论文提要：基层法官是法官队伍中办理具体案件最多，与广大人民群众交往最为直接、最为频繁的群体，是法院队伍的基石，基层法官队伍建设水平在相当程度上决定了我国司法工作的成效和司法公信度的高低。调研情况表明，受制于司法体制、外部环境和法院管理机制等多方因素，当前我国基层法官主体地位并未得到落实和保障，在地方属于组织部门管理的普通公务员，职业保障虚化；在法官序列处于职务等级与级别的最低端，职业尊荣感缺失；在审判工作中始终处于行政化管理的最末端，职业素养偏低。这样一支队伍根本无法有效承担起法治建设的历史重任，迫切需要从法院外部和内部两个方面来加强基层法官队伍正规化建设。就外部而言，一要建立严格的基层法官任命程序，二要建立严格的法官职业保障体系，三要建立法官逐级选任制度，克服司法地方化，为实现法官的职业化提供必要的制度保障。就内部而言，应确立审判权为中心理念，尊重司法规律，全力消除司法行政化，将审判资源和优秀人才配置到审判一线，科学设定法官审判业绩考核指标；应厘清院庭长与法官的关系，确立法官在审判活动中的中心地位，建立以主审法官为主体、法官助理和书记员（速录员）为辅助的审判层级模式；应全力排除内部和外部干扰因素；应关注基层法官的身心健康；建立公开公平公正的法官晋职晋级制度，全面培育基层法官司法品格和职业道德，真正让人民群众在每一个司法个案中感受公平正义（全文7294字）。

以下正文：

党的十八大明确提出了全面推进依法治国和提升司法公信力的要求。因此司法公信力建设已经上升到国家战略的高度，为社会各界广泛关注，对于如何提升司法公信力的讨论也极为热烈。徐显明校长认为，司法公信力应理解为社会和大众对司法职业共同体、司法行为、司法结果、司法制度乃至对整个政治制度的信任度或信赖度。 可见，除了制度因素外，法官更是司法公信的决定因素。习近平总书记指出，"要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。"而当事人对个案处理是否公正的感受，与法官的素质、形象、工作方法和工作作风密切相关。众所周知，我国大约百分之八十的法官在基层法院、百分之九十的诉讼案件也在基层法院，基层法官是法官队伍中办理具体案件最多，与广大人民群众交往最为直接、最为频繁的群体，他们的司法行为、司法形象、司法作风、司法结果以及所体现的职业素养也就在相当程度上决定了我国司法公信度的高低。因此，需要深入研究和破解基层人民法院法官队伍正规化建设所面临的体制、机制及制度方面的问题。

一、基层法官队伍正规化建设所面临的四大突出问题

（一）基层法院在国家权力配置中严重地方化，基层法官属于地方组织部门统一管理的普通公务员。

审判独立是我国《宪法》、三大诉讼法、《人民法院组织法》和《法官法》都明确规定的一项基本、庄严而神圣的原则。但我国现行的权力体制一体化、集中化倾向明显，基层人民法院完全根据地方行政区划来设置，法院职权只是地方权力的组成部分，法院的人、财、物均受制于当地党委、政府，国家审判机关成为名副其实的"地方法院"。尤其是改革开放以来，地方政府已经从"单纯的行政执行主体演变为具体独立经济利益的经济主体，由中央意志的执行者演变为地区事务的决策者"。 地方保护主义渗入司法领域的问题日益突出，法官作为一名地方公务员其职级待遇、职务升迁、政治命脉都掌握在地方，地方开展的招商引资、征收拆迁、项目建设等"重点工作"少不了要他们去"保驾护航"，故法官在具体的审判、执行中不得不考虑地方领导的态度行事。正如张思之先生在2004年第10期《南风窗》上所言："……我并不认为当前所有的法官都是素质低下的，他可能也对法律怀有信念，但他没有能力抵抗来自行政的干预，因为他的一切身份乃至待遇福利都是这个行政系统和政权结构中的一环，除非他有勇气抛弃这一切，而他抛弃以后又很快有听话的人来接替他的位置。对于自己内心也不认同的行政干预，他也许会顶顶牛，但最后他必须服从政治，服从组织安排，说得好听点叫做服从大局，因为他首先是这个官僚体系中的一颗螺丝钉，其次才是一个法律工作者。很多情况下法律成为了权力的仆人"。

（二）基层法院处于四级人民法院架构中最底层，基层法官处于法官职务等级与级别的最低端。

我国法院设置是四级两审制度，基层人民法院处于最底层。而且虽然目前已经建立了上级法院法官从基层遴选制度，但并非上级法院选任法官的主要途径，基层法官通过公务员招聘进入法院后，基本上一辈子都只能在基层法院退休。所以基层法官待遇低、司法环境差、工作强度大、上升通道窄等各种因素叠加，造成优秀法学毕业生很少报考基层法院，基层法院自己培养出的优秀法官也很难留得住。马克思曾经说过："法官除了法官没有别的上司"，基层法官依法承担案件的初审，独立作出自己裁判，与上级法院的法官并无实质上的层级高下之分。但我国从1997年12月12日开始为了实现对法官的科学管理，增强法官的责任心和荣誉感，参照法院的四级审级和法官的行政级别将法官分成四等十二级，这种等级化、行政化的控制和管理方式带有严重的行政色彩和官僚气息，固然便利了法院活动的控制和管理，却必然使基层法官在审理案件时难以保持独立。而且当前法官级别评定中主要对应行政职务的做法，实际造成真正在一线办案的基层法官几乎都是三级以下法官，级别更高的庭长、副院长则主要承担行政管理任务。以我院为例，在编干警135人，其中法官56人。法官中院领导8人、综合部门负责人4人、其他不能正常从事审判工作人员6人，真正在一线办案法官（不含庭长）仅22人，其中助理审判员15人。

（三）基层法官始终处于行政化管理的最末端，主体地位未得到充分尊重，职业素养普遍较低。

首先，地方党委均采取行政化方式管理基层法院，每年对法院设有各种考核指标，院长需排在政协副主席后面出席各种会议和活动，法官需接受各类明察暗访，领受各种分派任务，如参加项目开工仪式、参加义务劳动、挂职扶贫等。据初步统计，我院干警每年参加此类活动近30场次。其次，上级法院也越来越习惯超越审级监督关系，强化对基层法院的行政化管理：采取审判质效指标排名方式对基层法院进行通报、考评；采取会议、发文方式对基层法院布置任务；采取内部请示把关等方式指挥具体案件的审判，等等。第三，基层法院内部存在着审判管理和行政管理两种性质的管理相混同的情况，如某些法院领导指导思想存在偏差，主观随意性大，用行政手段来管理法官，非程序性介入具体案件的案件并发表指令性意见，忽视了法官应对法律负责而不是逐级对上级负责，法官对案件的处理没有完全的决定权，独任审判员或合议庭常常只审不判，庭长、审判委员会、主管院长决定案件的裁判。第四、法院内设机构不科学，法官资源配置不合理，不少优秀法官被配置到综合部门担任负责人，而且审判业务部门处于受管理地位，对法官设定的审判绩效考核指标不够科学，违背审判规律，唯指标、唯数据，导致工作导向发生偏差，造成不少法官不愿办案，想方设法逃离审判一线。我们经过调查发现，法院质效指标数据中的考核指标分类达到18项，其中在部门质效指标考核方面，刑庭考核指标有14项，民一庭考核指标有16项，人民法庭考核指标有18项。一线法官普遍反映很多考核指标缺乏科学性与必要性，如调解率、撤诉率、上诉数及一审服判息诉率等指标，一定程度背离审判规律。第五，现行属地管理负责的涉诉信访工作机制，损害了法律的程序规则，削弱了司法的权威性，对无理缠访的人不敢处理，一味妥协迁就，加剧了基层法官的精神压力，动摇了他们对法治的信仰和信心，造成过度调解，不敢裁判。

（四）基层法官时常被各种人情干扰因素影响，司法行为不够规范，裁判不公问题屡有发生。

 我国是一个"人情"社会，并有着悠久的"人治"传统，这使得许多案件当事人在诉讼中寄希望于某个领导人或上级机关为其"主持公道"，或者托人到党委、人大、政府和司法机关内部找"关系"，藉此来向承办法官施加影响，以获得利于自己的裁判结果。这种形式的不当干预，无论成功与否，都严重影响到法院的威信，影响到司法公信。基层法官由于多数都是本地出生、成长，最终还要在此工作、生活，领导、亲友、同学、朋友的请托、招呼对他们司法行为影响较大。在这种环境中生活久了，许多基层法官便放松了职业操守，散漫了工作作风，淡薄了群众观点，突出表现：其一，少数法官仍然存在办人情案、关系案甚至金钱案的现象，法官违法犯罪甚至判刑的现象屡有发生，社会负面影响大，对司法威信的破坏较大。其二，有的法官办事拖拉，效率不高，部分案件碍于人情久拖不审、久拖不执，造成当事人信访投诉。其三，有的法官不能平等对待当事人，一些言行不规范，动辄给群众冷面孔，给人感觉不公正，容易引起当事人的猜疑。其四，有的法官业余生活不检点，出入公共娱乐场所，与社会人士不正常往来，直接影响法官形象。 此外，当事人出于自身利益考虑，越来越习惯借助信访和网络对法院和法官提出不负责任的批评与指责，甚至公然歪曲事实，抹黑法官，降低了法院的公信力。

二、基层法官主体地位缺失的危害  

人民法院依法独立行使审判权既是宪法的明确规定，也是司法公正的本质要求和有力保障。而法院审判权是通过法官独立审判的行为来行使的。所以，马克思曾指出"法官除了法律就没有别的上司"，这充分肯定了法官独立行使审判权的合理性。 所谓法官独立行使审判权，是指法官全权审理和裁判案件时，只依据事实和法律，以自己的良知独立决断，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，同时也不受法院内部非程序性的违法干预。它包含以下几层意思：（1）法官审理案件过程中，独立于行政机关、社会团体和个人。（2）法官审理案件过程中，不受法院内部非程序性的违法干涉，但上级法院和本院领导按照一定的程序（包括不违背法律的内部制度）所进行的指导和监督应当接受。（3）法官审理案件只依据事实和法律。（4）法官审理案件必须保持中立，并根据自己的法律良知形成内心确信，作出裁判。（5）法官应对自己审理案件所作的裁判承担责任。 可见法官独立行使审判权是法院内部的审判制度，是法官的一种权利。一旦基层法院的法官主体地位得不到充分尊重，必然影响其审判权的正确行使，产生以下危害：

一是违反案件审理的直接原则，损害现行诉讼法的严肃性。修改后的刑事诉讼法第147条规定"基层人民法院、中级人民法院审判第一审案件，应当由审判员三人或者由审判员和人民陪审员共三人组成合议庭，但是基层人民法院适用简易程序的案件可以由审判员一人独任审判"。第149条又规定"合议庭开庭审理并且评议后，应当作出判决"。民事诉讼法和行政诉讼法也都有类似规定。这说明审、判案件的职权在法官，而不是逐级汇报、领导拍板。审者不判、判者不审，完全靠听汇报定案的方法无法对案件形成直观感知，不利于把准案件要害、准确裁判，审判法官的一些正确意见有时候都很难坚持到底。这样既无法保证案件的质量，也必然因环节的增多影响办案效率，同时弱化了法官的责任，甚至为不当干预办案留下隐患。

二是削弱了司法改革的效果，不利于司法行政化的克服。自党的十五大以来司法改革的号角已在全国各地吹响，其核心问题就是如何确保司法公正，摆脱司法体制本身的行政化。"只有法官独立，才能使现代诉讼中帮助和制约法官作出正确裁决的一整套制度真正发挥作用，也才能有效贯彻司法责任制度" 因为法官不独立，就难免受到各种不相关因素的牵扯，从而偏离中立的立场，作出错误的裁判。法官对任何一件案件事实的认定和裁决，总是以一定的证据为基础而形成的主观感觉，决定于主审法官（独任审判员或合议庭）这种感觉对证据基础的偏离或贴近。正如1987年8月联合国经济与社会理事会通过的《世界司法独立宣言》（草案）第2条所言"每个法官均应自由地根据其对事实的评价和对法律的理解，在不受来自任何方面或由于任何原因的直接或间接的限制、影响、传导、压力、威胁或干涉的情况下，对案件秉公裁判"。该《宣言》第3条又规定"在作出裁判的过程中，法官应对其司法界的同行和上级保持独立"。 但这些年我们基层法院的司法改革走了不少弯路，从强调审判长负责制、还权于合议庭，又逐渐回到院、庭长大量批办案件上来，主要原因是受到绩效指标考核、涉诉信访和服务地方大局等压力所导致。

三是降低了法官的职业尊荣，形成法院内部权力崇拜。由于一线办案法官职级待遇偏低，法院为解决他们的待遇问题不得不想方设法增加机构，进而增加干部配备职数，于是"判而优则仕",大量优秀的办案法官被选拔到庭长、主任、科长乃至专职委员、党组成员、副院长等岗位，成为法院的行政官员。尤其是2011年中共中央组织部和最高人民法院联合下发的《法官职务序列设置暂行规定》，更将基层法官级别限定于五级法官至一级法官（仅有法院院长为四级高级法官），堵塞了他们晋升到高级法官的可能，大大挫伤了基层法官的职业尊荣感。行政职务与行政级别的高低已经变成法院内部评价一个法官成功与否的最主要标尺，如果普通法官做个十年八年不混个"带长的"，就会在私底下被认为无能。这样一方面造成许多基层年轻法官心态浮躁，做事功利，甚至为升迁搞投机钻营，不利于法官职业素养的提升；另一方面，也使法官这样一个反等级的职业群体内部难以做到真正的平等，大家越来越习惯"看上级的脸色行事"，对法官队伍建设带来巨大负面影响，必然会影响法官独立审判及其刚正不阿精神的发挥和保持。

三、加强基层法官队伍正规化建设的思考

从一定意义上讲，司法公信主要来自于人民群众对个案处理公正的感受。实现让人民群众在每一个司法案件中感受公平正义，法官队伍建设是基础，而其中基层法官队伍正规化建设又是关键所在。针对当前基层法官主体地位普遍缺失带来的种种问题，迫切需要从体制、机制和法院内部管理制度等各个方面加以解决。

一是建立严格的基层法官任命程序。基层法官的选任对于提升司法权威、强化职业保障、抵御权力干扰，保障法律的正确实施极为重要。目前，我国法官任命的途径分为两种：助理审判员由本院院长任命；审判员和审判委员会委员由本院院长提名，同级人大常委会任命。由权力机关任免法官，是由我国宪法确立的，对于提高法官的社会地位、增强法官制度的民主性有着积极的作用。但是，将法官的任免权完全交由地方掌管，容易使法官直接受制于地方。这对法官保持必要的中立，以确保司法公正、维护法制统一是不利的。建议修改人民法院组织法，实行中、基层法院法官均由省级人大统一任命，这样可以增加任命的庄重性，有利于强化法官对职业的神圣感和使命感，从而严格依法行使，同时，由于任命法官的主体地位相对较高，有利于防止地方势力干扰，保证司法权独立。

二是建立严格的法官职业保障体系。首先是法官的身份保障。为了解除法官的后顾之忧，使其不受外部干扰而依法行使职权，许多国家都规定法官的身份保障。即法官一经任用，便不得随意更换，不得被免职、转职或调换工作，只有依照法定条件，才能予以弹劾、撤职、调离或令其提前退休。其次是经济待遇保障。《世界司法独立宣言》第221条规定："法官的薪金和退休金应得到充分保障，以与他的地位、尊严和职务责任相适应，同时还应随物价的增长而加以适当的调整。"我国法官法虽对法官的工资、保险等福利作了专章规定，但这些规定尚缺乏具体的可操作性，且国家有关部门也尚未拿出实际的方案和履行步骤。建议尽快拿出切实可行的方案稳定基层法官队伍，保障其超然地和真正独立地行使职权。还可建立基层法官65岁退休制和全薪退休制，最大限度利用好基层司法资源，解除基层法官的后顾之忧。第三是政治待遇保障。就目前而言迫切需要把《法官职务序列设置暂行规定》落到实处，解决基层法官等级过低问题。

三是建立法官逐级选任制。法官独立行使审判权需要具有独立判断的良知和经验，就必须精通法学理论、司法实践和有丰富的社会阅历。建议在法官法中明确规定上级法院的法官应当从下级法院的优秀法官中选任，这样既可以保证优秀年轻法律人才充实到基层一线锻炼成长，使他们接地气，增强与人民群众的联系，提高他们群众工作经验，同时也可以给基层法官更大的成长空间，有利于职业法官队伍的培养。

四是完善基层法院内部管理机制。今年我院结合自身实际制定出台了《关于落实和尊重法官主体地位的实施意见》，从以下方面进行了法官正规化建设的探索和尝试，收到一定成效：第一、确立审判权为中心理念。建立以审判权为中心的权力配置和运行机制，明确法院行政职能对审判职能的依附关系和服务关系,消除以行政工作方式支配案件审判的情况，要求综合部门不得因本位主义影响和妨碍审判活动正常开展。第二、合理配置审判资源，将审判资源和优秀人才配置到审判一线，科学设定法官审判业绩考核指标，对办案实绩突出的法官及时给予表彰奖励。第三、确立法官在审判活动中的中心地位，建立以主审法官为主体、法官助理和书记员（速录员）为辅助的审判层级模式，在审判执行活动中，司法警察、书记员、驾驶员等必须服从独任审判员（执行员）、审判长的指挥和调度。将审判、执行部门人员分成若干审判、执行单元，每个单元设审判长、执行长1人，助理法官（执行员）2-3人，司法辅助人员若干组成，实行专业化审判（执行），发挥资深法官的经验优势，事务性、程序性和辅助性工作主要由法官助理承担，审判长负责裁判文书审核签发和审判单元案件的管理，相对独立行使裁判权（执行权）。第四、厘清院庭长与法官的关系。严格贯彻执行《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》和省高院《关于加强独任审判员监督管理工作的暂行规定》、《关于审判案件定案工作的暂行规定》，规范院长、庭长指导、监督和管理审判工作的行为，尊重独任审判员和合议庭的审判主体地位。院长、副院长、庭长除了履行行政管理事务外，每年还应担任审判长审理一定数量的案件，在审理案件中与其他法官地位完全平等。第五、全力排除内部干扰因素。要求法院全体工作人员必须严格遵守最高人民法院《关于"五个严禁"的规定》和《关于在审判工作中防止法院内部人员干扰办案的若干规定》，保障独任审判员和合议庭法官排除各种干扰，独立行使审判权。第六、努力排除外部干扰。基层法官在履行审判职责过程中受到不正当的外部干扰时，应及时向部门负责人汇报，由部门负责人报请分管领导以法院名义对外协调解决，帮助法官隔离干扰源。法院需要派人参加的各项与审判（或执行）业务无关的活动或事务，原则上不安排一线法官参加。第七、确立基层法官业务培训的优先权。以专业化、职业化为目标完善法官培养规划，本院、上级法院组织的理论培训、业务培训或相关学术研讨活动，应优先选派审判一线的法官参加。第八、为基层法官司法能力提升提供便利。定期组织法官参加各类学习研讨、庭审观摩活动，为初任法官选配指导老师，支持法官参加学历层次提升教育，按照规定报销学习费用并给予适当差旅补助。法官每年可凭发票报销500元法律书籍，报销后的法律书籍属于法官个人所有。第九、关注基层法官的身心健康。建立健全院长、副院长、部门负责人三级谈心制度，邀请心理专家定期开展心理辅导讲座与咨询，适时对法官心理压力进行疏导。定期组织开展有益身心健康的体育文化活动和户外活动，培养法官积极乐观、理性平和的健康心态。建立法官健康档案，定期安排法官参加体检，对年满45周岁的法官，应根据法官的要求适当增加体检项目，加强疾病预防。第十、法官晋职晋级一律采取竞争选拔和民主考评的方式公开公平进行，以法官的能力业绩和资历作为晋升的主要考核标准，想方设法帮助落实资深法官的职级待遇。法官依法履行审判职责，非经法定事由、非经法律程序，法官不被免职、降职或变相免职、降职；非经内部正当程序不得给予纪律处分。