李某系王某之母，高某系王某姐夫。2010年，王某与某市房管局签订公房租赁合同一份， 2013年，高某从外地回乡，无处居住。王某遂向某市房管局申请变更所租房屋之承租人为高某，房管局与高某重新签订了公房租赁合同。事后，王某认为某市房管局的行为侵害了其公房承租权，向法院提起行政诉讼。

争议焦点：

1、公房租赁行为是否属于具体行政行为；

2、公房租赁合同是否属于行政合同；3、行政合同是否可诉。

评析：

1、关于具体行政行为

具体行政行为是指具有行政权能的组织运用行政权，针对特定相对人设定、变更或者消灭权利义务所作的单方行政行为。

具体行政行为应当具备的四个要素：行使行政职权、为行政事务之目的、产生一定的法律效果、系单方行为，以上要素不可或缺。

在考量行政机关某一行为可诉性时首先应当通过审查上述要素是否齐备来确定该行为是否属于具体行政行为。

2、本案中房产管理部门行为是否属于具体行政行为

关于本案中房产管理部门缔结或解除公房租赁合同的行为是否属于具体行政行为，笔者认为，房管局既有权行使公房租赁的行政管理职能，又受国家委托行使公房的出租权，但其签订、变更或解除公房租赁合同的行为实质上并不具备行政管理性质，而系代表国家行使房屋出租权，属于行政机关在民事活动中行使民事权利的行为，因此，并非具体行政行为，更非行政合同行为，因此不具有可诉性。

3、行政合同行为是否可诉

在司法实务中尚存争议。一般来说，具体行政行为经行政机关作出单方行为后即具有强制力、确定力。行政合同系行政机关为行政管理之目的，与行政相对人就有关行政管理事务协商一致而成立的双方行为。区别于一般行政行为以单方行为即能产生法律效果的特征，行政合同的缔结，必须经行政主体与相对人就具体事宜达成一致方能实现。因此，在这一要件上与民事合同并无二致。因行政合同双方均具有较强的专业能力，且法律一般强制规定缔约必须通过严格的招投标程序，以此确保合同双方尤其是相对人之意思表示完全真实、自由。因此，在合同缔结过程中行政主体欠缺违法可能性，亦不可能对行政相对人权益构成侵犯。而即使合同存在不成立之可能，因此时行政合同行为本身并未对当事人利益形成实质的侵害，相对人若认为其权益受损，应系行政机关其他行政行为所致，相对人可以此诉诸法院。

但是对于合同在履行过程中，行政机关在法定情形下（为社会公共利益之需）有必要解除、变更合同，此时的行政合同行为已经符合具体行政行为的基本特征，尤其是行政机关以单方行为即可从合同束缚中解脱出来，并剥夺相对人之可期利益，显然对相对人的权益构成了现实侵害。因此，当行政机关在行使行政优益权单方解除、变更行政合同时，从行政诚信原则角度来考量，赋予行政相对人对行政合同行为的起诉权利是非常必要的。