我国法律设置行政审判的目的，在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权。但是，随着我国政治、经济、文化、社会生活以及法治环境的发展变化，行政审判职能配置的困境日益凸显，行政审判在权利救济和权力监督上的乏力，不仅直接影响社会秩序的稳定和官民关系的和谐，而且会动摇民众对国家厉行法治的信心。本文拟从完善行政诉讼制度的角度浅析解决行政审判职能配置困境的对策。

一、拓宽行政诉讼受案范围

行政诉讼受案范围的大小直接关系司法监督行政的强度和保障公民权益的力度，是整个行政诉讼制度的立足点。西方大部分国家都奉行“有权利就有救济”的原则，对于侵犯自己合法权益的行政机关，公民一般都有权向法院提起诉讼，包括抽象行政行为。目前，我国行政诉讼的受案范围尽管在不断扩展之中，但仍然存在明显不足。我们认为，应从以下几方面进行拓展：一是扩大行政诉讼法所保护的权利范围，如将行政机关侵犯公民的受教育权、劳动权以及一定范围的政治权利和文化权利纳入行政诉讼的受案范围；二是加强对其他公权力主体行为的监督和救济，除行政机关外，法律法规授权的组织实施的行为也要纳入行政诉讼的受案范围；三是对内部行政行为提供司法救济；四是有条件地将抽象行政行为纳入行政诉讼范围，如将规章以下的其他规范性文件纳入司法审查的范围。

二、建立行政公益诉讼制度

行政公益诉讼制度是同被诉行政行为无法律上直接利害关系的人提起的，以公共利益为目的的行政诉讼制度。目前，世界上许多国家的行政诉讼或司法审查制度中都存在公益诉讼制度，而我国行政诉讼缺乏对公共利益保护的诉讼渠道。因此，确立符合我国国情的行政公益诉讼制度实属必要。参考国外行政公益诉讼主要由行政公诉和一般主体代表诉讼的做法，我国一方面可考虑由人民检察院作为行政公益诉讼的原告，因为检察机关是法律监督机关，同时又是公诉机关，有权对行政机关是否依法行政进行监督，所以也应当可以提起行政公诉；另一方面可考虑确立一般主体代表诉讼制度。

三、扩大审查范围至合理性审查范畴

行政诉讼审查范围应扩大至合理性审查范畴，行政自由裁量行为也应接受司法监督。二战以前，行政自由裁量行为不受司法监督几乎是世界各国立法的通例。此后，这一原则暴露出越来越多的问题。至80年代，世界上一些发达国家对行政自由裁量行为的控制已日渐完备。在我国，《行政诉讼法》也有对行政机关滥用职权和行政处罚显失公正的行为可以判决撤销或变更的规定。该规定确认了人民法院在一定范围内有权对行政行为进行合理性审查，但这一范围从目前看还很狭小、很单一，远远不能适应行政自由裁量行为广泛存在的实际需要，这在很大程度上制约了行政审判作用的发挥。修改《行政诉讼法》，突破审查范围的限制，将行政自由裁量行为全面纳入司法审查范围，既是依法治国的需要，也符合国际潮流。而且，法院对行政自由裁量行为的审查，是以维持、撤销为主要判决方式，并可以责令被告重新作出具体行政行为来补救，变更判决只在特定的情况下才适用。因此，法院对行政自由裁量行为的审查仅限于监督，不会造成司法权对行政权的过份干预。

四、完善行政诉讼执行制度

作为行政诉讼制度重要组成部分的执行制度，不仅是法院审理、裁判过程的延续，也是公民权利得以实现的重要保障，更是法院监督行政机关依法行政的有力武器。我国《行政诉讼法》第65条对行政诉讼裁判执行所作规定过于简单，特别是对行政机关拒不履行人民法院生效裁判时必须承担的法律责任规定不力，有必要进行修改。我们认为，首先，要强化行政机关拒不履行法院生效裁判必须承担的法律责任，特别是行政机关首长的法律责任。其次，建立拒不执行裁判的公示制度，向社会公告案件执行情况，接受社会监督。再次，增加执行过程中涉及的执行管辖、检察机关的申请执行权、告诫程序、督促执行手段等规定。

五、尝试建立行政判例制度

以判例法为主要法源的英美法系国家，其行政法的基本原则主要是通过普通法院法官的判例来确立。以成文法为主要法源的大陆法系国家，其行政法的产生和发展也与行政法院对行政活动的审查和监督有直接的联系。行政判例制度之所以能够生存并得以长足发展，主要是由于行政判例可以弥补成文法的不足，可以统一法律的适用，更是联系行政法学理论与实践的桥梁。我国虽然正在推行判例指导制度，但法律并不承认行政判例的约束力。因此，有必要借鉴大陆法系国家以制定法为主、判例法为辅的模式。考虑到当前行政法官个人的专业素质和经验积累普遍低下，以及司法地方化严重的情况，可以由最高法院对判决进行筛选，挑选出具有典型意义的判决公布成判例。行政判例应向社会公开，以便法学界和全社会对行政判例进行研究和分析，提出改进意见，促进行政法理论界和实务界的良性互动。同时，要加强对已公布判例的编纂出版工作，供学界、律师和普通公民查询。