[摘要] 2012年的中秋国庆双节过程中，根据国务院相关规定，北京市于2012年9月21日率先出台《关于"十一"黄金周期间收费公路免收小型客车通行费的通告》，随后，广东、湖南等省出台相应法规，本文试从该政策出台的起因、经过、结果入手，探讨中国法治环境下的是否行政违法。乍一看来，行政主体似乎不能替市场主体做决定，然而，是否真是如此？

 

[关键词]高速公路   免费   行政违法   权力膨胀

 

 

一、背景

 

2012年7月24日，国务院同意交通运输部、发展改革委、财政部、监察部、国务院纠风办制定的《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》，之后各地方政府出台其具体规章制度，政府出台相关政策法规的出发点也许很好，这是一项惠民利民的政策，降低了广大群众出行旅游的费用，同时另一方面，又拉动了旅游经济的增长，利于经济结构的优化。

 

中秋十一8天节假日过后，网上信息发布显示，根据Wind资讯的数据，2012年半年报显示，高速公路19家上市公司的负债合计为1247.9亿元。而去年半年报显示，19家高速公路行业上市公司的负债合计为1053.3亿元。负债余额同比增长18.48%。这一数字引发学者经济学界关于高速公路资产及运行的思考，而作为一名法科学子，我首先想到的是行政主体干预具有自主独立经营权的市场主体的依据何在？

 

二、高速免费的考量

 

进入21世纪，中国面临着经济、政治各方面体制的改革，而在政治体制上，最显著的要数政府职能的转变，从以往的全能型政府向服务型政府转变，经济上促增长，社会上保民生，是两条最实实在在的思路。

 

（一）惠民利民的好政策

 

根据2007年12月14日出台的《国务院关于修改〈全国年节及纪念日放假办法〉的决定》，春节、五一、中秋和国庆成了全民出行旅游的好时光，而今年由于双节来临，政府考虑到民众出行过路费用以及畅通出行等方面，制定了此政策。

 

（二）刺激消费、拉动经济增长

 

经济学上有所谓"薄利多销"的说法，而今，正是如此，高速公路收费本身就是民众出行的一大抱怨可谓，时不时一个，有时甚至不到500米就一个收费站，让普通民众不忍负担。而公路免费后，无论从理论上，还是经验上，无疑将极大鼓励一般民众的自驾游、短途旅行等，进一步刺激旅游产业的发展，同时带动相关服务业。

 

在经济尚未全面恢复的情况下，促进非生产性经济的发展，同时也利于国内产业经济的结构优化，加快转变经济发展方式。

 

三、      高速免费的实施

 

由于本次中秋、国庆长假是高速免费政策首次实行，"双节"连休八天，加上部分景点推出门票降价政策，多因素促使出游百姓暴增，自驾出游激增，所以一开始出现了收费站变停车场的状况，甚至9月30日免费首日出现了20多条高速路拥堵的情况，

 

但是由于初次实施，应对经验不足，比如：实行进出高速发收卡制度等，造成了拥堵现象。后来交通部及时调整了管理政策比如：取消发卡规定，直到8日晚间都未再现拥堵情况。

 

从2009年起的新医疗保险改革到今日的国庆出游高速公路免受过路费，都是利民惠民的尝试。也许说有不尽人意的地方，我们也在一步步完善。但是，同样可以想想新医改刚出台时，也是状况频出，即使到现在也不能说它已经是一个良性运行的法律规范了，但不可否认它是个利民惠民的政策。

 

四、      高速免费的实施结果

 

（一）人均花费

 

1、高速公路过路费的减少

 

过路据全国假日办发布的数据显示，9月30日至10月7日，全国纳入监测的119个直报景区点共接待游客3424.56万人次，同比增长20.96%，同时据山东大学物流管理研究所所长彭志忠测算，全国高速免费会减收200亿元，则以此计算，出游人员人均免缴纳高速公路过路费600元。

 

2、旅游支出的增加

 

相应全国纳入监测的119个直报景区点旅游收入17.65亿元，同比增长24.96%

 

另据商务部提供的数据，今年黄金周期间，全国重点监测零售和餐饮企业销售额约8006亿元，比2011年国庆期间增长15%左右，而这还未算上住宿、交通、通讯、休闲娱乐、购物等带动的几十个行业。

 

（二）道路状况

 

虽然政策实施过程中，发生了许多堵在收费站等地的状况，据北京市一调查显示，堵车时间在半小时以内的只有28.5%的人；30.9%的人最长堵车时间在30分钟至1小时；21.1%的人遭遇到的最长堵车时间在1小时以上、2小时以内，而遭遇超过2小时以上堵车之苦的出游者比例多达19.5%。但其反应政策本身并没有错，近8成受调查者反应支持继续实施。

 

（三）法理探讨

 

1、学界探讨

 

虽然这次的高速公路免费是政府的一利民惠民政策，但这是站在公民的立场上来思考问题，"双节"过后，有不少经济界的学者反对，称这是政府的简单粗暴的干预市场经济的行为，但另一方面，又有学者为政府行为保驾护航，表示这些高速公路大都是由政府投资建造，在通车以后政府将其委托给一个企业经营。在这个过程中，政府将本属于全民所有的道路通行权变成了一种商品，交由一个企业经营，实际上已经构成了对民众利益的损害。这也正是民众强烈要求取消高速公路通行费，政府也作出了积极响应的一个法理基础。所以此次的高速高路免费通行其实是全民所有的回归。

 

2、产权归属

 

产权是经济所有制关系的法律表现形式，主要指财产权或财产权利，是以财产所有权为主体的一系列财产权利的总和，它包括所有权所有权及其衍生的占有权、支配权、使用权、收益权和处置权等权利。

 

此处谈论高速公路的产权归属当让是从其所有权角度而言，而我国高速公路的产权归属可以从高速公路的建设融资和组织建设过程中分析得出。我国的高速公路是在中央和省级交通部门的规划指导下进行，除极少数以BOT方式建设的高速公路外，大多数高速公路都由交通部门和地方政府筹资组织建设，其资金来源为国家财政、税费、国债以及国内外对金融机构的贷款和融资，如此，自然而然的，其产权归属于国家；另一方面，由国家作为借贷及还款能力的主体所投资建成的高速公路，资产同样属国家所有；由养路费、收费权或其他税费担保或质押向国内金融机构贷款投资修建的高速公路，最终的还款责任主体是交通主管部门或地方人民政府，其资产也应属国家所有。包括一部分属事业性的收费管理单位，部分冠以公司和集团公司的名称，并由人民政府文件规定赋予了诸多职能的单位，少数以"自主经营，自负盈亏"的现代企业要求的公司。

 

《中华人民共和国公路法》第六十条规定，授让高速公路收费权和以BOT方式投资建设高速公路的经济组织，不管是取得收费权的公路，还是投资建设的公路，只是收费经营，仅仅取得了高速公路的收费权，没有取得资产所有权。因此，当前通过行政规定组建的高速公路管理公司或集团而产生的还款主体，从严格的法律意义上讲，担保、质押的责任主体没有改变，没有产生还贷责任的转移，所以并没有得到公路完整的产权。产权的归属，实际上变得复杂化。

 

而由此看来，一般的经济学者所认为的政府无权干涉市场经济下主体自主独立经营权，然现在看来，当这种具备公共产品性质的社会服务产品，即使其被托管公司上市，也是不会影响政府对其的支配。

 

五、      结论

 

自此，不言而喻，政府主体是有权对其投资建设、交付管理的高速公路进行免通行费的政策制定的，完全合法。

 

但是从经济学的角度来讲，高速公路作为一种准公共产品，它具有一定的非竞争性和较强的排他性，从而具有一定的营利性，从这个角度，我们可以建立由政府投资、集资、国内外贷款、土地有偿使用收入等多种方式结合的经济补偿和政策补偿体制，在有效的社会收费（包括对使用主体的各项收费）和资金筹措制度（包括各种投融资政策）确定之后，在一定产权关系约束和政府监管下，根据独立经营和自负盈亏的原则，对高速公路进行企业化经营管理。也就是说，必须将市场机制进入高速公路管理模式，让高速公路的融资、建设、养护等市场化运作，政府只作为一个后盾和监督主体。 

 

 

 

参考文献：

 

[1]周国光，《高速公路经营管理》[M], 人民交通出版社2004年版

 

[2]任福田、刘小明等，交通工程学 [M],人民交通出版社2003年版

 

[3] 王利明，《经营性高速公路管理体制现状分析与探讨》，2009年，东南大学，学位论文