一．我国环境保护制度所存在的主要问题

（一）立法目的和指导思想亟待重新定位

《环境保护法》第1条将"促进社会主义现代化建设的发展"作为一项立法目的。现在我们稍加反思,就不难发现该立法目的的不合理之处。就工业现代化而言,通过资源高投入、高消耗及环境高污染的粗放型增长方式亦能实现。工业现代化程度较高的美国、日本等从前走的就是这条路。正因为这一立法的缺失，导致了环境保护的不力,并随着人口的增长和经济的发展，造成了以城市为中心的环境污染的加剧，且逐步向农村蔓延，以及生态环境恶化的范围日趋扩大，如水土流失、荒漠化等不同程度地加重,耕地减少，森林破坏,草原退化，水资源短缺，矿产资源后备不足等严重环境勿庸置疑，确立该立法目的，有着指导思想上的偏差。因为，虽然联合国环境与发展委员会于1987年就发布了长篇报告《我们共同的未来》，并首次提出"可持续发展"的概念，但是由于立法之时所处的特殊历史背景，可持续发展根本未成为国人所普遍认同的一种理念。所以没有以可持续发展来指导的立法，出现立法目的上述缺失就不足为奇了。客观而言，当前的经济工作在总体上依旧没有摆脱传统发展模式，仍然以资源高消耗、环境高污染为代价来实现经济增长。环保工作也在很大程度上滞留在计划经济体制和粗放型增长方式的层面上，许多地区还在走着"先污染后治理"的老路，远未达到在市场经济体制和集约型增长方式的层面上实现经济、社会可持续发展的高度。在党中央、国务院已将"可持续发展"明确为基本战略的背景下，在当前"全国环境仍在继续恶化"的严峻形势下，对《环境保护法》的立法目的和指导思想重新定位已势在必行。

（二）环境保护制度偏重于污染防治的现状亟待改变

我国的环境保护制度从基本原则到法律责任等，皆偏重于污染防治。关于自然资源的保护，首先，就基本原则而乏自然资源保护方面的原则，譬如我国曾参照"污染者负担原则"的精神，显而易见，该原则的适用范围仅局限于污染防治领域。虽然1996年8月3日国务院发布的《关于环境保护若干问题的决定》规定了"污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复原则"，且该原则体现了对污染防治和自然资源保护统筹兼顾的精神，但它毕竟只是行政法规，在法律文件的效力层次上偏低，难以体现其作为"一种具有普遍性和指导意义的基本准则"的地位。其次，在自然资源保护方面缺乏有关制度的支撑，资源更新补偿机制尚处于空白状态。如生态效益补偿基金，虽然《森林法》有所规定，但作为环境保护基本法的《环境保护法》却无相关的规定，这无疑是该法对自然资源保护不够充分的又一表现。加之长期以来人们在自然资源价值观上的错位，导致我国现行的产品成本核算体系和国民经济核算体系中，没有计入经济活动所造成的环境代价和自然资源的固有价值,从而造成在价格体系上"资源无价、原材料低价、产品高价"的扭曲现象的泛滥。再次，就法律责任而言，《环境保护法》缺乏对破坏自然资源的违法行为的规定。如对该法第三章所规定的许多自然资源保护方面的法律义务，在法律责任部分无相应的配套规定。仅在第44条有原则性规定，违反本法规定，造成土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物资源的破坏的，依照有关法律的规定承担法律责任。即依照自然资源单行法的规定追究破坏自然资源的当事人的法律责任。而在实际立法中，我国自然资源单行法多采取部门立法的形式，在立法时往往陷入"重开发利用，轻资源保护，重经济效益、轻环境效益；重部门、局部利益，轻整体、全局利益"的误区，所立之法的法律责任部分打上上述误区的烙印自是难免。总之，作为环境保护基本法的《环境保护法》对自然资源保护的规定不够充分，加剧了资源的无偿占用、掠夺性开发和浪费严重的现象，以致"全国环境形势依然严峻，相当多的地区环境污染和生态破坏状况仍然没有得到改变，有的甚至还在加剧;环境污染和生态破坏成为危害人民健康、制约一些地方经济和社会发展的重要因素。"更有必要指出的是，也正是因为《环境保护法》对自然资源保护规定的不充分，使人们衍生出环境保护仅限于污染防治的模糊认识。因此，修改《环境保护法》，增加自然资源保护的内容，已刻不容缓。

   现在我国环境问题出现了新的变化，环境恶化严重，现有的《环境保护法》存在很多的缺陷使之不能够很好的保护环境，环境的保护与我们现在实行的可持续发展战略是紧密相关的，修改完善《环境保护法》成为我们刻不容缓的任务。

二、如何完善我国的环境司法保护制度

（一）制度修改应重点研究的几个问题

制度修改是一项严肃的、复杂的工作。要达到预期目的,除了作好充分的理论上的准备之外,还必须重点研究以下几个方面的问题。

（1）对现行环境保护制度在我国现实社会生活中的实施效果做一客观的评价。这是一项重要的基础性研究工作。其研究结果将直接影响到对该制度的修改。因为,对欲修改的制度没有一个基本评价,就不可能说清楚为什么要修改或为什么不修改的问题。既便试作说明,也无令人信服的根据。对现行制度的评价,必须坚持两点论,既肯定其历史作用,又指出其存在的问题。作用是主要的,不然怎么会适用了十五年呢。问题也是有的,否则就没有修改一说。只有对现行制度的实施情况做出客观的评价,修改工作才会有的放矢。

（2)明确修改的指导思想和修改原则。这是关系修改工作成败的大问题。制度修改的指导思想是制度修改活动的理论依据,而修改原则是制度修改活动据以进行的准绳。前者为修改活动指明方向,后者为修改活动确立准则。任何一项制度的修改都是遵循一定的指导思想和原则进行的,否则,制度的修改活动不可能顺利地进行。因此,具体到环境保护度的修改,也必须首先明确其修改的指导思想和修改原则,这样才能保证修改的科学性,收到事半功倍的效果。

（3）研究选择修改的模式。

所谓模式,本指某种事物的标准形式或使人可以照着做的标准式样。修改模式,在这里是指修改方案。先选定或确定方案,然后再根据所定方案进行修改活动。一部制度的修改,人们往往可能提出各种不同的方案,这是非常正常的,是与提出者本身对该项制度修改的主观认识分不开的。认识不一样,所主张的方案或模式就会有差异。那么,究竟采用哪种方案或选用哪种模式更为合适,这就需要研究。

（二）修改时应遵循的原则

环境保护制度修改时应遵循其基本原则，其原则是指制定、解释、执行和研究环境保护法的指导思想,是贯穿于全部环境保护法律中的具有普遍意义和指导性的规范。其原则包括符合生态规律原则和以可持续发展为导向的原则。

（1）符合生态规律的原则。这一原则是指在进行环境保护立法时，应当充分地考虑和遵守自然和生态演变的规律，把地球生态系统平衡的基本原理作为制定法律及其法律规范确立的理论基础。所谓生态系统，是指由生物群落及其生存环境所共同组成的动态平衡系统。生态系统在正常状况下演进发展的过程和相互关系中，具有如下规律，即物物相关律、相生相克律、能流物复律、负载定额律及协调稳定律等。所谓物物相关律，是指自然界中各种事物之间有着相互联系、相互制约、相互依存的关系,改变其中的一个事物，必然会对其他事物产生直接或间接的影响。为此，我们开发利用某一环境要素时,要考虑此种活动对其他环境要素乃至整个生态系统的影响开发利用其环境要素的某一项功能时，要考虑对该环境要素的其他功能的影响。所谓能流物复律，是指在生态系统中，能量在不断地流动，物质在不停地循环，而且能量的流动是单向的， 并在流动过程中递减，其中有一部分逸散入环境。这就要求我们在环境立法时，一方面要节约资源，另一方面防止环境污染，尤其是控制有毒有害物质的立法。所谓负载定额律，是指任何生态系统都有一个大致的负载即承受能力的上限，超过了这个上限，生态系统就会失衡，甚至遭到毁灭性的破坏。这一规律给我们的启示就是要进行产(生物产量)定供(畜类或其他物种数量)和防止污染控制方面的立法。所谓协调定律，是指只有在结构和功能相对协调时生态系统才是稳定的。这一规律给我们的启示就是要维护生态系统的整体即系统稳定，必须通过保护生物物种多样性、保护森林、植被等方面的立法。

总之,生态学内涵的上述规律和原理告诉我们，要正视地球生态系统平衡的基本原理和自然的规律，顺应自然和生态系统的演进，才能够使人类与自然界其他物质在地球上并存。因此，我们在进行环境立法时，首先要关注我们人类所居住的环境固有的特性，并使它作为一项基本原则得以贯彻执行。

（2）以可持续性发展为导向的原则。自从世界环境与发展委员会于1987年在《我们共同的未来》的报告中明确提出可持续发展战略以来，可持续发展观念已日益深入人心，并成为世界绝大多数国家在社会发展中予以优先考虑的目标。我国1994年批准实施的《中国21世纪议程》中，明确指出"开展对现行政策和法律的全面评价，制定可持续发展的法律、政策体系、突出经济、社会和环境之间的联系与协调。通过法规约束、政策引导和调控，推进经济、社会与环境之间的联系与协调。通过法规约束、政策引导和调节器控，推进"经济、社会与环境的协调发展"的可持续发展战略。所谓可持续发展是指既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害发展。可持续发展的这一概念包涵了三方面的内容:一是可持续发展的前提是发展，其目的是为了增进人类的福利，改善人类的生活质量；人类的发展和生活品质的改善，必须建立在地球生态系统的涵容能力之内。二是要实现发展以满足需要，但同时应当维护生态系统的完整性，而不致因当代人类的发展而损害后代人满足其需要的能力。三是应当把经济发展与生态的可持续性有机地结合起来。对人类发展的基础--环境、资源与能源的开发和利用，应当维持和建立在利用效率最大化和废弃(污染)物最小化之上。人类历史和实践证明，人类社会经济的发展不能以破坏人类生存的环境资源基础为条件；经济增长如果无视环境破坏的代价，环境就不可能得到保护，发展也不能持续。因此，以可持续发展思想作为我们环境保护立法的指导思想，是确保经济增长和生态保护协调发展的根本保障。

三、健全环境保护制度的几点建议

（一）关于对环境资源的市场机制建构问题

（1）关于排污权交易。排污权交易是一种以市场为基础件及政策和经济刺激手段，排污权的买方由于超量减排而剩余排污权，出售剩余排污权获得的经济回报实质上是市场对于有利于环境的外部经济性的补偿，无法按照政府规定减排或因减排代价过高而不愿意减排的企业购买其必须减排的排污权，其支出的费用实质上是为其外部不经济性而付出的代价。他作为一种市场经济手段，充分的发挥了市场机制的资源配置作用，正是排污权交易市场这只无形之首激励了整个环境资源发挥出最大效益。

最先将排污权交易的立法构想付诸实践的国家是美国。美国经济学家戴维斯于20世纪70年代一处排污权交易，目前美国已建立起以补偿，泡泡，排污银行和容量结余为核心内容的一整套排污权交易体系，在实践中取得了明显的环境效益和经济效益。在美国近三十年的环境管理中，先后采用了三种排污权交易政策：补偿政策，泡泡政策和酸雨控制计划，取得了很多成功的经验。不少国家在不同程度上借鉴了美国所用的排污权交易的体系，我国环境立法中也规定了排污权总量控制和排污许可证制度。2001年11月，讲述南通发生了第一例二氧化硫排污权交易，开创了以排污权形式交易的先河。但由于我国目前尚无相应的法律法规对排污拳脚和发行的确认及支持，即不成体系又不具有规范性，因而还不能充分体现这一环境管理手段的经济性，也不利于在我国范围内推广。因此，在修改我国《环境保护法》时，应当明确规定排污权交易制度，充分运用市场手段来有效保护环境资源。

（2）关于水权交易。水资源是国家经济社会发展中不可替代的战略资源。水权是以资源的所有权为基础的一组权利。我国《宪法》第9条规定："水流属于国家所有，即全民所有；法律属于集体所有的除外。"新《水法》第3条规定："水资源属于国家所有。水资源的所有权有国务院代表国家行使。农村集体经济足资的水塘和农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。"从法律上看，在我国，水资源的所用权主体是唯一的，即国家，一般是中央政府代表国家行使此项权利，而现实中，我国水资源产权的真正主体不明确，此项权利的事迹所用这却是省，市，县级政府，水资源的管理保护最终依靠的仍是地方政府。水资源的公共性决定了水资源的保护监督必须由国家统一行使，而立法与现实存在差距。加之水资源的保护和水污染防治属于水资源所用主体缺位和水资源所有权力的重叠和工作中的摩擦。这些都是由于水资源那所有权主体缺位和水资源多管理虽造成。

水资源的有偿使用制度是水资源所有权在经济上的实现形式，是水权立法的重要内容。我国现行立法已确立了用水收费制度。用水收费制度包括水费制度和水资源费制度。新中国成立以市场经济体制转变的过程。我国《水法》规定水资源属于国家所有，而现行的水资源费是由地方政府征收的，不纳入中央的财政收入，由此看来，水资源费不是水资源真正产权的价值补偿。我国现行水价存在一定问题，对各级政府来水，不仅是免费的，甚至引水越多，收益越多，存在对过度引水的鼓励问题。

我国现行立法实行取水许可制度，为了有效地配置水资源，应当允许水资源使用权包括取水权的有偿转让，但是，新《水法》对这一问题并无明确规定。虽然新《水法》规定了水资源的取水权仍具有十分浓厚的行政色彩。水资源费的有偿使用制度仅停留在国家收取税费和水资源的阶段。由此可见，在我国目前的环境立法体制下，建立水是市场及水权交易制度仍然十分困难，距"建立水权转让的政策法规，促进水资源的高效利用和优化配置"尚有一定距离。

（3）关于生态补偿法律制度。关于流域生态补偿机制，森林资源生态机制，矿产资源生态补偿机制以及野生动物生态补偿机制等，也需要建立相应的制度。建议修改我国《环境保护法》时，应确立和完善上上述法律制度，可以考虑制定《生态补偿法》。

（二）环境保护制度中存在的环境机构设置重叠或空缺

应当授权国务院出台行政法规，对县级以上环境保护部门的设置进行统一规范，并理顺国务院相关的职能部门在环境资源管理上的权力，职责，解决权力交叉重叠，职责缺位的问题，在国家立法层面上力求避免部门立法，地方立法，统管与分管，权力与利益分割的混乱局面。借鉴民法立法的成功经验，充分发挥中立的，无自身利益的，有良知的法学专家在国家及地方层立法上的主导作用，避免部门利益权力华，权力法律化的问题以及相关部门之间围绕立法而展开的权力争夺及其导致的社会资源浪费。