引言：司法权和行政权是有明确功能分区的，我们在行政审判工作中，发现有一些必须要及时处理和纠正的问题，但是，涉及到行政权力的运作，审判权不能直接处理，那么，这时候，司法建议就发挥着重要的桥梁作用。江苏滨海法院行政审判庭针对非诉行政执行工作以及行政诉讼中存在的问题，及时向行政机关发送司法建议书，提出具体明确意见，受到行政机关执法人员的欢迎，有力的促进了行政执法工作的良性开展，行政审判的外部环境和社会公信力也明显得到改善和提高。在实践中，笔者发现，如何把握司法建议的范围、内容，如何提高法官的司法建议技能，成为急切需要研究解决的问题。本文结合实践，在司法建议功能、存在领域以及法官操作能力等方面作粗浅论述。

本文仅讨论行政诉讼中的司法建议，故下文所称司法建议如无特别说明，均指行政诉讼中的司法建议。

一、概述

1、司法建议的性质

司法建议是人民法院在行政审判之外，就审理中发现的问题向行政机关提出的建议。（司法建议是我国司法制度中的一项重要制度，刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼中人民法院都可以向相关单位提出司法建议。）行政诉讼中的司法建议是指人民法院在行政审判中，对案件涉及的不宜由人民法院直接处理的问题或行政机关行使权力的瑕疵，向行政机关提出处理意见的活动。与行政审判不同，司法建议不具有强制力，是否遵从，除法律有特别规定外，由行政机关自行决定；如何处理，也由行政机关自行解决。虽然如此，笔者仍然认为司法建议是人民法院行政审判权重要的延伸，因为司法建议并非没有任何效力，作为司法机关向行政机关发出的正式公文，对行政机关是有着重要的指导和参考意义的。

    2、司法建议的功能

（1）审查功能。

这是从人民法院自身的角度看，司法建议可以起到对行政行为的审查功能，司法在监督行政机关依法行政的同时，也通过司法建议进一步体现人民法院的权威，通过司法建议间接纠正行政机关的不合理行为。

   （2）维权功能。

这是从行政相对人的角度来看的，行政相对人的实际问题仅通过行政诉讼有时根本无法得到解决，由人民法院向行政机关提出适当的司法建议，可以更好地保护行政相对人的合法权益，有助于真正的实现案结事了，维护社会稳定。在更高的层面上看，行政机关接受司法建议后执法环境得到改善，也有利于维护更多潜在的行政相对人的合法权益。

   （3）监督功能。

这主要是从行政机关的角度来看，司法建议是人民法院对其进行监督的重要方式之一。人民法院在行政审判过程中往往会发现很多司法无法解决但又必须得到重视和解决的事情，若置之不理，有悖监督行政机关依法行政这一行政诉讼的宗旨，也是对审判资源的浪费，在这种情况下向行政机关提出司法建议，无疑是在遵循司法有限审查原则的前提下对行政机关进行间接监督的有效方式。

    二、行政审判中司法建议的范围

这是刚刚从事行政审判的法官经常要面对的问题，究竟哪些问题需要发出司法建议，哪些问题在审判职权调整范围之外，因为毕竟法律规定的可以提出司法建议的情形范围很窄，行政诉讼及司法解释只规定了两种提出司法建议的情形，所以实际操作中能有这样的疑问也是很正常的，但是笔者以为，从涉讼行政行为的各相关因素来看，行政机关任何在法律上有瑕疵或不合理的行为，都有可能成为司法建议针对的问题，人民法院应在更为广泛的范围内具有提出司法建议的职权。

根据对近年来行政审判中出现的各种问题进行的综合分析，行政审判中司法建议可以在以下多个方面提出：

1、应诉人员素质

行政机关的应诉人员素质有时候直接影响着行政诉讼的顺利进行，降低行政诉讼本应有的良好的社会效果。实践中经常出现行政机关应诉人员素质较低，对基本的答辩期间把握不好，举证常识缺乏，遗漏关键证据，对行政行为合法性要件举证不全面，影响人民法院正常审理的情况，甚至出现了在一、二审中的陈述前后不一致，导致人民法院在证据认定上出现不应有的困难，直接影响对行政行为的合法性审查，非常容易引起行政相对人对行政审判公正性的质疑。对行政机关应诉应诉人员出现的错误，人民法院在审理过程中就应以恰当的方式及时指出，审理结束后应立即向行政机关提出司法建议，要求行政机关集中整顿培训合格应诉人员，不得出现一些违反基本常识的低级错误。

    2、行政机关对合理性问题的把握明显失当

行政机关在行政处罚、行政裁决等行政行为中享有一定的自由裁量权，当行政机关的自由裁量权运用不当时，就产生了行政行为的合理性问题。根据我国行政诉讼法的规定，人民法院仅对行政处罚显失公正的情况有变更权，对其他行政行为的合理性问题没有进行司法审查的职权。但若行政行为确实存在合理性问题且影响到了行政相对人合法权益的实现，基于审判权的监督作用及司法为民的理念，人民法院也不能漠然视之，应就合理性问题提出司法建议。例如，房屋拆迁裁决的安置房屋对被拆迁人来说明显不合理，虽不能以不合法为由撤销拆迁裁决，但若仅作维持判决，被拆迁人的利益则难以得到保障，反而会助长行政机关不负责任地作出不当裁决。对此，人民法院可以通过司法建议，指出安置房屋存在的合理性问题并提出合理的解决方案，这样，既坚持了合法性审查的司法审查原则，又很好地利用了司法建议这一补充手段解决了被拆迁人的实际问题，避免矛盾激化。对合理性问题的审查，关键在于掌握合理与合法之间的界限，需要法官充分熟悉行政行为的合法性要件，同时又要灵活运用利益平衡、司法为民等司法理念，判断行政行为的合理性问题。

3、未影响合法性的程序瑕疵

不合法的行政程序可以通过行政审判纠正，对存在程序瑕疵但未影响合法性的行政行为，人民法院在作出维持或驳回诉讼请求判决的同时，可就行政程序的瑕疵向行政机关提出司法建议。例如，交通执法部门作出暂扣车辆或较大数额罚款等行政处罚之前的告知程序、调查取证制作证据的程序等，是行政机关经常存在瑕疵的行政程序，法官在行政诉讼中对此应予以特别关注。

 4、抽象性规范性文件出现的适用矛盾

    在立法尚不完善的现阶段，行政机关大量的行政行为是依据抽象的规范性文件作出的，虽然这些规范性文件因属于抽象行政行为而不属于行政诉讼范围，但根据司法解释的规定，人民法院审理行政案件可引用合法有效的规范性文件。也就是说，人民法院对规范性文件具有有限审查权。经审查认为规范性文件不符合法律规定的，可以不予适用。对于不予适用的这些规范性文件，人民法院可以向相关行政机关提出司法建议，指出不合法之处，建议行政机关进行修改。此外，由于规范性文件数量多、范围广、内容庞杂，相互之间难免发生冲突或真空地带。例如新、旧规定衔接中产生的问题、程序法和实体法的选择适用中的矛盾等，人民法院若发现此类问题，也可提出司法建议，提醒相关行政机关予以重视并加以完善。

    5、行政机关遗漏解决而严重影响地区稳定的其他行政处罚问题

    行政机关遗漏应受处罚的当事人，引起地区范围内其他相对人的心里不平衡，并进而引发诉讼，对这类型问题，人民法院在对行政行为进行司法审查的过程中，一旦发现，就应当及时引起重视。但基于审判权的复审性质，人民法院不宜直接处理，而应向行政机关提出司法建议，指明应当处理的问题，具体解决办法由行政机关自行定夺。

    三、行政审判法官司法建议技能

    司法建议是人民法院对行政机关进行间接监督的有效手段。由于司法建议和行政审判不同，没有具体的操作规范和法律规定，法官提出司法建议的技能的培养至关重要。法官要对这一手段充分重视，在司法建议的尺度、范围、内容各方面不断提高技能，才能使司法建议的积极作用得到有效发挥。司法建议的目的是处理行政审判无法处理的问题，以促进行政机关依法行政、保障行政相对人的合法权益。基于这一目的，要提高建议水平，根据具体案件情况提出适当的解决问题的方案，进一步提高司法建议技能。提高司法建议技能，应当在以下几个方面作出努力：

    1、端正执法理念。要以司法为民作为审理案件的指导思想和基本理念，多从保护行政相对人的实体权利和程序权利的角度出发分析案件，更容易发现行政行为的不合理之处，在更广泛的范围上最大限度地发挥司法建议的积极作用。

    2、全面掌握相关行政执法程序。做好这一点，必须要不断加强学习，熟悉被诉行政行为依据的不同效力的各种规定，只有这样，才能发现其中不合法或有冲突的地方。对相关行政执法程序也要做到全面掌握，才能洞察行政机关在执法程序中以及审判过程中存在的瑕疵。

    3、注意视不同情况做到繁简得当。对行政程序中的瑕疵，可以在指明问题所在的同时，提出具体的改进措施。对于行政机关在制定其他规范性文件中存在的问题，以及遗漏应受处罚的人等案外问题，则宜仅指出问题所在，具体的解决措施由行政机关自行处理。

4、把握权力界限。司法建议是行政审判的有益补充，法官既要严格控制二者之间的界限，不能互相代替，又要能够灵活运用司法建议，充分发挥其积极作用。行政审判是对行政行为的合法性审查，而司法建议是在行政行为合法的前提下，对存在的瑕疵或不合理之处提出的建议。在指出行政机关存在的问题的同时，是否就处理方案提出具体意见，应视具体案情，根据案件及行政行为自身的性质而定，不能一概而论。要把握好建议内容的深度，既要做到有助于行政机关依法行政，又要注意不能逾越审判权与行政权之间的权力界限。

5、审慎处理涉及行政行为定性的每一个细节。法官在审理中要做到全面而细致，行政行为认定的每一节事实都应有确凿的证据证明才能予以认定，如缺少证据，哪怕是及其细小的证据，也很有可能是行政程序上存在瑕疵。