行政自由裁量权是法律法规赋予行政机关在行政管理中依据立法的目的和公正合理的原则自行判断行为的条件、自行选择行为的方式和做出行政决定的权力。牛津大学著名行政法教授克雷格认为，所有对行政机关授予权力的规定，都可以分为两个部分：如果X存在，则行政机关可以或者应当做Y，在这两个部分都可能存在行政裁量权。在前一部分中，法律经常会运用一些具有开放结构的不确定法律概念，例如“公共利益”，或者使用一些主观性语言，例如“大臣认为必要时”等；在后一部分，法律规定的是“可以”时，行政机关经常就会拥有是否采取某种行为的选择权，而对具体采取措施的范围与方式等，法律也往往留给行政机关自己一定的判断空间。

在一段时间内，国家政府的职能被限定在维护国家安全、维护社会秩序等方面，国家权力涉及范围较窄，此时行政裁量权的作用并不明显。然而随着人类社会发展的不断加快，出现了大量新的复杂的政治、经济、社会问题，政府职能不断扩张，法律规定所追求的又往往是一般的正义和普遍的公平，行政机关为了及时有效的处理问题，必须拥有较大程度的自主活动的空间，从而使行政裁量权已经被普遍认为是保证行政机关实现公共利益的一个有价值的工具。而行政裁量权是一把“双刃剑”，在其运行过程中不可避免的产生两方面的作用，一方面是积极的能动作用，即保证社会公正和个案正义的实现；另一方面，“一切有权力的人都容易滥用权力”，行政裁量权作为一种行政权力也不能例外。我国行政法学研究起步较晚，行政立法相对滞后，再加上长期受人治思想主导，缺乏法治传统，以及利益的驱使、公务员业务水平不高等原因，行政裁量权存在着被不当行使甚至滥用的可能，从而会损害行政相对人的利益，进一步会危害法治社会建设。

一、政裁量权的错位

关于行政裁量权的滥用，K．C．戴维斯提出了进一步的定义：“一个公共官员拥有自由裁量权，意味着无论对他的权力有怎样有效的限制，他依然具有在作为和不作为的可能系列中做出选择的自由。”在实践中行政裁量权的不合法或者不合理被行使主要表现在以下几个方面：

第一，考虑不相关因素，对于类似的事件，区分对象而做出不同的处理决定。格林法官曾说：一个被授予裁量权的人必须依法办事，必须注意一定要考虑的事情，同时必须拒绝考虑无关的事情。如果他不遵守这些规则，那么他将有可能被认为采取了不合理的行动。在行政裁量权的行驶过程中，一些行政机关工作人员往往考虑人情因素、对方的社会地位这些与案件无关的因素，或者是为了一己私利等，而不是真正的根据实际情况做出决断。

第二，不合乎法定目的。任何一个法律的制定都是为了实现一定的目的，行政裁量在其行使过程中也不能背离它所依据的法律制定时的目的所在。德国《联邦行政程序法》第40条规定：“裁量应当符合法定目的，并不的超越法律规定的界限。”一部法律在授予行政机关一定的裁量权时，都有其授权的特定目的，这一目的的表达方式可能是明示的也可能是默示的。在行政裁量权的具体行使过程中，可能由于业务水平的限制，或者其他原因，行使者并不能严格依照法律的目的办事。

第三，反复无常。即行政机关的裁决前后不一致，针对相同的或者类似的情况做出不同的决断。由于各地具体事务执行者的业务水平高低不同，对于同一件事务的理解也可能不同，或者受一些不良因素的影响，就造成了对相同或者类似的情况处理出现不同的，甚至截然相反的具体结果。

第四，行政机关的不合理迟延，不及时履行法定职责。行政机关依据法律的规定延长行政决定作出的时间的行为是合法的，但是该做而不做，或者不及时做即构成滥用行政裁量权的一个具体表现。法律对于时效的规定有长有短，有明确也有模糊，在法律的规定不明确甚至根本没有规定的情况下，根据效率原则，行政机关应及时履行法定职责，但是在实践中，违反效率原则或者出于不当利益考虑而故意拖延履行职责时间的情况屡见不鲜。

二、政裁量权滥用的负面影响

历史学家阿克顿勋爵曾经说过：“权利有腐败的趋势，绝对的权力产生绝对的腐败”。在法治社会任何权力的存在都必须受到必要的控制，不受控制的权力总是危险的。在行政裁量权行使过程中，使用得当，则能实现社会的公平正义，使用不当，则极易被滥用，违背立法目的，干扰和破坏法制秩序，危害性极大。行政裁量权被滥用的负面影响主要表现在一下几个方面：

首先，侵害行政相对人的合法权益。法律对于许多问题的解决只规定一定的范围和方式方法，具体如何处理就具有较强的主观性和灵活性，由于行政裁量权的行使主体具有不同的个人价值观念、感情取向，如果其滥用所掌握的权力，就会造成显失公平的处理结果，从而侵害行政相对人的合法权益。

其次，官僚思想、腐败思想滋生，形成社会不正之风。由于行政裁量权的主观性较强，行政主体所握有的权力可以更加灵活，弹性更大，就容易造成为了追求不正当的目的而滥用职权，假公济私，专断独裁等腐败现象。

再次，造成社会秩序的不稳定。行政机关不能正确行使裁量权从而正确处理事务，长此以往就会使人民群众对政府丧失最基本的信任，渐而产生对立情绪，不愿意也不会配合行政机关的管理活动，从而使社会丧失稳定的基础，造成社会秩序的混乱。

最后，破坏政府与群众的关系。行政机关的服务宗旨是为人民服务，强调以人为本，如果行政主体的行为无法达到追求公平正义的结果，那么我们的政府在人民群众心中的形象就会受到影响，严重的说，政府将失去人民群众的拥护，失去赖以存在的基石，从而对国家的政治经济文化建设产生负面影响。

总之，行政裁量权是法律赋予行政机关的一种选择权，而这种选择权一旦失控后果不堪设想，因此，必须对这种选择权进行必要的限制。

三、裁量权的制约措施

行政裁量权的存在是社会经济、政治、文化发展的必要，否认行政裁量权的存在已经是不可能的了，关键在于建立有效的机制对行政滥用裁量权加以控制。对行政裁量权进行控制的手段包括立法控制，司法控制，程序控制等诸多方面。

（一）制定统一的行政程序法。统一的行政程序法典有利于个行政领域遵循共同的最基本的程序规则和制度，有利于各行政程序法律法规内容的整体协调和一致，避免分散模式下可能导致各程序法律规范之间相互矛盾或重复，避免行政机关在行使裁量权过程中可能出现的无所适从。

（二）提高行政工作人员的素质。行政工作人员作为行政裁量权的直接行使者，其素质的高低直接影响行政裁量权行使的正义性。从专业素养和法律素养两方面提高行政工作人员的素质，加强考核。

（三）加强内部监督。加强行政机关内部的监督体系的建立，内部监督不是走过场，加强上级部门对下级部门的监督，加强专门监督部门的组织建设和制度建设。

（四）切实维护和加强公民权利，程序上保障行政相对人的知情权和参与权，此制约行政裁量权。公民有意识并且有良好的行使权利的氛围，是预防行政裁量权滥用的外部因素。

参考文献：

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2.Rainer Crote.Judicail Review and Control of Legitimacy of Government Action.《国际宪法协会年会（北京，2002）论文》

3.Kenneth Culp Davis.Discretionary Justice.A Preliminary Inquiry.University of Illinois Press.1971:45

4.朱新力．《法制社会与行政裁量的基本准则研究》．法律出版社．2007．84-88