论文提要：行政诉讼目的论是整个行政诉讼法学理论中的一个基础性和前提性的范畴，具有重要的理论价值和现实意义。行政诉讼的目的直接影响行政诉讼的受案范围。我国行政诉讼的唯一目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，该目的论下我国行政诉讼的受案范围不免过于狭窄。立足行政诉讼的立法和司法现状，从公民利用行政诉讼的立场反思我国行政诉讼之目的，以此为视角探讨我国行政诉讼的受案范围的扩大，试图建立更为平衡的行政诉讼模式，以真正实现我国行政诉讼的唯一目的。

关键词：行政诉讼；目的；受案范围；行政权；抽象行政行为

一、行政诉讼的目的

（一）行政诉讼目的论的前提性意义

行政诉讼目的论是行政诉讼法学理论不可回避的一个基本理论问题，它是整个行政诉讼法学理论的基础性和前提性范畴，也是整个行政诉讼法学的出发点和立足点。从实践意义而言，目的论的研究可以为行政诉讼制度设计提供一种基本理念，不同的目的论观点，就会创造出不同的行政诉讼制度设计，这正契合了耶林之所言："目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机。"

除开诉讼在普适意义上所追求的程序正义和利益衡平的目的外，行政诉讼作为一种权利对权力说"不"的游戏，有着更为深刻且明确的目的用以支撑其所确立的一系列"民告官"的规则和程序。从哲学的角度看，目的是主体在认识客体的过程中，按照自己的需要和对象本身的固有属性预先设计，并以观念的形态存在于主体头脑中的某种结果。而行政诉讼的设计者是国家，那么显然国家这一抽象主体就是行政诉讼目的的主体（虽然这一抽象性总是需要借用国家机关等形式来实现它的人格化），因而行政诉讼目的是国家开展行政诉讼活动所希望达到的理想结果。这跟行政相对人通过启动行政诉讼来达到保护自己合法权益的目的明显不同，后者则只能说是实现行政诉讼目的过程中的功能性反映。

（二）我国行政诉讼目的的定位

与我国民事诉讼目的论研究的规模化相比，理论界对行政诉讼目的讨论相对较少，就目前的研究成果来看，主要有以下几种观点：

1.保护说。认为行政诉讼的目的是唯一的，即行政诉讼的目的仅是保护公民、法人和其它组织的合法权益，离开保护公民、法人和其他组织的合法权益也就不会有行政诉讼。

2.双重目的说。认为行政诉讼目的不仅在于保护公民、法人和其他组织的合法权益外，而且还包括保障行政机关依法行使行政职权。并且认为保护相对人的合法权益和保障行政机关依法行使权力不是对立而是统一，二者不可偏废。

3.三重目的说。认为行政诉讼目的包括三个方面：维护和监督行政机关依法行使行政职权；保护公民和组织的合法权益；保障人民法院正确及时地审理行政案件。该种观点的依据主要来源于《行政诉讼法》第1条的规定："为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。"

此外还有监督说、依法行政说、纠纷解决说、程序保障说、多重目的说等多种观点。在如此纷繁的学说中，我国行政诉讼的目的该如何定位呢？笔者倾向于保护说，即，我国行政诉讼的唯一目的是保护公民、法人、和其他组织的合法权益。理由在于：

1.行政诉讼诉权之单向性。与民事主体双方都享有诉权不同，行政诉讼中享有诉权的只能是行政相对人一方。诉权解决的是"为何可以诉讼"的问题，虽然各国在宪法上有关诉权的规定以及诉权的称谓有异，但其含义基本上是请求法院司法保护的权利。那么，在行政诉讼中，既然有这种请求权的只是相对人一方，那么保护的毋庸置疑也只有相对人一方的权利。

2.官本位政治语境下利益的失衡。公民权利意识的觉醒和行政权强大的传统导致了很多情况下公权力和私权利的不对等，行政诉讼制度的首要贡献正是结束了政府法外特权的历史，从立法及制度上明确肯定了政府违法行为的存在。然而即使行政诉讼赋予了"民"与"官"对簿公堂的机会，仍无法从根本上改变两者悬殊的实力和地位，不论是经济实力、社会地位还是搜集证据的能力，相对人都与行政机关相距甚远。在这样一种实质不平等的情况下，突出行政诉讼的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益这一本质内涵，无疑将更为彰显行政诉讼制度本身的合法正当性，进而有利于实现多种利益的衡平。

3.行政权效力的先定性。行政的"先定性"是指行政行为一经作出，为了行政的权威和效率就需要预设其效力，使之具有相对稳定性，即使有不同意见，相对人和行政主体也首先服从该行政行为，非依法不得变更和撤销，即所谓"公定力"、"确定力"和"执行力"。因此，行政机关依靠自身的力量即可强制相对人接受行政管理，不必也无须借助行政诉讼来实现其所代表的国家意志。这就决定了法院对行政行为的撤销或维持判决只是对行政行为效力的否定或者肯定，在肯定的情形下也只是对行政行为效力的一种确认而绝非赋予。

当然，目的的唯一性并不排除行政诉讼在解决行政争议和稳定社会秩序方面的功能，也不否认行政诉讼监督行政机关及其工作人员依法行政的作用，与其像多重目的说将此类功能和作用统统划入行政诉讼目的的范畴，倒不如说此功能和作用正体现着目的并促成了目的的良好实现。

二、行政诉讼的受案范围

（一）受案范围的本质

行政诉讼与其他诉讼一个重要的不同之处在于受案范围的存在，也即并不是所有的行政争议，行政相对人都可以向法院提起行政诉讼，唯有始提起诉讼之事项，落入受案范围的框架内，法院方能受理。不同的国家对受案范围有不同的称谓，美国将行政案件的受理范围称为"司法审查的可得性"，法国称之为"行政法院的审判权范围"。然而不管称谓如何，行政诉讼受案范围的本质都是一个"可审性"（Reviewability）的问题，即法院对当事人提起的争议有没有审查能力。这种审查实质上是在宪政的基础上一种公权力对另一种公权力的审查，因而与司法权对平等主体间纠纷的审查有着截然不同的意义，这导致我们不得不追溯到促成行政诉讼产生的基础性原则--分权原则。

分权原则经过长达一个世纪的发展，最终形成了立法权、司法权、行政权相制衡的三权分立学说。其思想的精髓是"分权"，也即变完整的权力为"分散的权力"。集中的权力容易产生腐败，绝对的权力会产生绝对的腐败，因此，必须实行分权，通过立法权和司法权对行政权的制约，达到削弱行政权的目的。然而削弱也并非是盲目的，在何种范围内、多大程度上削弱行政权则正是行政诉讼受案范围所要解决的问题。

（二）受案范围的影响因素

上文已述及，我国行政诉讼的唯一目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，而行政行为最终都将关涉到公民、法人和其他组织的利益，由此推之是否一切的行政行为都可以纳入行政诉讼的受案范围呢？从理想状态来说，使一切行使公权力的行为皆有法律救济的方法，法院提供无漏洞的司法保障，以抵抗公权力的侵害是必要的。然而从司法成本、司法权对行政权的干预角度来考量，将一部分行政行为排除在受案范围之外也有其合理性。因为本质上来说，确定行政诉讼受案范围不仅仅是一个法律性问题，更多的是一个政策性问题，且其政策性始终不能偏离行政诉讼的立法目的。理想状态下，其应当是通过政策性的平衡，使行政诉讼的受案范围更有助于实现行政诉讼的立法目的。换言之，目的是确定受案范围必须考量的因素，但却不是唯一的因素。

1.司法权与行政权的关系

行政诉讼受案范围存在的前提是司法权的独立并具有一定作用能力。这似乎可以理解为司法和行政在一定程度上以一种平起平坐的格局呈现，然而对立法、行政、司法三者分权而立的权力布局稍加分析就不难发现，行政权仍然扮演着最为积极和重要的角色，也因此使得有着被动性、中立性特征的司法权不得不对之有所忌惮，这种忌惮直接表现在行政诉讼的受案范围之中。正如盖尔霍恩所说："设定司法审查的意图仅仅在于维持最低的标准而非确保最适宜的或最理想的行政决定。"司法权过多地介入行政领域不但无法达到司法审查的目的，相反可能会破坏行政机关针对公众的愿望作出合法反应的能力。因此,不管司法权对行政权监督有多么充分的理由,也必须为行政主体保留出一部分司法审查豁免的领地。司法审查的权威性就在于它是一种有限的权力，只有有限的权力，才是有效的权力；只有有效的权力，才具有权威性。

2. 公民权利意识的强弱程度

行政诉讼制度设立的根本目的是对公民合法权益进行救济，这也是行政诉讼受案范围存在和发展的基础。公民的权利意识越强，对依法行政的要求就越高，反之，即使行政机关违法行使职权，公民也毫无察觉、无动于衷。随着近年来法院受理的各种新类型的行政案件来看，公民权利意识对受案范围的拉动作用愈加明显。这不仅反映着我国公民法制意识的增强，更为积极的意义是从另一个侧面对扩宽行政诉讼受案范围的议题施予了压力。

3.法律传统与法律文化的差异

自古以来，中国就是一个厌讼的国度，但是如果就所厌之诉讼类别做一个评比的话，行政官司无疑是国人尤其害怕惹上的，原因无他，一句民谚足以说明："贫不与富斗，富不与官争。"足见在几千年封建统治的阴影下"官"令人望而生畏的权势。相比之下，西方国家倡导了几百年的"民主、平等、人权"思想，使得西方的"官"并未蒙上那一层神秘且让人畏惧的面纱，也因而德国、美国等国行政诉讼法中关于受案范围的规定较之我国更为宽泛。

三、我国的行政诉讼受案范围

（一）立法状况

我国现行法律直接对行政诉讼受案范围加以规定的是《行政诉讼法》第2、11、12条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干问题解释》）第1条。从法律条文的行文分析，我国在确立行政诉讼受案范围上基本上采取的是混合式的确立方式：首先以概括的方式确立了行政诉讼受案范围的基本界限，主要体现在《行政诉讼法》第2条和《若干问题解释》第1条第1款；其次，以否定列举的方式列出了不属于行政诉讼受案范围的各类行政案件，主要体现在《行政诉讼法》第12条、《若干问题解释》第1条第2款以及第2、3、4、5条对《行政诉讼法》第12条所列行政行为的进一步解释；最后，以肯定列举的方式列出了应当受理的一系列具体行政行为案件，即《行政诉讼法》第11条第1款所列举的几种行政案件。然而，行政行为的表现形态复杂多样且不断出新，绝非一两个法条可以穷尽，因此这种有限列举加不明确概括的确立方式就极易造成受案范围过窄的问题。就世界各主要国家而言，确定行政诉讼或司法审查范围多实行可以审查的假定原则（presumption of reviewability）。依照该原则，法院对政府机关作出的所有的行政行为都可以进行司法审查，除非法律对某些行政行为有明确的排除。显然，此种确定原则下可能的受案范围更大，也更有利于保护相对人的合法权益，从而实现行政诉讼目的，笔者认为就我国行政立法而言颇具借鉴意义。

（二）界定标准

1. 具体行政行为与抽象行政行为标准

《行政诉讼法》第2条明确规定："公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。"第5条亦规定："人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。"可见现行法律采取的是具体行政行为标准，即只有行政机关作出的具体行政行为才具有可诉性，与之相对的抽象行政行为则不属于行政诉讼受案范围。

2.人身权、财产权标准

《行政诉讼法》第11条规定："人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。" 对于该条，行政诉讼法学界有两种截然不同的理解：一种观点认为，行政诉讼法第11条第1款前面七项所涉及的具体行政行为必须是侵犯公民、法人或者其他组织的人身权、财产权，理由是第(八)项的"其他人身权、财产权"的规定，实质上是对前面七项的一种限制，否则，这里的"其他"就没有任何法律意义。另一种观点认为，行政诉讼法第11条第1款前面七项所涉及的具体行政行为不必须是侵犯公民、法人或者其他组织的人身权、财产权，也可以是政治权、劳动权、文化权、受教育权等。笔者赞成后一种观点，理由是该11条第2款继续规定"除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。"此处的"其他行政案件"显然就并不局限于侵犯人身权、财产权的案件了，因此从逻辑上说11条第1款的七种行政行为都是侵犯人身权、财产权的行为似乎更说得通。

但是，行政法上的公民权利显然并非只有人身权和财产权两类，从行政诉讼法的立法目的来看，行政诉讼法应当保护的是公民、法人或者其他组织在行政活动中的所有合法权益，既包括宪法权利，也包括民事法律和行政法律赋予或者保护的权利。而以人身权和财产权作为行政诉讼受案范围的确定标准则不当地限制了行政诉讼所保护的权利范围，不利于行政诉讼目的的实现。或许是认识到《行政诉讼法》规定的局限，后来制定的《行政复议法》在这一点上作了修正，第6条规定："有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。 "也即，所有侵犯相对人合法权益的行为都属于行政复议范围，而不再局限于侵犯人身权和财产权的案件。从《行政诉讼法》和《行政复议法》相一致的层面考虑，前者有必要根据实践中出现的新的行政案件类型作相应的修改。

（三）扩大我国行政诉讼受案范围--以抽象行政行为可诉性为例

1.抽象行政行为的监督现状

前文述及，依照我国现行《行政诉讼法》的规定，具体行政行为的受案范围标准之下，抽象行政行为显然排除在了司法审查范围之外。我国现行体制下，对抽象行政行为的监督途径主要有四种：(1)权力机关的监督；(2)行政机关内部的监督；(3 )行政复议中对抽象行政行为的审查；(4 )社会团体 、组织和公民的监督。

从实际情况来看，现有的监督机制可以在一定程度上限制行政机关做出抽象行政行为的随意性。但由于现有的监督机制复杂且缺乏统一的程序，相对人寻求救济其实是障碍重重的。抽象行政行为的普遍拘束性和反复适用性决定了其比具体行政行为更具有危险性和破坏力，加之已有的对抽象行政行为的监督和救济机制不能很好地发挥作用，行政管理中抽象行政行为的违法问题日益严重，将之纳入司法审查的范围就显得尤为重要。

2.抽象行政行为可诉性分析

我国行政诉讼的唯一目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，因此，从行政诉讼的目的及权利保护角度而言，如果抽象行政行为不可诉，行政相对人只能通过起诉由该抽象行政行为引起的具体行政行为而附带提出，那么势必会造成因同一抽象行政行为遭受利益侵害的行政相对人就个案分别起诉的局面，这不仅无形中增加了诉讼当事人的讼累，也耗费了大量司法资源，不能不说这不是司法低效的表现。将具体行政行为作为个案审查，而将抽象行政行为这种普适且破坏力更强的行为排除在行政诉讼受案范围之外，这无疑阻却了行政诉讼的目的，也不能真正实现对行政相对人合法权益的保护。

将具体行政行为与抽象行政行为区别对待，无疑，这值得我们借鉴，但抽象行政行为与具体行政行为之间其实并不存在绝对的界限。有学者认为，将具体行政行为与抽象行政行为作为一种学理上的划分并无不可，但是将其作为立法上的概念，可行性则有待商榷。行政机关在其职权范围内制定规范性法律文件的行为，从某种程度上并不能完全等同于立法机关的立法活动，它毕竟只是规制了社会管理的某些方面或某些层次。规定具体行政行为可诉而抽象行政行为不可诉，实际上在客观上起到了提升抽象行政行为的地位与效力的作用，变相赋予了抽象行政行为与法律相当或相同的地位与效力。但是，行政职权不能等同于立法权，也不应包括立法权。而事实上，也并不是所有国家的行政诉讼中都有抽象和具体这一分类。两者最根本的不同之处在于，抽象行政行为具有反复适用的普遍拘束效力，而具体行政行为则只在特定事件中对特定对象发生效力。应该说，这种划分标准在对行政行为作类型化研究之时有较大的参考价值，但若作为受案范围的界定标准则不免有以偏概全之嫌。值得注意的是，细看《若干解释》第1条第一款的规定："公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。"可以发现，此处避开了"具体"二字，而直接表述为"行政行为"，这在相当程度上说明，划分抽象行政行为与具体行政行为在确定行政诉讼受案范围方面的意义实际上已经大大降低。因而，从行政诉讼的受案范围角度来说，仅以具体行政行为为标准，就简单地将一切抽象行政行为排除在受案范围之外，笔者认为这无疑在一定程度上违背了行政诉讼的目的。

3.完善立法建议

以规章为分水岭，可以将抽象行政行为划分为三个部分：行政法规、行政规章、行政规章以下的抽象行政行为。

那么如何划定可诉的抽象行政行为的范围呢？理论界又有两种不同的观点：一者认为将纳入行政诉讼范围的抽象行政行为界定为规章及规章以下规范性文件为宜；一者认为仅应将规章以下规范性文件纳入为宜。笔者赞同第一种观点。根据《行政诉讼法》52、53条的规定，人民法院审理行政案件，"以法律和行政法规、地方性法规为依据"，"参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。"又《若干问题解释》第62条："人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。"可见，行政规章并不能作为相对人提起行政诉讼的依据，对于不与法律相抵触的行政规章，法院可以"参照"，但并不是审理案件的依据。同时《行政诉讼法》53条第2款进一步规定："人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。"也就是说除了该条所列的规章之间不一致的情形外，法院可以就规章的合法性进行审查，这就相当于法院在对具体行政行为的审查过程中，间接地享有对规章及规章以下抽象行政行为的审查、监督权。实际上，从案件审理的层面上来说，行政诉讼并不当然排除对抽象行政行为的审查。既然如此，将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围或无不可。

四、结语

行政诉讼是保护公民行政权利的一道坚实屏障，而受案范围则是开启这道屏障最先需要考虑的问题。无论是以国际行政诉讼法概况还是以我国行政诉讼实践为基点，我国立法所规定的行政诉讼受案范围都过于狭窄。因而，有必要在未来的立法中，发展行政诉讼的目的，将抽象行政纳入行政诉讼的受案范围，进一步对行政诉讼受案范围作有益的修改和扩充。