论文提要：司法实践中，行政与民事争议交叉案件数量不断增长、涉及领域广泛、法律关系复杂、表现形式多样，而由于各法院审理模式的莫衷一是，导致裁判结果相互矛盾的现象时有发生，既增加了当事人的诉累，又有损法院司法裁判的权威。法律规定的缺失是造成行政与民事争议交叉案件审理难题的根本原因。司法实践召唤立法回应，本文从真实案例的引入开始，首先界定所要探讨的行政与民事争议交叉案件的内涵，然后归纳目前司法实践中行政与民事争议交叉案件的各种审理模式，在此基础上探讨立法上对行政与民事争议交叉案件应采取何种审理模式为宜。在对分案审理模式与并案审理模式分别进行了辩证分析与实证分析之后，得出了并案审理行政与民事争议交叉案件更具现实优势的结论。本文随后对行政与民事争议交叉案件的并案审理制度应如何架构提出了初步的设想。笔者认为，要发挥并案审理行政与民事争议交叉案件在妥善弥合矛盾、彻底解决纠纷、快捷审结案件方面的优势，一方面要建立健全立案初审和释明指导制度，为当事人启动并案审理程序指明方向。另一方面要建立健全行政与民事争议交叉案件”二审合一”制度。为此，本文提出，若发生管辖权争议，适用基础性诉讼优先原则予以解决；”二审合一”的合议庭由民事审判庭的法官与行政审判庭的法官共同组成；”二审合一”审判程序运行时应保留特色、兼顾效率等粗浅的意见和建议。。

案例一  甲、乙成立合伙企业丙，并办理了工商登记。丙向丁借款20万元，逾期未还。丁遂向法院提起民事诉讼，要求丙归还借款。同时，甲向法院提起行政诉讼，要求撤销合伙企业工商登记，理由是合伙协议乃乙一人炮制，并非甲的真实意思表示，且甲对合伙企业并未实际出资。经查，丙及乙均负债累累，已丧失偿债能力；而甲则具备良好的经济能力。

案例二  甲在房屋被拆迁前签署书面的赠与协议，将自己所有的被拆迁房赠与孙女乙，乙依据该赠与书及其它相关材料办理了安置房的产权登记。后甲反悔，提起民事诉讼，称赠与书中甲的签名系伪造，要求确认赠与协议无效；同时提起行政诉讼，要求撤销房管局颁发给乙的房屋所有权证。

案例三  甲因犯贪污罪、挪用公款罪被法院判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，后被提前释放，按法律规定不能作为公司的法定代表人，甲隐瞒上述情况，骗取了工商登记，注册了有限责任公司乙。后甲向丙借款10万元，并以公司乙担保，甲携款潜逃。丙向法院提起民事诉讼，要求甲归还借款；同时，丙向法院提起行政诉讼，要求确认工商登记违法并要求工商局承担赔偿责任。

一、行政与民事争议交叉案件之内涵界定

从上述司法实践中的真实案例可见，行政与民事争议交叉案件（以下简称行民交叉案件）主要体现为三种情形，一是先有民事诉讼，在民事案件处理过程中，发现要以某行政确认或确权行为为依据，或者该行政行为产生的证件等成为民事诉讼的关键证据，民事审理必须要依赖对这样的证据进行定性，才可以判决，从而必须中止民事诉讼，应当事人请求提起行政诉讼，最后行政审判的结果影响甚至决定民事裁判的内容。如案例一。二是先行提起的行政诉讼在审理过程中，发现必须以民事法律关系的确定为裁判依据，依法中止行政诉讼，应当事人请求，提起民事诉讼，民事裁判的内容直接影响行政裁判的结果。如案例二。三是行政争议与民事争议在法律事实上存在互相关联的地方，但行政争议与民事争议的审理结果并不存在互为前提或互为因果的关系，各自单独审理不会产生矛盾或冲突的情况。如案例三。

基于上述实例分析，我们认为，行民交叉案件，是指行政争议与民事争议因在法律事实上存在互相关联的地方，在处理上互为前提或者互为因果、彼此会产生影响的案件。这也是本文所要探讨的案件范围。如案例三，虽然行政争议与民事争议存在一定程度的关联，若不是工商局错误登记，甲便无法取得公司营业执照；若不是甲向丙借款时以公司担保，丙恐怕不会借款给甲……但法律事实上的相互关联并不必然导致案件审理的交叉，所以此类案件不在本文论题的探讨范围之列。

二、行政与民事争议交叉案件之现实困惑

（一）原因分析

司法实践中，行民交叉案件数量不断增长、涉及领域广泛、法律关系复杂、表现形式多样，而由于各法院审理模式的莫衷一是，导致裁判结果相互矛盾的现象时有发生，既增加了当事人的诉累，又有损法院司法裁判的权威。

反观立法现状，目前我国对行民交叉案件的审理模式还没有明确的程序法规定。仅在《中华人民共和国民事诉讼法》第136条规定了”本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，人民法院应中止民事诉讼。”2000年最高人民法院颁布的《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第61条规定，”被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”有学说认为，该条司法解释确立了部分行民交叉案件可适用的行政附带民事诉讼审理模式。[1]但总的来说，法律规定的缺失是造成行民交叉案件审理难题的根本原因。

民事诉讼与行政诉讼目的和程序的区别是造成行民交叉案件审理难题的外在原因。”民事诉讼主要是审查平等主体之间的人身财产关系，遵循的是民法的公平原则、保护善意第三人原则、维护交易安全原则等；而行政诉讼主要是审查被诉具体行政行为的合法性问题，遵循的是合法性审查原则。”[2]以案例二为例，若民事诉讼查明赠与书并非甲真实意思表示而予以撤销，行政诉讼是否必须尊重民事裁判结果，撤销产权登记，实践中尚存争议。因为，虽然赠与书系办理权属登记的主要依据，但就被诉具体行政行为本身而言，权属登记机关在办理权属登记过程中证据充分、程序合法，并无过错，权属登记机关对赠与书的真伪并没有进行实质审查的义务。因此，行民交叉案件的审理难题还表现在审判结果的分歧上，同一法院或者不同法院适用统一的法律，却可以依法对同一个纠纷作出两个相互矛盾的民事判决和行政判决。需要解决的问题是如何同时关照到两种诉讼的差异，以及如何在个案的审理中抉择出最协调和妥善的审理方案。

（二）现状分析

司法实践中，各法院在行民交叉案件审理中的主要做法，归纳起来，有以下五种：一是中止民事诉讼，向当事人行使释明权，并由当事人另行提起行政诉讼，待行政生效裁判作出后再恢复审理民事案件。二是中止行政诉讼，向当事人行使释明权，并由当事人另行提起民事诉讼，待民事生效裁判作出后再恢复审理行政案件。三是在民事诉讼中尊重具体行政行为的效力先定性，对其不作任何司法审查，直接作为定案的依据。四是在民事诉讼中，对与案件实体处理紧密相关的具体行政行为进行司法审查，并在民事裁判中对具体行政行为的效力予以认定。五是在行政诉讼中附带审查相关民事法律关系的效力问题，并将审查结果作为判断被诉具体行政行为依据是否确实充分的前提。

司法实践召唤立法回应，有必要从立法的层面进行深入的思考，为实践提供可供参照执行的统一依据和指针。

三、行政与民事争议交叉案件审理模式之辩证分析

（一）  分案审理之优劣辩证

对域外行民交叉案件审理模式的比较考察，可见采一元裁判体制的英、美国家，采二元裁判体制的法、德国家以及采混合裁判体制的日本[3]对行民交叉案件的审理各具特色、各有优劣。”从历史渊源、法律文化传统的角度来看，结合现行的宪政体制，我国的现状与法、德国家更为接近。”[4]

在我国，虽然没有设立与普通法院平行并列的行政法院系统，但《中华人民共和国行政诉讼法》第3条第2款规定，”人民法院设行政审判庭，审理行政案件。”在法院内部分别设立行政审判庭和民事审判庭，是一种审判专业化分工，是符合我国现有国情的。对行民交叉案件分案审理，其优势就在于对行政诉讼这种专业性较强的诉讼类型，由行政审判庭的法官来审理似乎更为合适，可减低案件实体处理的不公和错误。

但是，分案审理貌似的清晰和公允并不能掩盖其实际运行中遭遇的尴尬和责难。首先，对分案审理，不谙法律的当事人并不接受。”在当事人心目中，无论实际审理案件的是法院内部哪一个审判业务庭，对外生效法律文书上盖的是统一的院印，不同审判业务庭仅是法院内部的分工，人民法院才是依法独立行使审判权的主体。”[5]所以，他们有理由相信，同一法院应对一个案件作出统一处理，而不是既有中止又有受理，甚至出现行政判决与民事判决相互冲突和矛盾的情况。其次，分案审理易导致案件实际审理期限的拖沓和延长。同一件事情分在两处审理，对于不同程序里的每一个案子而言，只要不超过法定的审理期限即可，但是对当事人而言，要得到最终的处理结论，就要累加起两个案子的审理期限，实际审理周期的超长、审判效率的低下，也在一定程度上增加了当事人对司法审判的反感和责难。再次，正如前述民事诉讼与行政诉讼存在的目的和程序上的区别，分案审理的行民交叉案件，有时裁判结果并不能相互衔接印证，经常出现裁判结果冲突和矛盾的情况，公平和正义得不到很好的体现。

（二）并案审理之优劣辩证

分案审理的不合时宜性，使学界和实务界不断探索新的制度以弥补其不足。”纠纷法律关系的性质决定了法院应适用何种诉讼程序。而诉讼公正和诉讼效益是诉讼程序制度构建时应全面考虑的价值目标，最理想的程序制度应最大限度地实现二者价值比例及价值整合。”[6]并案审理就是众多学说中的一个。它脱胎于最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第61条关于”一并审理”的规定，但并不等同于学界所谓”行政附带民事诉讼”的模式。

行民交叉案件较之单一的行政案件或单一的民事案件而言，其特殊性就在于”交叉”二字，并案审理，由同一审判组织审理行民交叉案件，就是秉持一种法律整合和互动的理念，在适用民法时考虑行政法，在适用行政法时考虑民法，从而克服法律适用的僵化机械，衡平法律稳定性和灵活性的要求，并综合运用各种法律方法弥补法律漏洞。”在公私法相互渗透的今天，企图以某种单一的标准去对争议性质予以评判将不免有失偏颇。”[7]对行民交叉领域发生的法律纠纷，只有整合行政法与民法才能彻底并无矛盾地解决之。在程序设置方面，现行法律对行民交叉案件的并案审理没有明确具体的规定，但也没有禁止性的规定，这为并案审理提供了创新的空间，也为法官在案件审理中关照到两种诉讼的差异，并抉择出最协调和妥善的审理方案提供了捷径。

下面分别考察上述两个案例，以勘明并案审理的优势所在。案例一，若并案审理，则法官在查明丙及乙已丧失偿债能力而甲具备良好经济能力的情况下，对工商登记行为的审查便可参考并重视上述案情。因为，甲起诉要求撤销合伙企业工商登记，不排除与乙恶意串通企图逃债的可能。而分案审理就缺乏上述令案情融会贯通、相互印证并便于法官统筹裁判的优势。案例二，如经笔迹鉴定，赠与书上甲的签名确非其本人亲笔所签，而系乙代签。分案审理，民事判决可能会作出确认赠与书无效的结论。但是若并案审理，则法官可从房管局提供的证据中查明，在办理房屋所有权证的过程中，甲作为被拆迁房的原产权人，到场签字确认了房屋赠与的事实，则两相印证，就可推导出赠与房屋系甲真实意思表示的客观事实，赠与书非本人亲笔所签，只能认定为赠与书的表面瑕疵，不能成为认定赠与书无效的原因。

四、行政与民事争议交叉案件并案审理之制度架构

行民交叉案件的并案审理毕竟是填补立法空白的一种创新，它虽然脱胎于司法解释关于”一并审理”的规定，但仍需要进行具体的制度设计与架构，弥合两种不同诉讼程序之间的鸿沟与障碍，设计出能对司法实践起到直接指引和参照作用的程序规范。

（一）建立健全立案初审和释明指导制度

在立案初审阶段做好当事人的释明指导工作，对于节约诉讼资源、提高审判效率、减少当事人诉累和误解、促进纠纷的顺利解决具有重要的意义。承办法官应首先通过询问当事人，充分了解当事人诉讼的真正意图，通过审查起诉状及相关的证据材料，判断案件性质，发现通过单一民事诉讼或单一行政诉讼不能彻底解决纠纷的阻碍及问题，然后通过合议庭的合议，确定解决纠纷的最佳程序，再由承办法官在决定是否立案的法定期限内告知当事人不同救济途径及可能产生的法律后果，并建议当事人通过行民交叉案件并案审理的程序起诉，最终由当事人行使选择权，确定适用的程序。

（二）建立健全行民交叉案件”二审合一”制度

1、管辖权确定之依据

行民交叉案件，若行政争议的受案法院与民事争议的受案法院系同一法院，自不存在管辖争议问题。若各自依管辖权确定规则，分属不同法院管辖，则”二审合一”遭遇一定的障碍。笔者认为，行民交叉案件的管辖权确定，应遵循基础性诉讼优先的原则。如案例一，工商登记撤销与否，将关系到民事责任究竟由何主体承担。类似这种包含行政许可行为的行民交叉案件，行政诉讼是民事诉讼的基础性诉讼。管辖权的确定可采取民事就行政的原则。再如案例二，赠与协议效力如何，将直接影响房屋权属登记行政行为的效力。类似这种包含确认性行政行为的行民交叉案件，民事诉讼是行政诉讼的基础性诉讼。管辖权的确定可采取行政就民事的原则。判断个案中民事诉讼为基础性诉讼，还是行政诉讼为基础性诉讼，一个简单易行的方法是将行政行为与民事行为发生的顺序作为标准。[8]发生在先的为基础性诉讼。另外，在民事诉讼（行政诉讼）已由某一法院先行受理的情况下，后受理行政诉讼（民事诉讼）的法院发现二案之间存在交叉关系的，可以在征求当事人意愿的前提下依职权将案件移送先行受理的法院并案审理，该移送不受基础性诉讼优先原则的限制。理由是：先行受理案件的法院，较之后受理案件的法院，一般来说，其对案件审理已花费一定的成本，对案件情况有更为深入的了解和认识，因此，从诉讼经济的角度，作出上述规定，并将之作为基础性诉讼优先原则的例外。当然，管辖权的确定是一个较为复杂的问题，还涉及民事诉讼与行政诉讼若分属不同级别的法院管辖，应如何处理的问题。笔者认为，法院级别的设置以及不同级别法院各自管辖权的分工，是基于民事诉讼法和行政诉讼法的强制性规定，不能随意突破。总的来说，级别较高的法院，其案件审理的质量以及排除不当干扰、公正审理案件的水平一般较高。因此，笔者认为，若发生此类管辖问题，由低级别的法院向高级别的法院移送，并由高级别的法院并案审理行民交叉案件，不失为较为合法合理的方案。

2、合议庭组成之原则

对行民交叉案件的并案审理，是由民事审判庭的法官来审理，还是由行政审判庭的法官来审理，有观点认为，”鉴于目前法院内部民庭工作量一般较大，而行政庭的受案数量相对较少，可以确定行民交叉案件全部交由行政庭统一负责审理的新机制。”[9]笔者认为，合议庭的组成若仅凭工作任务的多少来确定，失之草率和简单，还是应该根据此类案件的共性特点确定合议庭的组成，始终关照到案件处理的公平与正义。”二审合一”制度架构中对合议庭应如何组成，可考虑以下原则：一是”二审合一”案件不适用简易程序；二是合议庭由民事审判庭的法官与行政审判庭的法官共同组成；三是由同时具有民事审判经验和行政审判经验的资深法官担任合议庭的审判长。

3、审判程序运行之要求

同一合议庭在并案审理行民交叉案件的时候，适用怎样的审判程序，是”二审合一”制度运行的关键。一方面，并案审理行民交叉案件，行政诉讼程序与民事诉讼程序不可避免要发生融合，而这种融合，其目的是提高诉讼效率和节约审判资源，从而有助于及时彻底地解决纠纷。[10]因此，对于民事诉讼程序和行政诉讼程序相重叠的部分，可以合并，如开庭程序。另一方面，行政诉讼与民事诉讼程序中各自的特色和标志性部分应当予以保留，因为这是二者相互区别并各自存在的基础。比如，民事诉讼程序中举证责任承担的一般规则是”谁主张、谁举证”，而行政诉讼程序中，被告行政机关对证明被诉具体行政行为合法负举证责任。此类重要的诉讼程序规则在”二审合一”中不能相互融合。总之，”二审合一”的目的是为了公平和正义，那么程序的融合也应遵从和服务于这一目的，应在依法查明事实、断明是非的基础上谋得判决结果的协调一致。

“二审合一”制度具体架构中，还有诸多问题，有待学界和实务界共同研讨。篇幅和能力所限，本文不再深入。

五、结语

司法的统一性、诉讼程序的协调性和裁判的唯一性是法治国家的重要标志。对于行民交叉案件，司法实践中因缺乏统一的法律指引，各法院各自为政，司法裁判莫衷一是，背离了建设社会主义法治国家的要求。”法律与制度必同人的思想携手共进。”[11]司法实践的迫切要求，呼唤立法的适时回应。若笔者的拙见能对立法有所启发，不啻笔者之荣幸。

[1] 张树义：《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》，中国政法大学出版社2000年版，第269页。

[2] 张卓立：《民事与行政交叉案件审理模式之选择》，载《人民司法.应用》2009年第23期。

[3] 杜承秀：《域外民事与行政争议交叉案件的处理及启示》，载《淮北煤炭师范学院学报（哲学社会科学版）》2007年第1期。

[4] 赵德铸：《民事诉讼中的附属问题分析》，载《行政与法》2006年。

[5] 龚春光、张明广：《对行民交叉案件审理模式的法律思考》，载《审判研究》2009年第四辑，第211页。

[6] 张晓茹：《多种法律关系引起的纠纷与诉讼程序的适用》，载《河南省政法干部管理学院学报》2002年第3期。

[7] 廖永安：《论我国民事与行政案件类型之界分》，载《云南大学学报》（法学版），2006年第2期。

[8] 李建国、张霄月：《关于行政与民事交叉案件的几点思考》，载《法制与经济》2009年第5期。

[9] 杨凯：《论房产纠纷行政与民事交叉案件之审理对策》，载《行政法学研究》2008年第1期。

[10] 张旭东、甘力：《行政与民事交叉案件冲突解决机制的选择》，载《中国石油大学学报（社会科学版）》，2008年第4期。

[11] 杜宴林：《法律的人文主义解释》，人民法院出版社2005年版，第2页。