论构建我国行政公益诉讼的社会实证基础
作者：戴志成 丁旦 发布时间：2009-11-16 浏览次数：1140
摘要：行政公益诉讼，是监督行政机关依法行政，维护社会公共利益的一种诉讼形式。行政公益诉讼在我国理论界已讨论颇多，实践环境中也呼吁我国立法尽快构建行政公益诉讼制度。本文从行政公益诉讼的社会意义几社会实证基础的内涵入手，论证了构建我国行政公益诉讼的社会实证基础已经成熟。
关键词：行政公益；行政公益诉讼；社会实证基础
马克思曾经说过，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。在法律领域也是如此，利益决定着法及法律制度的产生、发展和运作。当社会发展到一定程度的时候，人们的某种利益要求就会转化为一种权利，而这种权利的出现，就要求法律给予制度上的肯定和维护其实现的可能，即出现了“无救济便无权利”之说。随着社会的不断发展与进步，从倡导“个人本位”到“社会本位”再到“个人本位”与“社会本位”兼并发展的今天，可谓是权利类型及其地位的演化史，它也促进了人类文明的不断发展，预示着人类社会文明的走向。新型权利（力）的涌现，相对法律的稳定性与滞后性，对我们的现行制度带来了严峻的挑战，社会权力就是其中之一。在我国，对公共利益的救济问题日趋突显，理论对此讨论颇多，尤其是对现行行政诉讼制度有诸多质疑，呼吁立法给予重视，增设行政公益制度。
一、行政公益诉讼的社会意义
行政公益诉讼是公益诉讼中的一种，公益诉讼是任何组织和个人都可以根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益提起诉讼，由法院依法处理违法的活动。公益诉讼在我国也尚未确立，但理论界讨论热烈。大致认为公共利益有两层含义：第一层为社会公共利益，即为社会全部或部分成员所享有的利益；第二层是国家的利益。行政公益也应属于公共利益的一部分，笔者认为应将它界定为：社会全部成员或部分成员以及国家所享有的因行政主体的作为或不作为行政行为所应给予或维护的利益。即当某种公共利益应当由行政主体以作为方式给予或维护时，而行政主体却怠于行使职责，此时，受损的为行政公益；或者行政主体应当不作为，而某种公共利益却因行政主体滥用职权或超越职权进行干涉而造成损害。行政公益便出现急需救济的情况，尤其是当今行政权力极力膨胀，需立法权和司法权对它进行更强的制衡。在英、美、德、日等多等对行政权损害公益的情况设置了行政公益诉讼（当然名称不一）。在我国，不论是理论界还是实践中，都对此提出了迫切的要求。随着我国公民权利意识的增强，已经涌现不少行政公益案，但由于我国属于成文法国家，法官们每每以立法上无规定为由不予受理，造成公众对司法权威的失望。而理论界却对此进行了激烈的探讨，对行政公益诉讼制度的建立作了一些憧憬和构想。
二、社会实证基础的内涵
社会实证基础是指行政公益诉讼制度构建的现实条件。一种诉讼制度的出现并不是凭空、随意产生的，它总是来自于人类的理性创造，由于一定社会条件的发展程度而决定的。就如我国古代民事诉讼、刑事诉讼无论是在立法上还是实践中都未出现分野，知道近现代才正式“分家”，另起“炉灶”。社会生活变动不居，既定的诉讼体系同不断变化发展的社会现实之间总会有一定的距离。解决社会冲突的需求对现实诉讼类型不断提出挑战。在许多情况下，而对已经发展变化了的社会现实，如果仍然墨守原有的诉讼类型划分方式无异于刻舟求剑。行政权力的设置是为了维护公共利益，而行政权的运作必须通过具体的个人或团体来实现，该具体的个人或团体往往有着自己特殊的利益即个人利益，当他或他们把手中变成攫取个人利益时，便形成公共利益与个人利益的冲突。此种冲突的解决单靠行政系统内部监督和制约是远远不够的。实践也证明，用行政权来监控行政权，它必然要增设机构、增设授权，其结果是恶性循环，永远要这样循环下去的。因此我们看到行政权在扩张、无限扩张的趋势。为什么现在一些发达国家要开放诉讼、公益诉讼，让私人和司法介入近来，那就是因为行政权控制行政权存在效率上的问题。对行政权的有效制约监督必须要有一个外部机制，而司法权对其制衡是司法权的天然使命，诉讼机制也是解决社会冲突最有效、最彻底、最便利的途径。如上文论及，行政公益的救济问题迫在眉睫，我国的行政公益诉讼应运而生的关键时刻已到来。
三、构建行政公益诉讼的社会实证基础
现阶段来看，不仅国外的理论及实践为我们提供了很好的借鉴，国内的理论探讨也为行政公益诉讼制度的建立提供了理论基础；另外，司法实践的丰富为行政公益诉讼制度的建立提供了实践基础。
（一）从理论角度来看，构建行政公益诉讼的社会实证有三个方面：
第一从器用层面上看，我国现时要构建行政公益诉讼制度，国外的立法和实践已给我国行政公益诉讼制度的建立提供了较好的范例和经验。英美法系国家尤其关注对受损权利的司法救济，他们以判例的形式确立了行政公益诉讼制度。大陆法系国家则以法系的形式明确规定行政公益诉讼制度。这些国家中尤以美国法院从1940年的桑德斯兄弟广播站判例和1943年的纽约州工业联合会诉伊克斯案件发展出的私人检查总长制度突显其优越性。以及德日等过的民众诉讼、合众诉讼等，他们的这些理论、立法和实践在我国行政公益诉讼制度的设计中都可以借鉴和参考。
第二从制度层面上看，我国宪法规定：一切违宪和违法的行为，都应予以祝酒。任何组织和个人都不得超越宪法和法律。此为行政公益诉讼制度建立提供了宪法依据。其次，从行政法制体系来看，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中的一些内容实际上就在一定程度上放宽了原告的诉讼资格。比如它规定了相邻权人和竞争者的原告资格，其实质上是在制度上对行政诉讼“直接利害关系”原则的超越和突破。而且随着《行政许可法》等诸多行政法律的颁布和实施，以及《行政强制法》等法的酝酿出台，也使得行政法制体系日益完备。再次，
第三从思想层面上看，首先公民法律意识和维权意识的增强，为建立行政公益诉讼提供了良好的文化和观念环境。现实生活中虽然存在着“事不关己，高高挂起”的思想，但随着环境法等一批社会法学家的兴起与发展，以及权利观念对公民潜移默化的影响，越来越多的人开始关注公共利益和整体利益，已逐步认识到个人利益之外的公共利益的重要性。其次，民主思想的不断普及，国家主权在民已经深入人心，参与国家管理的强烈愿望使行政公益诉讼成为我国的现实选择。行政公益诉讼拓展了国民参与国家管理的途径，有利于实现国民主权原则。宪法上所规定的国民对国家机关的监督往往因为行使上的困难而成为一纸空文，而行政公益诉讼制度却使其成为可能。赋予公众提起行政公益诉讼的资格将为人民切实的管理国家事务开辟一条途径，使人民管理国家事务的权利在司法上得到保障，从而激发公众关注公共利益，维护公共利益的激情。
（二）从实践角度来看，构建我国行政公益诉讼的社会实证基础有以下四个方面：
第一行政权力呈无限扩张的趋势，现阶段在行政执法过程中的地方保护主义、集团保护主义的现象比比皆是，政府机关及其公务员本身也组成了若干集团和阶层，互相间也有形形色色的利害关系，导致了行政机关为循私利而有法不执或执法不严的局面，因诉讼机制的缺乏，老百姓也只能是敢怒不敢言，投诉无门。在这样的现实环境下，将行政权的行使纳入司法司法审查的范围，通过法院对行政公益案件的审理，可以审查行政机关及其公务员的有关行政行为的合法性，使行政权力得到有效的监督和制约。
第二日益提高的法官素质，为构建行政公益诉讼制度提供了司法支撑力量。由于法官对行政公益诉讼实质上的对公共利益和个人利益作出的一种价值判断，需要法官运用自由裁量权对此进行取舍，这就必然提高对法官素质的要求。而目前在司法改革的进程中，各地都在进行法官的职业化、精英化建设，同时法院也在不断吸纳高学历的法律专业毕业生，这必然会推动法院系统内部职业法律家群体的形成。据统计，截止到2005年，全国法官中具有大学本科以上学历的，从1万余人增至9万余人，占法官总数的比例从6.9%提高到51.6%。全国检察官中具有大学本科以上学历的，从12724人增加到77686人；具有硕士研究生以上学历的，从216人增加到4690人。法官、检察官队伍的素质结构明显优化，一支政治坚定、业务精通、作风优良、纪律严明、司法公正的职业法官、检察官队伍已初步形成。
第三律师队伍的不断壮大，全国统一司法考试的推行，律师职业素质也与过去相比已不可同日而语。是迎接行政公益诉讼制度建立的有力准备。行政公益诉有其特殊性，诉讼当事人地位悬殊，往往原告一方处于弱势地位，他们只要依靠优良的律师才有可能与作为被告的行政主体一方抗衡。据《中国人权事业的进展》的报告记载：截至2004年6月，全国执业律师已达11．45万人，律师事务所已达11691家。因此，律师队伍的不断壮大，使其成为制衡行政主体的中流砥柱。
最后，进行行政公益诉讼的氛围已日渐形成，考察近几年在我国所发生的有关行政公益的案件在不断增多，虽然有的并未被法院受理，但其意义不在于此，其已反映了行政公益诉讼实践的新动向。同时他使老百姓逐步了解到行政公益诉讼，唤醒人们对行政公益的关注和热情，更为重要的是推动理论界对此问题的研究与讨论，从而给予立法上的引导。
结语
法所保护利益之大， 不仅在个人， 也在社会；人所寻求救济之广， 不仅在自身，也在公益。在我国建立行政公益诉讼制度的必要性已不容忽视, 建立行政公益诉讼的社会实证基础也已具备, 现阶段的任务就是如何具体设计该制度,把它变成现实的问题了。
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