某市知识产权局专利侵权纠纷处理决定案中，欧冠公司认为该市知识产权局将请求书副本送达给"谭佑"不等于送达给欧冠公司，市知识产权局未将请求书副本送达给欧冠公司，违反法定程序；此外该知识产权局在处理过程中，在未通知当事人情况下即对合议组成员进行变更，也违反了法定程序。在哈娜公司不服某市知识产权局专利纠纷处理决定案中，哈娜公司也认为该市知识产权局在未通知当事人情况下擅自变更合议组人员，剥夺了当事人申请回避的权利，违反了程序法规定。在该三案中，作为管理专利工作部门的知识产权局均认为：我国未有任何法律、法规对管理专利工作的部门处理专利侵权纠纷作出有关举证期限、如何送达或者告知合议组成员等规定，在法律、法规对程序方面无禁止性规定的情况下，应当允许管理专利工作的部门有一定的自由裁量权，不能被认为是程序违法。

目前，我国与行政裁决有关的大量法律、法规，大多限于对行政裁决权的确认，而对行政裁决程序的规定却寥寥无几，更谈不上对统一的行政裁决程序作出规定。就专利侵权纠纷行政裁决而言，如前所述，《专利法》和《专利法实施细则》仅有一些非常原则的规定，细化的规定则规定于《专利行政执法办法》中。根据《专利行政执法办法》的规定，专利侵权纠纷行政裁决应当遵循下列程序：

请求。专利侵权纠纷行政裁决程序的启动必须缘于专利权人或者利害关系人的请求，这里的"利害关系人"包括专利实施许可合同的被许可人、专利权的合法继承人，且请求人就该专利侵权纠纷未向人民法院提起民事诉讼。

受理。管理专利工作的部门应当在收到请求书之日起７日内立案并通知请求人，同时指定３名或３名以上单数承办人员处理该专利侵权纠纷；如果请求不符合规定条件，则应当在收到请求书之日起７日内通知请求人不予受理，并说明理由。

告知。管理专利工作的部门应当在立案之日起７日内将请求书及其附件的副本送达被请求人，要求其在收到之日起１５日内提交答辩书，并告知被请求人逾期不提交答辩书的，不影响专利侵权纠纷的处理。

审查。可以根据案情需要决定是否进行口头审理，如果决定进行口头审理的，应当至少在口头审理３日前让当事人得知进行口头审理的时间和地点。

裁决。根据审查情况作出驳回请求人请求或者责令被请求人停止侵权行为的处理决定，处理决定书上应当由案件承办人员署名，并加盖专利管理工作部门的公章。

可见，《专利行政执法办法》虽对专利侵权纠纷行政裁决的程序进行了规定，但仍显得过于笼统。这给人民法院审查专利侵权纠纷行政裁决程序是否合法带来了很大的困难，程序是否合法已成为专利侵权纠纷行政裁决行为合法性审查的难点之一。

无论法律、法规有无规定，人民法院都必须对专利侵权纠纷行政裁决行为的程序是否合法作出评判。个人认为，在法律、法规、规章对有关程序性事项作出明确规定的情况下，应该严格按照规定审查程序的合法性。在法律、法规没有对有关程序性事项作出明确规定的情况下，由于行政裁决行为涉及的事项主要是当事人之间的民事纠纷，行政裁决程序与民事诉讼程序究其本质很相似，故应当比照有关民事诉讼的程序来判断行政裁决程序的合法性。如在民事诉讼中，与案件有利害关系的合议庭成员应当主动回避，作为定案依据的鉴定结论应当经过当事人质证等，而在专利侵权纠纷行政裁决程序中，目前并无有关合议组成员的告知、回避以及鉴定程序等的规定，如果在行政裁决程序中发生了与裁决事项有利害关系的合议组成员应当回避而没有回避或者鉴定结论未经质证即作为定案依据等情形的，则可以比照民事诉讼的相关规定，认定行政裁决程序违法。

行政程序作为行政权合法运作的程序要件，一方面行政权必须自觉地接受行政程序的约束，另一方面行政程序应不断的纠正行政权在运作过程中发生的偏差。有必要进一步细化知识产权侵权纠纷行政裁决程序，必须增加有关回避制度、举证责任制度以及裁决时限制度等的规定，这不但能够切实维护当事人的合法权益，也有利于管理专利工作的部门更好地依法行政。当然，最好能制定一部统一的行政裁决程序方面的法律。

（二）事实审查

程序问题是当事人不服专利侵权纠纷行政裁决并进而提起行政诉讼的最常见理由之一，但并非根本的原因，根本的原因在于当事人对行政裁决的事实认定有异议，即对是否构成侵权的事实认定有异议。对侵权事实认定的审查是专利侵权纠纷行政裁决合法性审查中的另一个难点问题。实践中，管理专利工作的部门对侵权与否的事实作出错误认定主要缘于以下两方面的原因：

 1、对是否落入专利权保护范围的认定错误。这又可具体区分为两种情形。一种情形是应该落入专利权保护范围但在行政裁决中作出未落入专利权保护范围的认定，进而认定被请求人不侵犯请求人的专利权，从而作出驳回请求人处理请求的处理决定。如在常娟不服某市知识产权局专利纠纷处理决定案中，常娟即认为该知识产权局认定被控侵权产品未落入其专利权保护范围缺乏事实依据，要求撤销相应的专利纠纷处理决定，并要求责令该知识产权局重新作出决定。法院最终支持了常娟的请求，撤销了该知识产权局的决定。另一种情形是实际未落入专利权的保护范围却作出落入专利权保护范围的认定。如在远东公司诉某省知识产权局不服专利纠纷处理决定案中，该知识产权局认为被控侵权产品落入请求人专利权的保护范围，作出了责令远东公司停止侵权的决定。远东公司不服该处理决定，认为被控侵权产品未全面覆盖请求人专利权的全部技术特征，提起行政诉讼。一审法院撤销了该省知识产权局的处理决定，且二审法院也维持了一审法院的判决。

《专利法》规定："发明或者实用新型专利权的保护范围以其权利要求的内容为准，说明书及附图可以用于解释权利要求。外观设计专利权的保护范围以表示在图片或者照片中的该产品的外观设计为准，简要说明可以用于解释图片或者照片所表示的该产品的外观设计。"对于实用新型专利权、发明专利权而言，应当以被控侵权物（包括产品或方法）的技术特征与专利权利要求中记载的技术方案的全部必要技术特征进行比较，只有前者的技术特征全面覆盖后者的全部技术特征的（包括相同或者等同），被控侵权物才落入请求人主张的专利权的保护范围。对于外观设计专利权而言，应当将被控侵权产品的外观与获得专利权的外观进行比对，只有前者的形状、图案、色彩相结合构成与后者的外观相同或者近似的，被控侵权产品的外观才落入请求人主张的外观设计专利权的保护范围。对于专利权的保护范围，《专利法》只有如上一条简单的规定，但对是否落入专利权的保护范围进行判断，却是一个非常复杂的过程。

（二）对被请求人的不侵权抗辩成立与否作出错误的认定。

由于我国对外观设计专利权、实用新型专利权的授予只进行形式审查，而不进行实质性审查，外观设计专利权和实用新型专利权的稳定性较差。在行政裁决程序中，被请求人对被控侵权产品落入请求人专利权的保护范围可能没有异议，但通常会认为自己的产品是按照现有技术（或现有设计）实施的，或主张自己对有关技术享有先用权，即进行现有技术、现有设计抗辩以及先用权抗辩等。在这种情况下，管理专利工作的部门对被请求人的抗辩应该进行认真的审查，要对抗辩能否成立作出正确的认定。如在凯瑞公司不服某省知识产权局专利纠纷处理决定案中，该知识产权局认为被请求人的先用权抗辩成立，被请求人不构成对凯瑞公司的侵权。凯瑞公司不服上述处理决定，提起诉讼，最终法院认为被请求人享有先用权的证据不足，先用权抗辩不能成立，遂撤销了该知识产权局所作的专利纠纷处理决定书。

专利侵权判定是一项专业性、技术性很强的工作，人民法院在对专利侵权纠纷行政裁决的事实认定进行合法性审查时，一定要熟悉专利侵权判定的各项原则，科学运用各种专利侵权判断方法，对侵权成立与否作出正确的认定，以确保专利侵权纠纷行政裁决的合法性。目前全国许多法院在试行的"大知识产权审判格局"，即由知识产权审判庭统一审理与知识产权有关的刑事案件、民事案件和行政案件（简称知识产权"三审合一"），这为解决专利侵权纠纷行政裁决合法性审查中的侵权事实认定难问题提供了很好的思路，由知识产权庭统一审理与知识产权有关的案件，可以确保与知识产权有关的案件在司法层面的统一、稳定和准确。