论文提要：

2011年5月26日，公安部召开电视电话会议，部署在全国公安机关开展网上追逃专项督查"清网行动"，以"全国追逃、全警追逃"的力度缉捕在逃的各类犯罪嫌疑人。2011年9月21日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于敦促在逃犯罪人员投案自首的通告》，声明在逃犯罪人员2011年12月1日前向公安机关、人民检察院、人民法院、监狱或者所在单位、城乡基层组织等有关单位、组织投案自首，如实供述自己罪行的，可以依法从轻或者减轻处罚；犯罪较轻的，可以免除处罚。在历时近七个月的时间内，抓获一大批逃犯，侦破积案4.5万多起，消除了社会治安的重大隐患，伸张了社会正义、捍卫了法律尊严。

在清网行动取得丰硕成果的同时，一大批案件涌入法院。一大批在逃的犯罪分子被判处刑罚，一大批赃款赃物被追偿，特别是一些故意伤害类刑事犯罪的受害人在等待数年之后终于看到了犯罪分子得到应有的惩罚并获得赔偿，极大地提高了刑事审判的公信力。但在另一方面，特别是一些共同犯罪案件中，一些同案犯因早已判决收监，尚在服刑当中，而另一些同案犯因具备自首、退赃、被害人谅解等量刑情节而被依法判处缓刑，在一些群众的眼中仍然"逍遥法外"，而产生了对司法公信力的质疑。本文以"清网行动"为视角，探讨如何在刑事政策的制定和实施过程中提升刑事审判公信力。

一、三个案例引发的思考

案例一：于某、赵某、颜某三人伙同卞某等另外四名同案犯在2007年6月至2009年11月期间，多次在C市进行盗窃作案。2010年初，卞某等另外四名同案犯被抓获，被W法院依法判处二年至五年不等的有期徒刑，均在服刑之中，但于某、赵某、颜某三人在逃，未能归案。随着"清网行动"的展开，于某等三人于2011年8月先后至公安机关投案自首，且全额退出赃款。2012年2月，W法院在审理中综合考量三名被告人的自首、退赃等量刑情节，分别判处三名被告人一年至三年不等的有期徒刑，均宣告缓刑。

案例二：2009年11月7日，周某在C市某机械制造有限公司上班时，因琐事与同事葛某发生口角，葛某持铁棍将周某右手臂打成骨折，经法医鉴定，周某之伤构成轻伤。葛某在作案后外出躲避，并被公安机关上网追逃。周某申请工伤认定，但劳动部门的认定结论为周某不属于工伤，用人单位也因此拒绝承担赔偿责任。周某因长期无法获得赔偿，屡次到法律援助机构、人民法院等单位咨询寻求帮助。 "清网行动"中，葛某至公安机关投案自首。在法院的主持下，葛某与周某达成了刑事和解协议：由葛某一次性赔偿周某各项损失人民币六万元，周某表示谅解。2012年4月，葛某被判处有期徒刑九个月，并被宣告缓刑。

案例三：2007年7月至8月间，戴某等三人伙同孙某多次至C市抢劫、盗窃电瓶三轮车等物品，后戴某等三人被抓获， 2008年初均被判处十年以上有期徒刑，但孙某在逃侦查机关多次上门说服教育，。孙某之兄同意劝说孙某投案自首。2011年11月某日，孙某在其兄的陪同下投案，但在供述中避重就轻，只承认参与了两起盗窃作案，与法院审理查明其共参与1起抢劫、8起盗窃相去甚远，合议庭最终未认定其具备自首情节。最后，孙某被判处较重的刑罚。宣判后孙某表示误解了"清网行动"政策。其家属也认为司法机关未能兑现"自首可从轻或减轻处罚"的承诺。

在第二个案例中，被害人因他人故意伤害受伤，长期外逃，等待两年之久，逃犯终于在"清网行动"中投案自首。被害人最终获得了赔偿，被告人也得到了应有的惩罚，该案取得了较好的法律效果和社会效果。在第一个案例中，也是"清网行动"给了于某三名逃犯自首和退赃的机会，最终得以从轻处罚。但先归案者判刑较重，后归案者反而判刑较轻，有人质疑：这是否是真正的公平? 在第三个案例中，孙某误解了在"清网行动"投案自首，司法机关就可以无限度从宽处罚，未能如实供述，最终丧失了被认定"自首"的机会，被处以较重的刑罚。这种对"清网行动"的误读，并不在少数。这是否在一定程度上损害了刑事审判的公信力？

二、一把双刃剑："清网行动"对刑事审判公信力积极和消极两方面影响

"清网行动"是在大批犯罪分子在逃，严重影响到社会治安和司法机关公信力的背景下展开的。随着大批逃犯的落网，在相当程度上消除了社会隐患，捍卫了司法的权威。在社会各界的积极响应和支持下，取得了较好的社会效果。犯罪嫌疑人既然被上网追逃，说明公安机关已经掌握了主要犯罪证据，一般都是同案犯已经被判处刑罚。在逃人员的归案，一方面可以消除已决犯心中"原本可以不受法律追究"的侥幸心理，促使罪犯认罪伏法，安心改造并回归社会，对再犯有一定的抑制作用。同时，也对社会大众昭示了"法网恢恢，疏而不漏"的道理和司法机关"违法必究"的坚定决心。例如W法院判决的一起抢劫案件，王某是某公司的老板，也是当地很有名气的企业家，并且承接了当地政府招商引资的项目，解决了数千群众的就业问题。2011年底，在"清网行动"中，王某被查出曾实施抢劫犯罪行为，公安机关最终将王某抓获归案。法院依法判处了王某有期徒刑五年，并收监执行。此外，一些被害人也因为投案自首的嫌疑人积极退赃而获得经济赔偿。例如W法院审理的一名盗窃案件，被告人在逃亡十年之后投案，并如数退出赃款，很多被害人记忆中早已尘封的记忆，却在多年以后领取了当时被盗物品的折价款，连呼"意外"。在提升了公安机关的公信力的同时，提升了刑事审判的公信力。但是，在"清网行动"开展过程中，也引发了一些担忧。

（一）案件数量增加引发公众对法院个案质量的担忧

我国刑事案件收案数量近几年来一直呈现逐步上升态势，"清网行动"中，很多媒体报道大批在逃人员被抓获归案导致案件数量激增。从官方公布的数字来看，2009年，全国各级法院审结刑事案件870079件，同比上升0.38%；2010年，各级人民法院审结885316万余件，同比上升1.75%（1）。而2011年全年全国法院共审理各类刑事案件约84万余件，同比上升7.7%（2）。在连续两年保持较低增长率的情况下，2011年度出现激增。而清网行动中共侦破案件约为4.5万余起，约占刑事案件总数的5.4%，而从W法院的统计数据来看（见表一），案件数量确实呈现较大幅度的增长。可见"清网行动"对案件数量的激增确实起到了明显的助推作用。尽管审判人员加班加点，绝大部分被告人均能服判息诉，但是仍然引发了公众对法院案件绝对数量增加时能否保证个案质量的质疑。

表一  W法院刑庭近四年业务情况表

统计区间   2007.6.21-2008.6.20  2008.6.21-2009.6.20  2009.6.21-2010.6.20    2011.6.21-2012.6.20

收案数 995 1002   1111   1268

生效判决数同比增长率  -   0.7%   9.9%   14.13%

由于"清网行动"的起止区间是2011年5月26日至2011年12月15日，案件从侦查阶段到审查起诉阶段再到审判阶段需要数月的时间流转，为了准确反映刑事收案的变化，笔者的统计区间从2011年6月21日至2012年6月20日，试图将绝大部分清网行动中的案件囊括进来。从表一中可以看出，在近四年来，W法院的刑事案件收案数量逐步攀升，增长率也存在一定的加速度，特别是2011年度收案数量的增长尤其明显。案件数量的增长进一步加大了法院的审判压力。

（二）对刑事审判实体公正的担忧

随着大量的法律宣传，如"投案自首，如实供述自己罪行的，可以依法从轻或者减轻处罚；犯罪较轻的，可以免除处罚。"该表述就是《刑法》原文，本身没有任何问题。但在"清网行动"这一特殊时期反复强调，也引发了公众对裁判公正的合理怀疑。

表二  W法院刑庭近四年被告人刑期分布表（被判处拘役或有期徒刑）

   10年以上   7年-10年  3年-5年   3年以下    拘役   缓刑   合计

2008年 132 137 194 581 102 379 1525

2009年 97  125 184 511 82  339 1338

2010年 104 151 186 671 59  413 1584

2011年 82  171 186 705 62  597 1803

表三  上表中被判处3年以下有期徒刑、拘役人数及缓刑人数所占比例

   2008   2009   2010   2011

三年以下有期徒刑及拘役 44.79% 44.32% 46.09% 42.53%

缓刑   24.85% 25.34% 26.07% 33.11%

从表二中可以看出，W法院近几年被判处3年以上有期徒刑的被告人数量分布较为均衡，而判处3年以下有期徒刑的人数、缓刑的人数波动较为明显。从表3中可以看出，2008年、2009年、2010年连续三年，在判处3年以下有期徒刑、拘役的被告人中，被宣告缓刑的比率一直稳定在1/4左右，而这一比率在2011年上升至1/3。就W法院审判实践来看，对于在3年以上的较重罪犯的量刑的变化不大，但是对3年以下较轻罪犯的量刑上，出现明显的从宽迹象，而且大量的罪犯被宣告缓刑。

(三)对刑事审判程序公正的担忧

清网行动是公安机关网上追逃专项督查活动，准确说，应该是一项专门的刑事侦查措施。2011年9月21日，最高法、最高检、公安部、司法部四部门联合下发通告，敦促在逃人员投案自首，引发了公众对公、检、法、司四家"联合办案"的嫌疑，也引发了学界对程序公正的担忧。例如在清网行动中自首的案件一般可以分为两类：一类是自首后对侦查机关掌握的犯罪事实供认不讳，也就是被告人无异议的案件，也就是完全自愿认罪案件，被告人一般在量刑上可获得较大幅度的从轻；另一类是逃犯自首后对侦查机关掌握的犯罪事实本身有异议的，或者自动投案后拒不认罪的，公诉机关和审判机关往往会有被告人"避重就轻"的先入为主的印象，从而不利于被告人为自己辩护。

（四）对司法效率的质疑

根据官方公布的数字，清网行动的七个月左右的时间里，侦破积案4.5万余起，其中不乏一些匪夷所思的逃犯。例如涉嫌虚开增值税发票843万余元，潜逃13年、混迹于国内多家媒体，收获众多荣誉，当上张家港市委党校副校长的史宝月。因涉嫌杀人同样潜逃了13年后，参加黑龙江卫视某相亲节目，并成功牵手女嘉宾的吴刚等等。不禁有人要反问，怎么会有如此庞大的在逃人员？我们生活的环境是否有安全隐患？是否有更多的人在逃？为什么清网行动一开展，就有大规模的逃犯落网？很容易让人想到执法不力、不严并非客观形势所逼，而是司法人员的怠惰心理使然。清网行动在大多数群众的眼中，是一项"运动战"，是为了完成上级任务，而不是搞犯罪治理；只重视犯罪打击的机会，而不是注重犯罪治理的系统工程。随着清网行动宣告结束，追逃的力度是否能够持续？如果说如此大规模的积案产生的一方面原因是司法资源有限造成的话，那么，大量的司法资源长时间投入到"清网行动"中，会不会削减对当下犯罪行为的打击力度，从而影响社会治安呢？

三、从提升刑事审判公信力的角度，对刑事政策制定与运行的思考

（一）刑事政策的制定和实施必须遵循刑事审判规律

在"清网行动"中，关于投案自首可以获得从轻处罚的宣传较多，很容易让人提出疑问：在一般情况下的自首和在"清网行动"中的自首量刑上的从宽幅度是有差异的吗？这种差异的法律依据是什么？在现代法治社会下，法律的权威是最高标准。刑事政策的制定与运用必须严格遵循合法性原则，在预防和控制犯罪的过程中，必须受到法律的约束。如果说犯罪状况的发生与变化是刑事政策制定与运用的事实根据，那么要求其必须在法律框架内发挥作用则是刑事政策的法理根据。"现代社会的法治原则始终是现代刑事政策产生和发展的法理依据。这就要求刑事政策从创制到实施都必须严格依照法律进行，脱离了法律制约的刑事政策不仅会和刑事政策本身的价值背道而驰，而且会出现危险的倾向。刑事政策必须是和法律的价值取向同一"。（3）另外，由于刑事法律作为一种普遍性、类型化、相对化的规范，总是为刑事政策这一工具性、功利性、特殊性策略提供了发挥的空间，这是由法律的空缺结构直接决定的。可以这样理解，法律为刑事政策提供了施展的平台，也为其划定了不可逾越的边界与检验的标准。从这个意义上说，刑事政策使得刑事法律更具有可操作性，校正法律条文与司法实践之间的误差，但这种校正应当限定于法律规定的范围之内。制定运用刑事政策的价值目标，不仅仅是单纯功利性地追求预防犯罪，而更需要兼顾到它的合理性。只有在罪刑法定原则支配下的刑事政策，才能在符合其对功利性的追求同时符合社会公正和合理的要求，从而最佳地实现刑事政策的追求。（4）如果刑事政策的制定与实施突破了刑事法律的藩篱，必然会削弱刑事法律的权威，从而影响到刑事审判工作的公信力。

（二）刑事政策的制定与实施均应拓展公民参与的深度和广度

首先，公民参与是现代社会犯罪治理的客观必要。犯罪的治理和预防是一项繁杂的公共事务，如果脱离了公众的参与和支持，司法机关是难以完成这一庞杂的任务的。"清网行动"的成功，正是这一政策得到了广大群众的广泛参与，例如许多破案线索就是网名或者市民提供的，此外还有许多逃犯家属的支持。其次，公民参与是刑事政策科学化的需要。公共政策的科学化与民主化是相互联系、密不可分的,民主化是决策科学化的前提和保证,科学化是决策民主化的目的和归宿。（5）犯罪的治理是每个社会成员息息相关的事务，刑事政策制定、实施和评估的过程应该是一个公开的可参与的过程。任何一项政策的制定,是对现实利益的重新调整和分配,因此,在确定参与制定政策方案的人员中,要科学、合理地考虑不同阶层、不同团体人员的结构和比例,从而让所制定的政策最大限度地代表最大多数人的利益。同时，参与制定刑事政策也是现代公民的权利要求。公民的参与权是现代民主制度的基础与核心。民主制度的一个显著特征是广泛的社会参与和公民对于经济、政治与社会诸领域的活动决策的广泛影响。民主政治的实质就是保证个人自由的实现,使人民群众当家作主或"自我做主"。现代社会的发展客观上要求社会对违法犯罪承担起责任,积极参与刑事政策的制定和实施。随着现代社会经济、政治、文化的发展而日益觉醒的公民意识，为公民个人和社会组织参与刑事政策的制定和实施提供了必要的条件,甚至在一定意义上,参与刑事政策已经逐渐成为现代公民和社会组织的一种自主自觉的呼声和要求。

（三）刑事政策的实施应当具有连续性

以预防和控制犯罪为内容的刑事政策实施应是一个连续性的、法治化的行为，并不能逞一时之勇，因小失大。从主张从重从快严厉打击严重刑事犯罪的"严打"到主张从宽从轻处罚刑事犯罪的"清网行动"，都存在一个共同的特征，就是政策的连续性不强，从而进一步引发"同案不同判"。"严打"、"清网行动"等刑事政策在实施的前后和具体实施中的量刑往往差异很大,这种做法显然与罪责刑相适应原则不符。在量刑时,除非出现法定的从重或加重处罚情节,否则性质相同的犯罪应给予同等的对待,既使考虑到犯罪时期的不同,这种差别也是微小的。例如在"清网行动"中投案的逃犯，劝导其自首某种程度上只是一个法律释明或者说是普法教育，其从轻处罚的依据应当是其投案自首的行为本身，而不是投案这一行为发生在"清网行动"期间这个时间段。

（四）刑事政策的制定与实施应充分考虑本土文化影响

我国有着几千年的封建历史,自给自足的自然经济孕育了一套传统的文化和价值观。长期以来人们在日常生活中逐渐形成了一种内化于心的为广大民众所了解和接受的生活逻辑和礼治秩序。在中国，礼俗的强大远超出我们的想象，这些为人们所认同的礼俗习惯已经深深植入人们的生活和理念之中。在刑事政策与民间文化相冲突的背景下，即便法院严格依照法律程序的规定和实体的规定作出的判决，也未必能令人信服。例如对刑事和解制度的实施仍然有不小的阻力，再如前文所述的案例一中，于某等三名被告人的自首、退赃情节均是法定、酌定的从轻处罚的量刑情节。但在对同案犯的判决中，其他罪犯未必具备这些从轻量刑的机会，从而引起"花钱买刑"的质疑。在"清网行动"中，许多侦查人员通过上门宣传教育的方式，少数民警在逃犯家中蹲点，迫使逃犯家属做通其思想工作，让逃犯投案，在成功"劝投"的同时，是否与传统的"亲亲相隐"思想相背离呢？特别是在判决结果未达到逃犯及家属的预期的情况下，难免会引起抱怨与质疑，从而产生对审判公信力的负面影响。

（五）在刑事政策实施过程中审判机关应当理性回应

法院的职责只能是在法律规定的范围内,做到及时审案,及时判案,公正审案,公正判案。对某些有严重社会影响的案件, 可以在法律规定的范围内适当酌情从重处罚。除此之外,法院不能再有所作为。因为,一个公正及时的判决本身就能起到预防犯罪,遏制犯罪的作用。无论是何种案件,都应严厉禁止公检法联合办案。如果允许联合办案,那么腐败和滥权就会发生,冤假错案也容易出现。控审分离、控辩平等对抗是刑事诉讼的基本精神,在任何时候都不能背离。就"清网行动"来看，法院作出的回应是积极而理性的。追捕上网逃犯的本身是一种侦查行为，而检察机关，特别是不应担负起侦查责任的审判机关，不应越权干预。在个案的裁判上，在特殊时期，更应充分发挥审判职能作用，兼顾法律效果和社会效果的统一。